保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)經(jīng)辦的現(xiàn)行政策將做調(diào)整，保安服務(wù)業(yè)將向社會開放，公安機關(guān)由經(jīng)辦轉(zhuǎn)為監(jiān)管保安服務(wù)活動，目前游離于法制規(guī)范外的眾多“黑保安”，也將被納入嚴(yán)格的監(jiān)管

2月25日，國務(wù)院法制辦公室向社會全文公開《保安服務(wù)管理條例（草案）》（下稱征求意見稿），并廣泛征求意見。該草案明確規(guī)定了有關(guān)保安行為的七項“禁令”，其中包括不得“侮辱、毆打或者唆使毆打他人”。

也就在同一天，北京師范大學(xué)珠海分校國際傳媒設(shè)計學(xué)院教師丁志明在教學(xué)樓內(nèi)被十余名校內(nèi)保安圍毆，頭破血流。這只是近年來頻發(fā)的保安違法事件中的普通一例。

國務(wù)院法制辦在向社會征求意見的通知中也明確表示，正是基于“保安員利用工作上的便利違法犯罪情況時有發(fā)生”等多重原因，國務(wù)院法制辦會同公安部研究起草了目前的征求意見稿。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，這是中國首部國家層面上有關(guān)保安服務(wù)的法規(guī)。過去對保安的管理主要依據(jù)的，是一些地方性法規(guī)以及公安部的部門規(guī)章。

征求意見稿的一個重大突破，還在于保安服務(wù)業(yè)將打破過去的行政壟斷，向社會開放。保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)經(jīng)辦的現(xiàn)行政策將做調(diào)整，公安機關(guān)由經(jīng)辦轉(zhuǎn)為監(jiān)管保安服務(wù)活動，徹底實現(xiàn)政企分開。同時，目前游離于法制規(guī)范之外的眾多“黑保安”，也將被納入嚴(yán)格的監(jiān)管。

據(jù)悉，這部即將出臺的保安管理條例，也是中國未來制訂《保安法》的前奏。諸多法律問題，如保安服務(wù)的法律性質(zhì)到底是什么？“安全權(quán)”有沒有可能成為法律上的權(quán)利？除了倚仗警察等公權(quán)力機關(guān)提供的公共服務(wù)，人們通過市場購買“民事安全服務(wù)”以滿足日益提高的安全需求的空間有多大？公民“自己保護自己”的私力救濟和國家壟斷的公力保障之間如何合理平衡等等，最終只能通過立法來解決，不是目前這部行政法規(guī)所能承載的。

保安業(yè)亂象

1984年12月，深圳蛇口工業(yè)區(qū)誕生了中國當(dāng)代第一家企業(yè)性質(zhì)的“保安服務(wù)公司”。此后，保安服務(wù)公司在全國各大中城市迅速發(fā)展。1999年，保安人員被列入國家職業(yè)序列。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏領(lǐng)銜的《保安服務(wù)法律制度研究》課題組的研究表明，至2005年底，全國保安服務(wù)公司已達2200多家，全國從事保安人員達400多萬人。但是，如此龐大的從業(yè)人員中，僅四分之一左右的“正規(guī)保安”具有合法身份，其余均處于不規(guī)范或“灰色領(lǐng)域”。

所謂的“正規(guī)保安”，來自于由公安機關(guān)組建的保安服務(wù)公司。2000年出臺的《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》以及之前的各類有關(guān)保安服務(wù)的文件均規(guī)定，保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。

但是，隨著保安服務(wù)的需求越來越大，一些社會組織、居民社區(qū)和企事業(yè)單位開始自聘保安人員維護秩序，其中又以物業(yè)公司為眾。這些保安人員大部分游離于公安部門監(jiān)管范圍。許多未經(jīng)公安機關(guān)事先許可的企業(yè)組織也介入了保安服務(wù)市場。以北京為例，未經(jīng)過公安機關(guān)批準(zhǔn)，以咨詢和培訓(xùn)的名義注冊但實際從事保安服務(wù)業(yè)務(wù)的“黑保安”公司，2006年達200多家。

層出不窮的保安服務(wù)中的非法犯罪事件，凸顯了這個行業(yè)的混亂。中國人民大學(xué)“社區(qū)治理”課題組對北京100多個居民小區(qū)2001年至2005年間的安全狀況進行的調(diào)研結(jié)果顯示，業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生過嚴(yán)重糾紛的小區(qū)占80％，與物業(yè)管理人員及保安發(fā)生肢體沖突和暴力沖突（不包括威脅和恐嚇）的占37％。

保安管理立法曲折

為了加強對保安服務(wù)業(yè)的管理，公安部、國務(wù)院法制辦早在2000年前后便開始組織人力，起草《保安服務(wù)業(yè)管理條例》。但是，由于一些基本法律關(guān)系沒有理清，特別是公安機關(guān)與保安服務(wù)公司之間的關(guān)系沒有徹底明確，條例遲遲不能出臺。而全國有十幾個省份的人大常委會或政府先后制訂了有關(guān)保安管理的地方性法規(guī)或地方性政府規(guī)章。

這些分散的地方性規(guī)定，并不能解決保安服務(wù)業(yè)制度化和法律化問題。莫紀(jì)宏指出，一些重大的制度，如公安機關(guān)與保安服務(wù)公司的關(guān)系、保安企業(yè)民營化、外國企業(yè)進入中國保安市場等問題，需要有全國性的規(guī)定來加以統(tǒng)一。

按照加入WTO的要求，中國的保安服務(wù)業(yè)在2006年后要向WTO成員開放。這種對外開放的壓力也需要通過國家層面的立法來打破制度瓶頸。

迄今為止，中國保安服務(wù)業(yè)依據(jù)的規(guī)范主要是政府主管部門的文件，如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1999年5月下發(fā)的《政法機關(guān)保留企業(yè)規(guī)范管理若干規(guī)定》，以及2000年《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》。

依照規(guī)定，保安服務(wù)公司被定性為“為社會提供專業(yè)化、有償安全防范服務(wù)的特殊性企業(yè)，是協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安，預(yù)防和減少違法犯罪的重要力量”。公安機關(guān)治安管理部門作為主管部門，對其進行管理和監(jiān)督。保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。

規(guī)定同時有要求，保安服務(wù)公司作為獨立的法人實體，實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧，獨立承擔(dān)民事責(zé)任。公安機關(guān)與保安服務(wù)公司在經(jīng)濟上徹底脫鉤。

課題組的成員之一、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員于敏分析，這些規(guī)定對保安服務(wù)企業(yè)法律性質(zhì)的認(rèn)定存在許多矛盾。如果保安服務(wù)企業(yè)屬于獨立的民事主體，只允許公安機關(guān)設(shè)立實際上是政企不分。而且由于在產(chǎn)權(quán)和人、財、物上存在千絲萬縷和割不斷的法律聯(lián)系，真正脫鉤難以實現(xiàn)。

特別是保安服務(wù)公司的管理層由公安機關(guān)工作人員擔(dān)任的管理模式，導(dǎo)致很難分清保安服務(wù)公司是在提供民事服務(wù)，還是在代表公安機關(guān)提供行政服務(wù)。2007年，浙江省瑞安市公安局下屬的瑞安市保安服務(wù)公司，推出被外界稱為全國首家“民間110”的“瑞安商業(yè)緊急援助中心”，就引起很大爭議，許多人指責(zé)其有公權(quán)私用的嫌疑。

過于嚴(yán)厲的政策管制導(dǎo)致了保安服務(wù)公司的發(fā)展規(guī)模和自主經(jīng)營受到限制，法律地位不明確，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清晰，往往被社會公眾和客戶視為“二公安”。而另一方面，由于缺乏制度上的合法空間，非正規(guī)渠道產(chǎn)生的保安服務(wù)企業(yè)造成的服務(wù)差、管理混亂、保安人員違法亂紀(jì)等現(xiàn)象，危害著整個行業(yè)的發(fā)展，而公安機關(guān)對其的監(jiān)管又鞭長莫及。

北京市曾以特許加盟的形式對一些經(jīng)審核合格的非正規(guī)保安公司進行“整編”，但是數(shù)額不菲的“加盟費”令很多企業(yè)頗有怨言。

草案亮點與缺憾

國務(wù)院法制辦在征求意見的通知中介紹，公安部經(jīng)請示國務(wù)院，決定對現(xiàn)行的保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)經(jīng)辦的政策加以調(diào)整，公安機關(guān)由經(jīng)辦保安服務(wù)公司轉(zhuǎn)為監(jiān)管保安服務(wù)活動。

征求意見稿中明確規(guī)定，符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)、個人依法申請，經(jīng)公安機關(guān)許可，均可設(shè)立保安服務(wù)企業(yè)和保安服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)，自建保安單位（企業(yè)、事業(yè)單位招用保安員從事本單位安全防范服務(wù)）應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)備案，接受監(jiān)管。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，保安服務(wù)企業(yè)作為一種提供社會化安全服務(wù)的經(jīng)濟組織，其性質(zhì)具有兩面性。一方面，從其提供服務(wù)的有償性和經(jīng)營內(nèi)容來看，是一種營利的民事活動主體；另一方面，它提供的比簡單的勞務(wù)內(nèi)涵更加豐富的安全服務(wù)，向服務(wù)對象提供相應(yīng)的人身和財產(chǎn)安全保障，又涉及公共秩序的安全與穩(wěn)定，因此要有健全的準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度。

他建議，在立法過程中，應(yīng)當(dāng)進一步明確政企分開的原則，將現(xiàn)有的保安服務(wù)公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系移交國有資產(chǎn)管理部門，從產(chǎn)權(quán)、資金和人事關(guān)系上與公安機關(guān)徹底脫鉤，保安服務(wù)公司完全按照市場規(guī)則來操作。允許投資主體的多元化，實行各種所有制形式的保安服務(wù)企業(yè)平等競爭的格局。

另外，應(yīng)當(dāng)明確保安服務(wù)組織在輔助公安機關(guān)維持社會治安和公共安全方面的職責(zé)與義務(wù)，嚴(yán)格區(qū)分自身的保安服務(wù)業(yè)務(wù)與協(xié)助警察的“輔警工作”。

目前，保安服務(wù)在維護社會治安、預(yù)防和打擊違法犯罪等輔警方面的作用非常顯著。比如大型活動、重要會議的警務(wù)活動安全保衛(wèi)方案，保安力量與警察是按照一定比例配備的。但是，也存在著輔警任務(wù)重，保安服務(wù)公司無償投入過多、企業(yè)負擔(dān)加大的問題。

于敏也認(rèn)為，保安服務(wù)業(yè)務(wù)與“輔警工作”性質(zhì)不同，前者屬于履行合同的民事行為，后者屬于輔助警察執(zhí)行的公職行為。嚴(yán)格區(qū)分這兩種行為，可以避免民間保安服務(wù)行為與公權(quán)力行使輔助行為的混淆，減少保安服務(wù)給他人帶來損害的現(xiàn)象。而對于保安服務(wù)公司參與的“輔警工作”，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)支付合理的費用，或者通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等給予補償。

對于保安服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營范圍問題，草案規(guī)定，可以提供“門衛(wèi)、巡邏、守護、武裝守護押運等安全防范服務(wù)”，“超出許可范圍提供保安服務(wù)”將會被處罰。但是，私人保鏢等業(yè)務(wù)是否屬于允許的經(jīng)營范圍尚不明確。因為根據(jù)公安部目前的規(guī)定，保安服務(wù)不包括為個人的人身安全提供安全服務(wù)，而在實踐中，這項服務(wù)存在著廣泛的需求。

莫紀(jì)宏建議，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)1988年《公安部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報告〉的通知》中提到的“提供保護財產(chǎn)或人身安全的服務(wù)”方面的規(guī)定，允許設(shè)立從事民事調(diào)查業(yè)務(wù)的組織，將現(xiàn)實中出現(xiàn)的“黑保鏢”、“私人偵探”等納入法制軌道，加以規(guī)范。

而未來，保安服務(wù)業(yè)的更多發(fā)展空間還有賴于更高層次的立法。早在2001年九屆全國人大四次會議上，就有全國人大代表提出制定《中華人民共和國保安法》的議案，并得到國務(wù)院法制辦的積極回復(fù)。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，從更廣的角度來看，保安條例能否上升到保安法的角度，涉及到“安全權(quán)”是不是一項基本權(quán)利的問題。中國現(xiàn)行法律中還沒有確立“安全權(quán)”，私力救濟空間比較有限，比如對正當(dāng)防衛(wèi)的限制就非常嚴(yán)格。既然不允許個人通過自身的力量隨意進行自我防衛(wèi)，就應(yīng)該擴大保安服務(wù)的范圍，由保安作為個人和警察中間的一種緩沖力量，彌補個人安全權(quán)法律保障的缺陷和公共服務(wù)的不足。

更為關(guān)鍵的是，需要厘清私力救濟的空間究竟應(yīng)該有多大。“在擴大私力救濟的空間的同時，要保障公力救濟的到位，從而達到平衡狀態(tài)，形成一個全面的公共安全構(gòu)造?！蹦o(jì)宏說。

近年來保安侵權(quán)事件一覽

▲2008年2月15日，蘭州制藥廠家屬院保安張某與該家屬院業(yè)主付某為停車發(fā)生口角，并對付某大打出手，致付某當(dāng)場死亡。

▲2007年10月14日，中國農(nóng)大西區(qū)綠苑小區(qū)，一名18歲的保安涉嫌搶劫財物將女住戶王某殺死。

▲2007年9月1日，北京市酒仙橋南十里居10號院，23歲的保安鄭冬雪捅死了業(yè)主王亮（化名），同時捅傷了王亮的女友。

▲2007年4月7日，沈陽市金融護衛(wèi)中心的押鈔員朱宏林在蘇家屯區(qū)一建設(shè)銀行營業(yè)廳里執(zhí)行押鈔任務(wù)時，開槍將剛?cè)⊥昕畹膬粲嫵檀蛩?。朱宏林上崗前僅經(jīng)20天培訓(xùn)即獲得相關(guān)合格證書。

▲2006年6月29日，北京市朝陽區(qū)北苑家園紫綬園，保安閆品三在13樓207房間盜竊時，將女業(yè)主及男友殺害。

▲2006年2月17日，北京市海淀區(qū)銀科大廈19層，未滿18歲的保安王某將百度公司一加班女員工殺害。

資料來源：本刊實習(xí)記者胡玥根據(jù)媒體公開報道整理