“大運(yùn)輸部”應(yīng)快行
□ 榮朝和/文
目前綜合性運(yùn)輸部的主要障礙,是鐵道部仍舊維持著政企不分的體制
自十七大報(bào)告明確提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”以來,有關(guān)大部制的各種猜想屢見報(bào)端,最接近實(shí)質(zhì)操作階段的當(dāng)屬大運(yùn)輸部之議。但作為中國(guó)惟一政企合一的行業(yè)主管部門,鐵道部是否將納入綜合運(yùn)輸管理體系并開啟改革之門,已成為此次大運(yùn)輸部能否成行的主要疑問。我的意見是,鐵路這次能進(jìn)來最好,不要再等了。
綜合運(yùn)輸管理體制的建立不只是一般意義上的機(jī)構(gòu)合并或整合,其橫向綜合及縱向貫通,是運(yùn)輸業(yè)伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的內(nèi)在要求。運(yùn)輸系統(tǒng)日益發(fā)展的綜合性和復(fù)雜性使得政府必須在更高層次上設(shè)立綜合性運(yùn)輸主管機(jī)構(gòu),制定綜合運(yùn)輸政策與規(guī)劃。
上世紀(jì)60年代美國(guó)率先成立了統(tǒng)管各種運(yùn)輸方式的聯(lián)邦運(yùn)輸部,此后各西方國(guó)家紛紛效仿,90年代后更逐漸把運(yùn)輸主管部門與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)合并為更綜合的部門。目前美國(guó)為運(yùn)輸部,英國(guó)為環(huán)境、運(yùn)輸與地區(qū)發(fā)展部,法國(guó)為公共工程、住宅、國(guó)土規(guī)劃與運(yùn)輸部,德國(guó)、日本也都成立了類似綜合機(jī)構(gòu)。各種運(yùn)輸方式的融合和運(yùn)輸業(yè)的綜合管理已成全球綜合運(yùn)輸管理的趨勢(shì),前提則是行政組織的融合。
中國(guó)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施總量和客貨運(yùn)輸總量在世界上名列前茅,但遺留問題相對(duì)過多,不同地區(qū)間發(fā)展不平衡,使得新老問題交織在一起,對(duì)政府綜合把握能力提出更高和更迫切的要求。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,綜合運(yùn)輸管理體制不僅要將鐵路、公路、水運(yùn)、民航和管道五種現(xiàn)代運(yùn)輸方式的主管部門整合為一,還必須納入城市交通。由于每種運(yùn)輸方式都有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和利益集團(tuán)支持,如果任由其單獨(dú)發(fā)展,容易忽視綜合樞紐的規(guī)劃、建設(shè)以至運(yùn)營(yíng),影響總體效率,甚至對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成不利后果。對(duì)中國(guó)而言,綜合運(yùn)輸管理體制的建立應(yīng)該越早越好,否則不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊體制會(huì)對(duì)運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生越來越大的負(fù)面作用。
目前,建設(shè)部、交通部、鐵道部和民航總局多套法律與部門規(guī)章體系、多套行政指揮體系常相互矛盾,協(xié)調(diào)整合難度極大。目前組建綜合性運(yùn)輸部的主要障礙,是鐵道部仍舊維持政企不分體制。根據(jù)目前各方意見的可行性,運(yùn)輸部成立可分成快、中、慢三種方案,其中快方案還可分成“一步到位”和“分步到位”兩種。
“一步到位”方案是指近期就將所有運(yùn)輸部門全部合并組建成運(yùn)輸部,并同時(shí)完成鐵路政企分開;“分步到位”方案是盡快將已實(shí)施政企分開的公路、水運(yùn)、民航和城市交通等部門先期整合為運(yùn)輸部,其他部門則限期整改后并入;中方案是所謂“戴帽方案”,即保留目前的各個(gè)部門,再成立一個(gè)由主管副總理兼任主任的交通委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào);慢方案則是維持現(xiàn)狀,待條件完全成熟后再組建運(yùn)輸部。
此外,交通運(yùn)輸行政體制的改革,還必須實(shí)現(xiàn)縱方向上的權(quán)責(zé)貫通。交通問題涉及面廣,與此相關(guān)的包括規(guī)劃、審批、征地、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、補(bǔ)貼、市場(chǎng)與安全監(jiān)管以及各類政策制定等等。在傳統(tǒng)體制下,上述決策和實(shí)施過程被人為分割為多個(gè)階段,由不同主體負(fù)責(zé),政出多門、多家插手、甚至多家爭(zhēng)利,但最后卻都不愿或不能負(fù)責(zé)。
一個(gè)現(xiàn)象是,本應(yīng)由交通運(yùn)輸部門承擔(dān)的工作,由于該部門無力而為,只好由更高級(jí)別行政首長(zhǎng)親自掛帥,建立臨時(shí)性辦事機(jī)構(gòu)去處理。究其原因,正是現(xiàn)有管理體制存在諸多權(quán)力鉗制,靠正常程序無法高效率運(yùn)轉(zhuǎn),只好借助外力打通血脈。
以交通規(guī)劃為例,交通規(guī)劃制度本是運(yùn)輸業(yè)合理發(fā)展的龍頭,但目前最大問題是沒有人能真正對(duì)規(guī)劃負(fù)責(zé),名義上地位很高,但權(quán)威性和可實(shí)施性實(shí)際相當(dāng)差。從中央到地方省市,交通規(guī)劃主管部門有時(shí)是交通部門,有時(shí)則是地方發(fā)改委或規(guī)劃局,還有時(shí)甚至是省長(zhǎng)或市長(zhǎng)親自掛帥制定,經(jīng)常需要發(fā)改委出面協(xié)調(diào)。結(jié)果是有太多的部門想“負(fù)責(zé)規(guī)劃”,卻無法確定哪個(gè)部門及行政首長(zhǎng)應(yīng)“對(duì)規(guī)劃負(fù)責(zé)”。
因此,在新體制中有必要把發(fā)改委的相關(guān)職能劃歸運(yùn)輸部,將綜合運(yùn)輸部門作為交通規(guī)劃的制定主體,營(yíng)造從中央到地方都只有一個(gè)綜合運(yùn)輸主管機(jī)構(gòu),并承擔(dān)所有責(zé)任的行政體制。綜合運(yùn)輸體制成功的標(biāo)志之一,應(yīng)是各級(jí)發(fā)改委在交通領(lǐng)域的“綜合協(xié)調(diào)”職能得以解除,而與城市規(guī)劃局等其他機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)委托者、決策者、配合者或監(jiān)督者之職。
作者為北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授
莫以機(jī)構(gòu)調(diào)整代替職能改革
□ 許小年/文
改革開放至今,政府改革已成焦點(diǎn),當(dāng)務(wù)之急是政府角色的準(zhǔn)確定位,以及政府和市場(chǎng)邊界的劃分,而非政府部門間權(quán)力和利益的重新分配
2008年中國(guó)行政體制改革的重點(diǎn),是“大部門體制”。這對(duì)于減少機(jī)構(gòu)重疊、提高辦事效率無疑將起到積極的作用。
然而我們必須看到,當(dāng)前改革的核心問題不是政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整,而是政府職能的界定;不是行政管理方法的技術(shù)性改善,而是從理論上厘清政府應(yīng)該管什么和不應(yīng)該管什么,在此基礎(chǔ)之上決定機(jī)構(gòu)的設(shè)置,并從法律上確定行政管理的手段、內(nèi)容和程序。
界定政府職能的基本原則是拾遺補(bǔ)缺,凡市場(chǎng)能夠有效配置資源的,統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)。如十七大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的,發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用,僅在市場(chǎng)失靈時(shí),政府才進(jìn)行干預(yù)。
迄今為止,已知的市場(chǎng)失靈有“外部效應(yīng)”(例如污染)、自然壟斷、公共品的供應(yīng)、信息不對(duì)稱、收入再分配等。除了這幾種情況,市場(chǎng)都能產(chǎn)生比政府管理或政府經(jīng)營(yíng)更好的結(jié)果,政府沒有必要介入。
在市場(chǎng)失靈的情況下,界定政府職能的第二個(gè)原則是應(yīng)對(duì)措施有效性,即效率原則。市場(chǎng)失效不等于政府有效,行政管制和政府經(jīng)營(yíng)并不是克服市場(chǎng)失靈的天然最佳方案。
如果以監(jiān)管治理自然壟斷,效益是價(jià)格降低,但政府的信息和操作成本較高。若無關(guān)于廠商成本的充分信息,就不能準(zhǔn)確定價(jià)。如果政府直接經(jīng)營(yíng),最常見的結(jié)果是行政壟斷代替市場(chǎng)壟斷,壟斷價(jià)格和壟斷利潤(rùn)依舊。我國(guó)的電信業(yè)就是這樣一個(gè)例子。
意識(shí)到政府也有信息不對(duì)稱,也會(huì)失靈,人們轉(zhuǎn)向了“政府加市場(chǎng)”的方案。政府在市場(chǎng)上拍賣壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),用拍賣所得補(bǔ)貼中低收入家庭,就像拍賣土地,收入用于市政建設(shè)一樣。
企業(yè)付費(fèi)獲得壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)后,根據(jù)市場(chǎng)供需,自行決定價(jià)格。因具有信息成本、管理成本和腐敗成本低的優(yōu)點(diǎn),市場(chǎng)化方案在實(shí)踐中得到日益廣泛的應(yīng)用,各國(guó)政府不僅拍賣電信經(jīng)營(yíng)權(quán)和石油開發(fā)權(quán),而且建立了污染權(quán)交易市場(chǎng),顯著地降低了治理“外部效應(yīng)”的成本。
僅在市場(chǎng)失靈時(shí)考慮政府干預(yù),以及采用最有效的方式克服市場(chǎng)失靈,這兩個(gè)原則意味著政府的經(jīng)濟(jì)功能降至最小。絕大多數(shù)的投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),都應(yīng)在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下,通過自愿和自發(fā)的市場(chǎng)交易來完成,沒有必要設(shè)立政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)職能部門應(yīng)予以縮編和裁撤。
對(duì)于自然壟斷和“外部效應(yīng)”,政府機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)不一定是自己經(jīng)營(yíng)企業(yè),甚至不一定是監(jiān)管,而是建立如壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)和污染權(quán)那樣的市場(chǎng),并負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則與市場(chǎng)秩序。
目前中國(guó)固然存在著政出多門和機(jī)構(gòu)重疊的問題,但對(duì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響最大的是政府部門的經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng),管得太多太細(xì)太死。究其原因,部門利益和“尋租”沖動(dòng)為首,其次是認(rèn)識(shí)上的偏頗,常見的就有“事關(guān)國(guó)計(jì)民生”“社會(huì)公益性”“市場(chǎng)不完善”等似是而非的說法。
實(shí)際上,產(chǎn)業(yè)無論大小,哪個(gè)與國(guó)計(jì)民生無關(guān)?柴米油鹽、衣食住行,如果都要政府管起來,豈不又回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?至于市場(chǎng)不完善怎么辦,回答是發(fā)育和完善市場(chǎng),而政府的干預(yù)往往沒有促進(jìn)反而制約了市場(chǎng)的發(fā)展。改革開放30年的歷史證明,培育市場(chǎng)最為關(guān)鍵的一步是解除政府管制,若非當(dāng)年廢除中央計(jì)劃,就不可能有今天各類市場(chǎng)的繁榮。
對(duì)于一類特殊公共品的供應(yīng),政府的確比市場(chǎng)有效,這就是以法律和監(jiān)管為核心的制度體系。法律就是游戲規(guī)則,游戲規(guī)則其實(shí)也可以通過多次博弈,由市場(chǎng)參與者協(xié)商,自行制定和執(zhí)行。政府的有效來自于規(guī)模經(jīng)濟(jì),與各式局部和小范圍的民間規(guī)范相比,統(tǒng)一法律體系的人均立法和執(zhí)法成本更低,一項(xiàng)法律適用13億人,并且因標(biāo)準(zhǔn)化程度高,產(chǎn)生誤解和糾紛的概率也比較低。
從市場(chǎng)與政府分界的角度思考改革,政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整方向就異常清晰:在縮小經(jīng)濟(jì)職能部門的同時(shí),大力加強(qiáng)立法和監(jiān)管部門。
這里有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào),一是立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政部門,二是實(shí)行以信息披露和市場(chǎng)規(guī)則為主的監(jiān)管。目前行政部門立法過多,執(zhí)法者立法,必然傾向于從部門利益而不是全局利益出發(fā)考慮問題,必然是立法從緊,為執(zhí)法留出更多的解釋權(quán)和裁量權(quán)。
為避免立法過程中的利益沖突,亟需加強(qiáng)全國(guó)人大的立法職能,特別是在全國(guó)性的法律和執(zhí)行細(xì)則的制訂方面。行政執(zhí)行部門應(yīng)回避與部門有關(guān)的立法,部委的立法職能和機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步移交全國(guó)人大。同樣為了避免利益沖突,有必要恢復(fù)直屬中央和地位超然的國(guó)家體制改革委員會(huì),負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)改革方案。
改革開放至今,政府改革已成焦點(diǎn),當(dāng)務(wù)之急是政府角色的準(zhǔn)確定位,而非機(jī)構(gòu)的調(diào)整;是政府和市場(chǎng)邊界的劃分,而非政府部門間權(quán)力和利益的重新分配。只有搞清了該管什么和不該管什么,如何管和由誰來管的討論才有意義。
作者為中歐國(guó)際工商學(xué)院教授