在業(yè)內(nèi)人士看，60％國(guó)產(chǎn)化率的規(guī)定惹來(lái)國(guó)際爭(zhēng)端，實(shí)際意義并不太大。面對(duì)敗訴之局，“中國(guó)應(yīng)冷靜應(yīng)對(duì)”

2月13日，針對(duì)“歐盟、美國(guó)和加拿大訴中國(guó)汽車零部件關(guān)稅法案”，世界貿(mào)易組織（WTO）爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，DSB）專家組在完成中期審議后，向當(dāng)事各方提交了中期報(bào)告。

這份報(bào)告將在今年3月底公開。據(jù)看過此份報(bào)告的人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，WTO專家組在報(bào)告中指出，中國(guó)對(duì)構(gòu)成整車特征的汽車零部件按整車征稅的做法違反了WTO貿(mào)易原則。報(bào)告認(rèn)為，WTO成員在中國(guó)生產(chǎn)汽車時(shí)，使用的汽車零部件無(wú)論是從中國(guó)本地市場(chǎng)采購(gòu)還是通過進(jìn)口方式采購(gòu)，應(yīng)享受相同的待遇。

由此，圍繞中國(guó)汽車零部件進(jìn)口管理政策持續(xù)近三年的爭(zhēng)議，終于臨近終局，結(jié)果不利于中國(guó)。

事起四部委政策

這一爭(zhēng)議起因于三年前的一項(xiàng)政策。2005年4月1日，中國(guó)海關(guān)總署、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合制訂的《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》（下稱《辦法》）正式實(shí)施。根據(jù)《辦法》，上述四部委將成立一個(gè)專門的“管理領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)口零部件是否構(gòu)成整車特征進(jìn)行核定。

《辦法》第21條規(guī)定了三個(gè)核定標(biāo)準(zhǔn)，滿足一條即可認(rèn)定構(gòu)成整車特征。一是進(jìn)口全散件（completely-knocked down，下稱CKD）或半散件（semi-knocked down，下稱SKD）組裝汽車的。二是進(jìn)口車身（含駕駛室）、發(fā)動(dòng)機(jī)兩大系統(tǒng)裝車的；或進(jìn)口車身（含駕駛室）和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大系統(tǒng)之一加至少其他三個(gè)系統(tǒng)裝車的；進(jìn)口除車身（含駕駛室）和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大系統(tǒng)以外至少五個(gè)系統(tǒng)裝車的。三是進(jìn)口零部件價(jià)格總和達(dá)到該車型整車總價(jià)的60％以上。

這一辦法自2006年7月1日起生效。根據(jù)《規(guī)定》，一旦進(jìn)口的汽車零部件構(gòu)成整車特征，將必須按整車適用稅率征稅，由10％的零部件進(jìn)口關(guān)稅調(diào)整為25％的整車進(jìn)口關(guān)稅。

盡管四部委對(duì)外宣稱，出臺(tái)《辦法》的初衷是為了“防止利用整車和零部件稅差規(guī)避海關(guān)監(jiān)督、偷逃關(guān)稅的行為”，但是，在部分跨國(guó)汽車廠商看來(lái)，該《辦法》實(shí)際上是變相強(qiáng)迫跨國(guó)公司在華生產(chǎn)的車輛達(dá)到零部件60％以上國(guó)產(chǎn)化率。因此，《辦法》實(shí)施不久即遭遇來(lái)自歐盟和美國(guó)的反對(duì)之聲。

敗訴幾成定局

2006年3月30日，歐盟與美國(guó)就中國(guó)汽車零部件關(guān)稅問題訴諸WTO，要求啟動(dòng)磋商機(jī)制，隨后加拿大、澳大利亞、日本和墨西哥等也加入了這一磋商。

據(jù)知情人士透露，歐盟和美國(guó)亦就調(diào)整《辦法》事宜與發(fā)改委和商務(wù)部進(jìn)行了多次雙邊磋商，中方承認(rèn)，部分歐美豪華車型在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到60％零部件國(guó)產(chǎn)化率有現(xiàn)實(shí)困難，同意將《辦法》中的價(jià)格和關(guān)鍵部件核定標(biāo)準(zhǔn)推遲兩年至2008年7月1日實(shí)施。

不過，中外各方一直無(wú)法就《辦法》的根本性原則達(dá)成一致。在調(diào)解無(wú)效后，2006年9月，加拿大、美國(guó)和歐盟要求設(shè)立專家組，對(duì)于爭(zhēng)端展開調(diào)查。當(dāng)年9月26日，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)決定設(shè)立專家組，并于2007年1月29日最終確定專家組主席由朱利奧·拉卡特·繆羅（Julio Lacarte-Muró）擔(dān)任，成員包括山·巴提爾（Singh Bhatia）和維爾海姆·梅爾（Wilhelm Meier）。

依照程序，專家組應(yīng)于六個(gè)月之內(nèi)完成調(diào)查報(bào)告。不過，2007年7月16日，專家組表示由于問題復(fù)雜，完成報(bào)告時(shí)間推遲至2008年1月，之后這一時(shí)間又進(jìn)一步推遲至3月底。

2月15日，在WTO專家組公布中期報(bào)告后兩天，中國(guó)商務(wù)部表示，正認(rèn)真研究該報(bào)告，準(zhǔn)備向?qū)＜医M提交評(píng)論意見，“中方尊重爭(zhēng)端解決程序，在專家組最終裁決做出之前，不對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)論。”

依據(jù)WTO關(guān)于成員貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序，在此次專家組中期報(bào)告散發(fā)給各當(dāng)事方后60天內(nèi)，如果當(dāng)事方?jīng)]有提出上訴，則該報(bào)告應(yīng)提交爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議討論通過。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議決策方式是“反向一致”，即除非爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)一致決定不通過該報(bào)告，則該報(bào)告應(yīng)獲通過。因此，報(bào)告通過幾乎是鐵定的事實(shí)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者多方了解的信息來(lái)看，即使中方提出上訴，勝訴的可能性也相當(dāng)小。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO法律研究中心主任盛建明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，此案問題的關(guān)鍵在于中國(guó)是否違背了中國(guó)政府在入世議定書中的承諾?！巴夥接^點(diǎn)是，中國(guó)政府就取消汽車零部件進(jìn)口關(guān)稅做出了承諾，且承諾中并沒有留下例外的情形，因此《辦法》違背了承諾。”盛建明說。

中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳衛(wèi)東也認(rèn)為，如果依據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的規(guī)定，中方會(huì)陷入一個(gè)兩難困境，癥結(jié)還是中國(guó)沒有對(duì)“整件或半散件汽車零部件的關(guān)稅”做出特殊規(guī)定。

北京WTO事務(wù)中心首席專家程大為則告訴《財(cái)經(jīng)》記者，WTO專家組初審決定的案件審理結(jié)果，基本不太可能變動(dòng)，“即使進(jìn)入上訴程序，也不再對(duì)證據(jù)進(jìn)行過多重審，而只對(duì)初審的法官、專家和他們運(yùn)用的解釋條款是否正確、合理、定案是否專業(yè)進(jìn)行審查。”

盛建明稱，如果中國(guó)敗訴，就必須取消構(gòu)成整車特征汽車零部件的整車適用關(guān)稅，中國(guó)企業(yè)將在低關(guān)稅背景下與國(guó)外汽車巨頭展開全方位競(jìng)爭(zhēng)，不利于中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“如果中國(guó)政府堅(jiān)持執(zhí)行《辦法》規(guī)定，根據(jù)WTO關(guān)于成員貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序，從當(dāng)事方提出上訴到最終裁決出臺(tái)需一年半時(shí)間，因此即使明知敗訴中國(guó)也可提起上訴，以贏得一年半的緩沖時(shí)間?！笔⒔髡f。

不過，《紐約時(shí)報(bào)》在一篇報(bào)道中稱，如果WTO最終裁決有利于美國(guó)、歐盟和加拿大，而中國(guó)方面又拒絕對(duì)現(xiàn)有汽車零部件關(guān)稅政策進(jìn)行調(diào)整，上述三國(guó)將有權(quán)對(duì)中國(guó)實(shí)施制裁。

不少汽車業(yè)內(nèi)人士亦認(rèn)為，中方此次勝算不大。近年來(lái)，中國(guó)出口海外市場(chǎng)的汽車大量使用CKD和SKD方式在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行組裝，亦招致俄羅斯、伊朗等國(guó)的強(qiáng)烈不滿。如果中國(guó)要繼續(xù)依靠《辦法》來(lái)強(qiáng)行規(guī)定汽車零部件國(guó)產(chǎn)化率，情理上很難說得通。要避免最壞的情況出現(xiàn)，國(guó)內(nèi)法律界人士?jī)A向于認(rèn)為，中國(guó)政府可能取消或修改《辦法》，然后申請(qǐng)國(guó)撤訴。

歐洲汽車工業(yè)協(xié)會(huì)北京代表處首席代表戴麟認(rèn)為，從WTO歷史來(lái)看，歐、美、日之間多次爆發(fā)大規(guī)模的貿(mào)易爭(zhēng)端，彼此互有輸贏，“不論最終結(jié)果如何，中方都應(yīng)冷靜處理”。

得不償失的規(guī)定

在歐洲汽車工業(yè)協(xié)會(huì)北京首席代表戴麟看來(lái)，并沒有一家跨國(guó)公司刻意使用CKD方式來(lái)逃稅，《辦法》的主要目的還是要求跨國(guó)公司提高國(guó)產(chǎn)化率，“而中國(guó)政府簽署WTO協(xié)議時(shí)，承諾不會(huì)向任何行業(yè)提出國(guó)產(chǎn)化率的要求。”

曾經(jīng)參與《辦法》制定的一位人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，之所以出臺(tái)這一規(guī)定，是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)組裝進(jìn)口車有愈演愈烈之勢(shì)，如果任由發(fā)展，跨國(guó)公司通過這一方式迅速搶占中國(guó)汽車市場(chǎng)，會(huì)對(duì)中國(guó)自主品牌形成壓力。

主管部門試圖以時(shí)間換空間、以市場(chǎng)換技術(shù)來(lái)提高跨國(guó)公司在華生產(chǎn)車輛的國(guó)產(chǎn)化率，從而促進(jìn)本土汽車零部件產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但這一想法如今是否得到實(shí)現(xiàn)，仍有爭(zhēng)議。

戴麟認(rèn)為，隨著中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，市場(chǎng)本身在無(wú)形中要求跨國(guó)公司提高國(guó)產(chǎn)化率、降低成本來(lái)適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)，多數(shù)跨國(guó)公司也正在這么做。

“20年前進(jìn)入中國(guó)的跨國(guó)汽車公司，目前零部件國(guó)產(chǎn)化率已經(jīng)很高。而對(duì)剛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的跨國(guó)公司來(lái)說，要在短時(shí)間內(nèi)提高國(guó)產(chǎn)化率，難度很大，他們需要時(shí)間?！彼f。

所謂“剛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的跨國(guó)公司”，主要是奔馳、寶馬和沃爾沃等歐洲廠商。由于他們?cè)谥袊?guó)布局最晚，其產(chǎn)品又多為高端豪華汽車，對(duì)零部件質(zhì)量要求最高，在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)零部件本地化生產(chǎn)的情況下，不少跨國(guó)公司均希望采用CKD和SKD方式在前期搶占市場(chǎng)。知情人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，正是接到了奔馳、寶馬和沃爾沃等廠商投訴后，歐盟開始就《辦法》向中國(guó)政府施壓。

中海國(guó)際咨詢公司高級(jí)副總裁秦陽(yáng)則分析指出，豪華汽車價(jià)格高、銷量少，在無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)的情況下，生產(chǎn)商從成本考慮，根本不可能在近期將關(guān)鍵零部件進(jìn)行本地化生產(chǎn)。秦陽(yáng)曾在汽車零部件制造商美國(guó)德爾福擔(dān)任過亞太區(qū)海關(guān)法律顧問。

據(jù)了解，2007年寶馬在中國(guó)銷量不到5萬(wàn)輛，奔馳更低。如按照《辦法》對(duì)構(gòu)成整車特征的零部件征收25％的整車進(jìn)口關(guān)稅，其生產(chǎn)商根本不會(huì)耗費(fèi)巨資建立本土的零部件工廠，寧愿以進(jìn)口方式在中國(guó)銷售豪華汽車。

在《辦法》公布后，上海通用的卡迪拉克、北京奔馳-戴姆勒克萊斯勒的大切諾基均由“國(guó)產(chǎn)”改為“進(jìn)口”，即為范例。海關(guān)總署的數(shù)據(jù)進(jìn)一步顯示，2007年中國(guó)進(jìn)口車輛由2005年的160615輛迅速增長(zhǎng)到312979輛。

秦陽(yáng)認(rèn)為，事實(shí)證明，市場(chǎng)有其自身運(yùn)行規(guī)律，《辦法》并沒有實(shí)現(xiàn)高端汽車零部件的生產(chǎn)核心技術(shù)從國(guó)外向國(guó)內(nèi)的明顯轉(zhuǎn)移，反而因?yàn)闋?zhēng)議過大引發(fā)了不必要的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，實(shí)在是得不償失。

一些合資汽車公司的管理人士認(rèn)同上述說法。一汽大眾的一位高級(jí)經(jīng)理舉例說，汽車生產(chǎn)廠商在進(jìn)行本地采購(gòu)時(shí)，這些一級(jí)供應(yīng)商還需向二級(jí)甚至三級(jí)供應(yīng)商采購(gòu)，而二級(jí)和三級(jí)供應(yīng)商有相當(dāng)部分產(chǎn)品源自進(jìn)口，“在分工全球化的背景下，單純要求60％的國(guó)產(chǎn)化率實(shí)際意義并不大。”

此外，《辦法》本身也存在很多漏洞，幾乎每家合資汽車公司都設(shè)有專門小組來(lái)研究如何規(guī)避，手法花樣繁多。例如，《辦法》第24條規(guī)定，“國(guó)內(nèi)汽車及零部件生產(chǎn)企業(yè)，對(duì)進(jìn)口零部件及毛坯件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工的……視為國(guó)產(chǎn)件”。但是，何為“實(shí)質(zhì)性加工”，《辦法》沒有具體說明，因此，很多合資公司大量進(jìn)口基本成型的毛坯件，簡(jiǎn)單加工后就變成了“國(guó)產(chǎn)件”。

相對(duì)之下，對(duì)于跨國(guó)汽車公司在中國(guó)市場(chǎng)布局影響更大的是《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。這一政策規(guī)定，汽車整車中外合資企業(yè)的中方股比不得低于50％，同一家外商可在國(guó)內(nèi)建立兩家以下生產(chǎn)同類整車產(chǎn)品的合資企業(yè)，這一直是外商希望突破的禁區(qū)。

秦陽(yáng)認(rèn)為，取消或修改《辦法》將帶來(lái)“示范效應(yīng)”，增加跨國(guó)公司對(duì)通過外部環(huán)境向中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策的制定者施壓的信心。在此次中期報(bào)告出籠后，有外資汽車公司高管已私下表示，只有中國(guó)政府放開對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)投資的限制，才有利于核心的零部件生產(chǎn)技術(shù)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。

其實(shí)，從《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》實(shí)施多年的情況來(lái)看，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐年加劇，其關(guān)于投資限制的弊端已凸顯無(wú)疑：一方面，跨國(guó)公司為保證利潤(rùn)，對(duì)技術(shù)引進(jìn)和銷售渠道進(jìn)行控制，使得國(guó)內(nèi)合資伙伴淪為簡(jiǎn)單的加工生產(chǎn)線；另一方面，政策上的限制又扭曲了產(chǎn)業(yè)自發(fā)整合的趨勢(shì)。

中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳衛(wèi)東告訴《財(cái)經(jīng)》記者，與這次零部件糾紛屬于貿(mào)易問題不同，《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對(duì)外商投資的限制，并不違反WTO現(xiàn)有框架的法律規(guī)則，也就是說，外國(guó)無(wú)法通過WTO框架要求中國(guó)修改這些投資準(zhǔn)入制度。“不過，美國(guó)與歐盟可以通過雙邊磋商、論壇、首腦峰會(huì)等形式，向中國(guó)施壓?！?/p>

戴麟亦承認(rèn)，中國(guó)政府對(duì)外商投資的限制并不違背WTO原則。不過他表示，投資限制一旦放開，合資公司中的中方也可能率先增資，“因?yàn)橹袊?guó)的汽車企業(yè)已經(jīng)足夠強(qiáng)大，并希望獲得話語(yǔ)權(quán)”。