官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度入法，究竟難在何處？官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度求法

3月8日，十一屆全國人大代表、律師韓德云將“關(guān)于請求將制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入今年人大立法計(jì)劃的建議”提交全國人大。

這已經(jīng)是韓德云第三次提出關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的議案和建議。他也是上一屆全國人大代表，于2006年領(lǐng)銜提出《關(guān)于制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的議案》；2007年，他又建議將《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法計(jì)劃。

今年再度提出同樣的建議，主要是出于務(wù)實(shí)態(tài)度，“只有先列入計(jì)劃，啟動立法程序，才可能有下一步。”韓德云對《財(cái)經(jīng)》記者說。

和韓德云一樣鍥而不舍的，還有山東煙臺的十屆全國人大代表王全杰。王在2005年和2007年連續(xù)提出“關(guān)于建立黨政官員財(cái)產(chǎn)公示制度”的議案和建議。在2007年3月，也就是十屆人大的最后一次會議上，他對媒體公開承諾，若連任，將繼續(xù)提相關(guān)議案。但是，當(dāng)年11月，他獲知，自己未獲得連任候選人的提名。

于是，在自己的全國人大代表生涯最后幾個月，王全杰在媒體支持下發(fā)起“百日活動”，征求民眾意見，起草了“關(guān)于將官員收入申報(bào)制度改為財(cái)產(chǎn)公示制度的建議”，并于今年2月28日——十一屆全國人大召開的前六天，呈交給全國人大常委會。

除了人大代表的關(guān)注，社會各界對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度亦十分關(guān)心。今年1月20日，由原國家統(tǒng)計(jì)局局長李成瑞、北京大學(xué)法學(xué)院教授鞏獻(xiàn)田領(lǐng)銜的50多位退休高官和學(xué)者聯(lián)名，向全國人大、全國政協(xié)等國家機(jī)關(guān)以及中央領(lǐng)導(dǎo)提出“關(guān)于盡快制定和認(rèn)真實(shí)施《縣處級以上公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布法》的建議書”。

盡管在有關(guān)《物權(quán)法》的爭議中曾廣遭貶抑，但鞏獻(xiàn)田等人此次的行動，則獲得普遍稱道。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在世界各國被普遍視為反腐敗最有效的手段之一。中國自1988年已經(jīng)有立法動議，但至今仍停留在各界呼吁的階段?，F(xiàn)有的相關(guān)制度為何失效？中國的“陽光法案”出臺難在何處？未來的制度應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？這些問題耐人尋味。

“陽光法案”溯源

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源于200多年前的瑞典。早在1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直至首相的納稅清單，這個制度被世界上許多國家借鑒，成為極具約束力的反腐機(jī)制，又被稱為“陽光法案”。

1883年，英國制定了世界上第一部有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律；美國1978年通過《政府行為道德法》，1985年又通過《眾議院議員和雇員道德準(zhǔn)則》，立法逐漸完備。至20世紀(jì)80年代，這項(xiàng)制度逐漸為世界上大多數(shù)國家所采用。

曾主持《新世紀(jì)懲治腐敗對策研究》《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》等國家社科規(guī)劃課題的王明高博士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前世界上有90多個國家已經(jīng)建立了相對完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；在亞洲的新加坡、韓國和中國香港、澳門地區(qū)，該制度的實(shí)行對腐敗的治理起到至關(guān)重要的作用。

清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時表示，腐敗行為是“秘密犯罪”，發(fā)生以后很難調(diào)查，打擊成本非常高，財(cái)產(chǎn)申報(bào)也是各國在反腐敗實(shí)踐中采取的一個“沒有辦法的辦法”。

腐敗的基本動機(jī)是獲取財(cái)富，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是使公職人員的財(cái)產(chǎn)及其變動情況受到社會的監(jiān)督，腐敗便容易暴露，從而約束其腐敗的動機(jī)，所以這個制度被形容為“終端治腐”。

王明高則指出，這項(xiàng)制度的實(shí)施，其實(shí)反過來也可保護(hù)政府官員的合法權(quán)益，避免受到誣告和陷害。所謂“陽光法案”，一方面是指這項(xiàng)制度使申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況置于陽光之下，便于公眾監(jiān)督；另一方面也是指該制度“溫和有效，有如陽光”，既促進(jìn)了廉政，又保護(hù)了申報(bào)主體，避免干部失足。

現(xiàn)有制度失效

中國現(xiàn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，主要來源于中共的兩份文件——1995年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》（下稱“收入申報(bào)規(guī)定”）；2001年6月，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（下稱“省部級財(cái)產(chǎn)規(guī)定”）。

但實(shí)踐中卻鮮有實(shí)效。王明高指出，“在案發(fā)之前，腐敗分子數(shù)百萬乃至數(shù)千萬的家產(chǎn)，根本就沒有因?yàn)閮蓚€規(guī)定的實(shí)施而有絲毫的顯山露水；在近年來不斷增加的腐敗案件中，更沒有哪一位貪官是因兩個規(guī)定的實(shí)施而翻身落馬。”

在王明高看來，“陽光法案”在中國照不到那些貪官污吏們的“陰暗角落”，緣于制度設(shè)計(jì)上先天不足，“漏洞太大”；加上執(zhí)行中變形走樣，“當(dāng)然捕不到魚”。

比如，僅有九個條款的“收入申報(bào)規(guī)定”，至少存在幾大不足。

首先是財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體的范圍過窄，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍不夠完整?！笆杖肷陥?bào)”而非“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，僅限于申報(bào)主體個人的工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼和勞務(wù)所得等部分收入，而非全部收入，更非財(cái)產(chǎn)狀況。

其次是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類及時限設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)密，申報(bào)方式也不夠科學(xué)。另外，沒有規(guī)定初任申報(bào)，就無法確定其任職前的財(cái)產(chǎn)狀況，也就無法計(jì)算其財(cái)產(chǎn)在任職期間的增量及財(cái)產(chǎn)來源的合法性；沒有設(shè)置離任申報(bào)，無法明確離任前家庭財(cái)產(chǎn)的基數(shù)，會導(dǎo)致部分離退休前掌握過實(shí)權(quán)的官員逃避對其可能的“財(cái)產(chǎn)黑數(shù)”的監(jiān)控。

申報(bào)方式上，該規(guī)定確定的是由各單位組織人事部門負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào)，并報(bào)送上級組織人事部門備案，而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的紀(jì)檢監(jiān)察部門并不受理申報(bào)。這顯然缺乏足夠的公正性、獨(dú)立性和權(quán)威性。

王明高介紹，實(shí)踐中，很多地方一般是在年終總結(jié)的時候，由申報(bào)人自己填寫一份統(tǒng)一制作的《黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)表》，交給本單位的人事部門；一不核實(shí)，二不公開，三無監(jiān)督，基本流于形式。一些地方甚至連“表面工作”也沒有落實(shí)。

2001年出臺的“省部級財(cái)產(chǎn)規(guī)定”對此有所改進(jìn)，共十五條。首先是應(yīng)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍擴(kuò)大，基本上涵蓋了實(shí)際財(cái)產(chǎn)狀況，此外，將申報(bào)主體的范圍擴(kuò)大至家庭成員，包括配偶和其所需要撫養(yǎng)的子女，對離退休干部也規(guī)定要在離任后一個月內(nèi)申報(bào)。

申報(bào)的接受部門是組織部門，同時要向中央紀(jì)委備案。規(guī)定同時強(qiáng)調(diào)，接受部門要有專人負(fù)責(zé)并注意保密。王明高認(rèn)為，這同1995年的《規(guī)定》相比有一定進(jìn)步，但種種缺陷與不足并沒有真正解決。

在王全杰看來，兩個規(guī)定成效甚微，根本原因在于申報(bào)結(jié)果不公開，對公眾是保密的，僅僅是組織監(jiān)督或機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督；而最有力的監(jiān)督——民眾的監(jiān)督和輿論監(jiān)督缺位，陷入了 “自己人監(jiān)督自己人”的怪圈，幾近形同虛設(shè)。因此，他甚至建議將官員“收入申報(bào)”制度改為“財(cái)產(chǎn)公示”制度，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

立法阻力

北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時表示，現(xiàn)有的規(guī)定“重政策而輕法律”，沒有上升到法律層面，缺乏權(quán)威性和應(yīng)有的剛性，許多問題無法規(guī)范，“行政法規(guī)肯定不能規(guī)范省委書記、市委書記，黨內(nèi)規(guī)范和紀(jì)律又不能約束民主黨派和無黨派人士，所以必須由全國人大立法?！?/p>

在2005年《公務(wù)員法》制定過程中，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度入法一度被寄予厚望。但2006年開始實(shí)施的《公務(wù)員法》中，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度付諸闕如。

對于不斷提出的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法呼聲，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會在辦理代表議案過程中回復(fù)稱，“經(jīng)過認(rèn)真研究并廣泛征求有關(guān)部門意見后認(rèn)為，目前制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的時機(jī)尚不成熟?！?/p>

“登記實(shí)名制未推行，技術(shù)手段尚不成熟，公開與隱私界限不清”，被認(rèn)為是立法的幾大障礙。

王明高分析說，金融實(shí)名制、信用紀(jì)錄、遺產(chǎn)稅與贈與稅等配套制度是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效實(shí)施的保障，目前這些制度在中國要么還不夠完善，要么尚未建立。

但很多人認(rèn)為，以上技術(shù)問題并不是障礙的關(guān)鍵所在。2007年11月，國家稅務(wù)總局出臺“年所得12萬元以上個人自行納稅申報(bào)”規(guī)定，要求高收入者進(jìn)行個稅申報(bào)，也引發(fā)了新一輪對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的討論?！柏?cái)產(chǎn)申報(bào)，為何‘嚴(yán)’民‘寬’官？”既然個稅申報(bào)中連炒股收益與虧損的麻煩計(jì)算都不能成為公民逃避個稅申報(bào)的有力理由，還有什么技術(shù)原因可以成為官員不申報(bào)財(cái)產(chǎn)的借口？

同時，按照公共利益優(yōu)先的原則，作為公共人物的政府官員，也不能以自己擁有隱私權(quán)來對抗公眾的知情要求。

事實(shí)上，對既得利益集團(tuán)的威脅，才是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制實(shí)施的最大阻力所在。國家社科規(guī)劃《新世紀(jì)懲治腐敗對策研究》課題組的一項(xiàng)調(diào)查顯示，93%的調(diào)查對象認(rèn)為，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的阻力主要來自于權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者，對于一些尚未暴露的腐敗分子來說，支持這項(xiàng)制度無異于“搬起石頭砸自己的腳”。

王明高表示，困難還在于，建立這一制度存在著一定的“政治、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)”。一些國家實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度后，一些級別很高的官員被查出問題，直接使民眾失去了對領(lǐng)導(dǎo)層的信任，比如韓國牽出了前總統(tǒng)盧泰愚的腐敗案；另外經(jīng)濟(jì)上也存在資金外逃的風(fēng)險(xiǎn)。

韓德云也表示，如果官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)后被公布于眾，多年來宣傳的“干部都廉潔奉公”的觀念和“很多官員擁有巨額財(cái)產(chǎn)”的現(xiàn)實(shí)，會形成極大反差。特別目前中國社會收入差距很大的情況下，可能會引起一些社會震蕩，這是一個難題；而且官員的財(cái)產(chǎn)一旦曝光，只要說不清楚，就會存在“原罪”的問題，無論如何無法回避。

不過，2005年10月，全國人大常委會批準(zhǔn)中國成為《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國。按照該公約規(guī)定，“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇??！睂?shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，已經(jīng)是中國的一項(xiàng)國際義務(wù)。

在去年9月國家預(yù)防腐敗局掛牌成立的發(fā)布會上，國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥透露，“我們一直在抓緊研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在適當(dāng)時候?qū)⒔⒇?cái)產(chǎn)申報(bào)制度?！?/p>

今年“兩會”期間，全國人大代表、中央紀(jì)委原副書記劉錫榮也透露，“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，中央正在考慮?！?/p>

可行性設(shè)計(jì)

未來制度如何設(shè)計(jì)，目前有諸多意見。由王明高擔(dān)任課題組組長的一份《家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究》的報(bào)告中，提出了健全官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)想。

他向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，他們的制度設(shè)計(jì)主要包括幾個方面，首先是合理確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍，應(yīng)當(dāng)與刑法有關(guān)“貪污賄賂罪”、“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”的主體相適應(yīng)，包括所有的國家工作人員，也應(yīng)申報(bào)一定范圍內(nèi)的親屬的財(cái)產(chǎn)。

為嚴(yán)密法網(wǎng)，縣（處）級以上的干部，法院、檢察院以及公安、安全、財(cái)政、工商、稅務(wù)、海關(guān)等特殊機(jī)關(guān)的公務(wù)人員在職以及離退休后若干年內(nèi)，也應(yīng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

不過，也有很多意見認(rèn)為，只有對達(dá)到一定級別（比如副處級以上）的官員，或者特定職業(yè)（涉腐風(fēng)險(xiǎn)大）的公務(wù)人員，才有必要實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)。而家庭成員和近親屬的財(cái)產(chǎn)是否要申報(bào)，要看該職務(wù)的高低以及涉腐風(fēng)險(xiǎn)的大小。

申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍上，不僅應(yīng)包括靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)包括動態(tài)的收入及支出。負(fù)責(zé)登記財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)關(guān)，課題組建議由黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家各界行政監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立一個專門的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時明確一定級別的申報(bào)主體（如縣處級干部）應(yīng)向上級登記機(jī)構(gòu)（如司廳級）進(jìn)行申報(bào)登記；對于黨中央總書記、國家正副主席、全國人大常委會正副委員長、國務(wù)院正副總理、全國政協(xié)正副主席、中央軍事委員會正副主席等中央黨政機(jī)關(guān)的正副職領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，可以考慮由全國人大專設(shè)一個特別受理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理登記。

在申報(bào)登記的種類上，設(shè)立初任申報(bào)、日常申報(bào)和離任申報(bào)三種，并對特定范圍內(nèi)的離退休人員在一定年限內(nèi)還應(yīng)增設(shè)離職后申報(bào)。同時完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)的檔案管理，包括接轉(zhuǎn)移送制度。

至為關(guān)鍵的兩點(diǎn)是，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的公開，以及加強(qiáng)對違反申報(bào)規(guī)定的責(zé)任追究。

對申報(bào)信息，可以考慮依據(jù)申報(bào)主體的不同級別，分別采取公示公開（即將申報(bào)人的申報(bào)資料通過報(bào)紙等公之于眾）和推定公開（即有關(guān)機(jī)構(gòu)并不將申報(bào)人的申報(bào)資料通過媒體予以公示，但是公眾通過一定的程序即可查詢）兩種形式；法律責(zé)任方面，加強(qiáng)對拒不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)者的懲罰機(jī)制，包括參考《刑法》上“國家工作人員隱瞞不報(bào)境外存款罪”的規(guī)定，引入刑罰機(jī)制。

此外，還要完善相關(guān)配套措施，如實(shí)行個人終身獨(dú)立銀行賬戶制度，限制現(xiàn)金使用，實(shí)行信用卡和銀行轉(zhuǎn)賬支付制度，實(shí)施真正意義上的金融實(shí)名制；實(shí)行遺產(chǎn)稅與贈與稅制度；完善預(yù)防資金外逃制度，嚴(yán)厲打擊洗錢犯罪活動等。

對于如何化解制度實(shí)施的阻力，姜明安建議，從比較高層次的領(lǐng)導(dǎo)先帶頭做起。任建明也認(rèn)為，可以借鑒韓國的做法，從領(lǐng)導(dǎo)人開始，自上而下推動。

王全杰還提出兩個設(shè)想，一是在財(cái)產(chǎn)公開制度實(shí)施前半年在全國設(shè)立“退贓賬戶”，推行不記名、有編號、存檔案、可查證的退贓運(yùn)動；對于退贓項(xiàng)目無論數(shù)額多少、來源如何，均予以赦免，并為退贓者保密。

另外一個設(shè)想，是對于領(lǐng)導(dǎo)干部超出正常生活所需的資產(chǎn)與任職回避制度結(jié)合起來，實(shí)施資產(chǎn)托管制度，官員在任職期間，其家屬不得參與與其職務(wù)有關(guān)的融資和經(jīng)營活動。

韓德云表示，首要的是把官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法列入全國人大的立法計(jì)劃，先把立法程序啟動起來，“越往后拖問題越復(fù)雜，會讓更多的干部因?yàn)闆]有這個機(jī)制而繼續(xù)犯錯誤?！?/p>

本刊實(shí)習(xí)記者胡玥對此文亦有貢獻(xiàn)