中國領(lǐng)導(dǎo)人通過選舉、司法獨立和監(jiān)督這三根支柱定義了民主
現(xiàn)在,中國領(lǐng)導(dǎo)人在各種場合頻頻談及民主。胡錦濤主席將民主稱為“全人類共同的追求”。溫家寶總理在2007年對全國人大會議的報告中說:“發(fā)展民主,健全法制,是社會主義制度的內(nèi)在要求?!?/p>
2006年,布魯金斯學(xué)會的一個代表團受到了溫家寶總理接見。他被問及,對他和其他中國領(lǐng)導(dǎo)人而言,“民主”意味著什么,中國可能在什么時間,采取何種民主形式。他回答說:“我們談民主的時候,通常指的是三個關(guān)鍵組成部分:選舉、司法獨立和以制衡為基礎(chǔ)的監(jiān)督?!?/p>
就第一個因素而言,他預(yù)計直接和間接選舉將逐步從村一級擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣,甚至省級。但他沒有談進一步的發(fā)展。關(guān)于中國的司法體系,他強調(diào)了改革的必要性,以保證司法的“尊嚴(yán)、正義和獨立”。他還解釋說,要制止官員濫用權(quán)力,監(jiān)督是必要的條件。他還倡導(dǎo)中國共產(chǎn)黨內(nèi)的制約與平衡,以及官員對公眾的更大責(zé)任。而媒體和中國近兩億互聯(lián)網(wǎng)用戶,也應(yīng)該“適當(dāng)”參與到對政府工作的監(jiān)督中去。他說:“我們必須向民主靠近。我們存在很多問題,但我們知道我們要走的方向?!?/p>
溫家寶通過選舉、司法獨立和監(jiān)督這三根支柱定義了民主。對這三者的審視,將有助于人們更好地理解當(dāng)今中國在民主進程上的位置。
——選舉。
中國憲法要求通過直接和間接選舉來挑選政府領(lǐng)導(dǎo)人。實際操作中,競爭性、大眾化的選舉只發(fā)生在中國70萬個村莊中。村莊選舉也出現(xiàn)一些嚴(yán)重問題,包括拉裙帶關(guān)系、買選票、選舉出的領(lǐng)導(dǎo)可能并不勝任或腐敗等。但支持者堅持認為,選舉能夠培養(yǎng)民眾的民主習(xí)慣。
過去十年,也有一些更復(fù)雜的選舉試驗在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行。其中最大膽的莫過于1998年四川步云的直選嘗試。官方媒體認為,這違反了憲法,因為只有當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸庞袡?quán)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。
也許是鑒于直選在合法性上的麻煩,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是采取了不那么激進的方式,即“公開推薦選拔”。2001到2002年,全國有近2000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了各種形式的差額選舉,占全國總數(shù)的5%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的意義不能言之過高。然而,如果這種選舉成功進行,哪怕只引入了有限的競爭,政府治理質(zhì)量也將提高。而且,這也為“制衡”文化播下了種子。
縣一級的選舉試驗,同樣引起了注意。城市也進行了有限的嘗試。2003年,一些獨立候選人參與了地方人大代表競選。相關(guān)人士表示,雖然幾乎所有獨立候選人都落選了,但其人數(shù)卻呈爆炸性增長:從2003年全國不足100人,到2006、2007年的4萬人,預(yù)計2011年-2012年,獨立候選人的數(shù)量將達數(shù)十萬。
近年來,中國領(lǐng)導(dǎo)人為擴大黨內(nèi)差額選舉也做出了努力。黨內(nèi)民主是胡錦濤十七大報告的一個關(guān)鍵詞匯。中國共產(chǎn)黨引入黨內(nèi)民主的方式之一,是為一個職位設(shè)置多名候選人。十七大代表的差額比例就超過了15%。
有些分析者相信,胡錦濤去年6月在中央黨校的講話可能預(yù)示了一種新的政策方向。他說:“解放思想,是黨的思想路線的本質(zhì)要求,是我們應(yīng)對前進道路上各種新情況新問題、不斷開創(chuàng)事業(yè)新局面的一大法寶,必須堅定不移地加以堅持?!备唧w而言,人們認為,胡錦濤既是在向那些正統(tǒng)的黨內(nèi)思想家指出,毛澤東思想并不是定義“民主”的惟一標(biāo)準(zhǔn);也向那些更具改革思維的中央委員們暗示,簡單照搬西方模式不見得就是“民主”的答案。
——法治。
溫家寶所言民主的三大支柱中,司法獨立在某種程度上是最讓人驚訝的。到底是共產(chǎn)黨依從于法律,還是反過來?這使得司法獨立在中國一直是一個微妙話題。
中國的司法體系在過去30年中已經(jīng)大踏步前進,但前路依舊漫漫?,F(xiàn)在,檢方仍然在90%以上的案件中勝訴。但隨著律師素質(zhì)提高、法庭辯論變得更為復(fù)雜,檢察官及法官必須要提高自身能力。黨委領(lǐng)導(dǎo)仍然對司法過程有所干涉,中央政府也仍掌握著政治敏感案件的裁決權(quán),但大部分觀察者都同意,這種干預(yù)的頻率和程度都隨著爭議的愈發(fā)復(fù)雜化而逐步下降。
中國有了一系列重要法規(guī)來保護公民免受政府過錯所害:2005年的《公務(wù)員法》,1994年的《國家賠償法》,以及也許是最重要的、1989年實行的《行政訴訟法》。最主要的挑戰(zhàn)再也不是缺乏完善的法律法規(guī),而是白紙黑字和實際操作之間的鴻溝,尤其是在地方上和一些政治敏感的案件中。
另一個主要障礙是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)仍能支配法院。地方黨委掌控法官和檢察官的人事任命,地方政府則對司法系統(tǒng)的工資和預(yù)算有決定權(quán)。這種情況和幾年前的中國銀行系統(tǒng)頗為相似。銀行系統(tǒng)通過將人事權(quán)和放貸決定權(quán)上收而得以重組,這也許為重構(gòu)司法體系提供了可借鑒的經(jīng)驗。
司法系統(tǒng)之外,中國共產(chǎn)黨對出問題的黨員干部還有另一套平行的處理體系。最近有跡象顯示,黨可能開始感覺到,有必要增加更多正當(dāng)程序。至少有20個省級黨組織已經(jīng)建立相關(guān)機制,保證對黨員的過錯發(fā)出通知,給予黨員對被控罪名自我辯護的機會,對最終裁決給出理由陳述、準(zhǔn)予上訴等。這些權(quán)利中,有些很早就在黨章中存在,但未得到嚴(yán)格執(zhí)行。
中國領(lǐng)導(dǎo)人似乎意識到,中國的情況已是錯綜復(fù)雜,不可能再完全靠北京的命令來治理,而需要通過一個得力的、取信于民的法律體系來依法治國。
對司法的不信任,可能是促使人們采取更激烈方式表達意見的一個原因。官方數(shù)據(jù)顯示,中國每年有數(shù)以萬計的公眾抗議事件。所以,領(lǐng)導(dǎo)人要求黨和政府停止對日常司法的干涉也就不足為奇了。但領(lǐng)導(dǎo)層仍然堅持對敏感案件的控制,并在宏觀層面對司法體系保持控制。問題在于,能否在建立一個公平獨立的司法體系的同時,又在最高層級上保持其控制力。
——監(jiān)督。
中國的體制中,并不缺乏旨在保持官員誠實的機制。其中歷時最久的是傳統(tǒng)的上訪制。但上訪被當(dāng)作是最后的辦法,且通過這種方式解決問題的案件寥寥可數(shù)。另一個監(jiān)督機構(gòu)是中共中央紀(jì)律檢查委員會。政府中與之對應(yīng)的,則是監(jiān)察部和最高人民檢察院反貪局。新華社也承擔(dān)了一定的監(jiān)督職能。
但即使有多重機制,官員腐敗問題仍然很嚴(yán)重。官方數(shù)字顯示,2006年有超過9.7萬名官員被查處,其中80%是因為玩忽職守、收受賄賂或違反財務(wù)規(guī)定。
中國領(lǐng)導(dǎo)人面臨著一個基本的兩難處境。他們清楚,腐敗是民憤所在,根除腐敗是首要任務(wù);同時也必須保持地方官員的忠誠。政府越來越多地采取一些其他渠道,作為對正式監(jiān)督機制的補充。例如,北京的一些區(qū)用民意調(diào)查的方式,來衡量對各個政府單位的滿意程度。
另一個前景看好的趨勢是中國的媒體迅速市場化。獨立的出版物開始報道人們想讀的新聞。過去幾年,互聯(lián)網(wǎng)和手機也開始挑戰(zhàn)傳統(tǒng)媒體,成為公民表達意見的渠道。在著名的重慶“釘子戶”事件中,互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮了重大作用;而在廈門PX事件中,手機成為市民們的武器。
總之,中國在選舉、司法獨立和監(jiān)督方面取得的進步,是中國社會轉(zhuǎn)型和個人自由擴張過程的一部分,這一過程又伴隨著30年來極其快速的經(jīng)濟改革和發(fā)展。
一名高級官員對我表示,現(xiàn)今中國國內(nèi)的爭論焦點,已不再集中于是否要民主,而是什么時候、什么方式的問題。他覺得,黨目前的緊要任務(wù)之一,就是對人民代表大會進行改革。它應(yīng)由能力出眾的專家組成,從而最終變成真正意義上的立法機構(gòu)。他認為,政府還應(yīng)該在省一級實行直接選舉——并非西方式的多黨選舉,但至少也要是在若干候選人之間的競爭。
中國的民主探索將把中國引向何方,仍是一個開放性的問題。民主還需要多長時間才能在中國生根?中國人對此有很多不同觀點,但也存在一定共識。如同一位官員所描述的:“沒有人預(yù)測是在五年以后。有人認為要10年到15年,有人說30年到35年。但沒人說60年?!?/p>
顯然,中國的核心人物在思考一些基本問題。問題在于,是否應(yīng)該以及如何將這些想法轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`。中國在地方選舉、司法改革以及加強監(jiān)督上的試驗,都是向更為法治化體系轉(zhuǎn)變的一部分。中國社會向著開放和多樣化的轉(zhuǎn)變,也同樣如此。而這些,將逐漸創(chuàng)造一個公民社會。
作者約翰·桑頓(John Thornton)為清華大學(xué)教授,美國布魯金斯學(xué)會主席。本文摘譯自美國《外交季刊》(Foreign Affairs)2008年1月/2月號和www.foreignaffairs.com,并經(jīng)授權(quán)。英文原題“Long Time Coming:The Prospects for Democracy in China”