要令企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架相互銜接,不得不最大限度地承認(rèn)既得利益
“兩會(huì)”前夕,一份多年?duì)幾h不休的改革方案——《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》(下稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)終于獲得國(guó)務(wù)院原則通過(guò)。據(jù)此,山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市將在年內(nèi)啟動(dòng)有關(guān)試點(diǎn)。
和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程相比,事業(yè)單位這項(xiàng)改革晚了十多年。這項(xiàng)改革內(nèi)容早在上個(gè)世紀(jì)90年代初就已提上議事日程,之后也曾被歷屆政府主管部門(mén)反復(fù)考慮并向國(guó)務(wù)院申報(bào),但最終均被擱置。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,《試點(diǎn)方案》草案是在去年中上報(bào)國(guó)務(wù)院的。本屆政府有關(guān)部門(mén)自2006年起,研究落實(shí)事業(yè)單位分類(lèi)改革有關(guān)事宜,目前改革試點(diǎn)即將揭幕,但事業(yè)單位目前的養(yǎng)老制度現(xiàn)狀卻成為推動(dòng)改革的重要瓶頸。因此,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革最終成為事業(yè)單位分類(lèi)改革試點(diǎn)的一項(xiàng)必不可少的配套措施,再無(wú)擱置的余地。
改革的思路非常明確,設(shè)定的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其籌資模式、計(jì)發(fā)辦法等均與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一致,并可銜接。
一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是,目前事業(yè)單位和企業(yè)單位的退休待遇差別,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往,因此“平穩(wěn)銜接”成為一個(gè)比以往更加敏感的話(huà)題,同時(shí)成為事業(yè)單位分類(lèi)改革試點(diǎn)順利推進(jìn)的重要關(guān)口。
在高潮迭起的“兩會(huì)”期間,這一低調(diào)發(fā)布的消息并沒(méi)有掀起太多波瀾。然而,作為主管部門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部以及有關(guān)的試點(diǎn)省市,準(zhǔn)備工作已經(jīng)在緊鑼密鼓地進(jìn)行。國(guó)務(wù)院《試點(diǎn)方案》公布后,雙方將就各地如何分別制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則作更進(jìn)一步地討論和測(cè)算。
遲來(lái)的改革
此輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)重要背景是,事業(yè)單位工資連續(xù)上調(diào),退休人數(shù)增加。由于事業(yè)單位退休費(fèi)與退休人員退休前工資額直接掛鉤,政府財(cái)政負(fù)擔(dān)其實(shí)十分沉重。因此,改革的目的究竟是“甩包袱”還是“建機(jī)制”,十分微妙。
改革開(kāi)放初期,企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平,曾經(jīng)在同一個(gè)起跑線(xiàn)上。但到目前為止,企業(yè)和事業(yè)單位兩套退休制度已經(jīng)形成了巨大的差異。其中,企業(yè)自上個(gè)世紀(jì)90年代初便逐步建立了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度框架。在此框架下,職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),個(gè)人也需要交納一定比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),未來(lái)養(yǎng)老金的發(fā)放與繳費(fèi)情況相對(duì)應(yīng),具體參照職工的繳費(fèi)工作年限、繳費(fèi)工資額以及個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額。根據(jù)這種模式,企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率目前大約為60%左右,也就是說(shuō),企業(yè)職工的養(yǎng)老金基本相當(dāng)于退休前工資的60%。
事業(yè)單位則是另一種模式。在中國(guó),事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)來(lái)源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類(lèi)。不少地方自收自支的事業(yè)單位已經(jīng)紛紛按照企業(yè)的方式進(jìn)行管理,加入了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但大部分由財(cái)政全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位,仍按照原來(lái)的養(yǎng)老制度運(yùn)行,退休金由國(guó)家統(tǒng)包,列入財(cái)政預(yù)算,實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付,也沒(méi)有基金積累制度。未來(lái)退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。根據(jù)目前的規(guī)定,其金額為本人工資的90%左右,也就是說(shuō),替代率高達(dá)90%。
從各地的情況看,事業(yè)單位人員定崗定編,在職人員規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定。而隨著老齡化的加劇,退休人員卻越來(lái)越多,加之近幾年工資上調(diào),擴(kuò)大了事業(yè)單位養(yǎng)老金的基數(shù),更增加了財(cái)政或單位的負(fù)擔(dān)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)資料,1990年,全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元,目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)千億元,增加了20多倍,導(dǎo)致財(cái)政和用人單位負(fù)擔(dān)成倍增加。
很顯然,如果完全套用目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,事業(yè)單位工作人員的退休金必然下降,自然,財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)減少。然而,待遇的降低很難不引發(fā)事業(yè)單位的集體抵制,導(dǎo)致改革受阻,這也是以往歷屆政府將方案一再擱置的重要原因。
改革一再推后,事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上的巨大落差不斷擴(kuò)大,增添了今后的改革成本和難度。同時(shí),事業(yè)單位和企業(yè)單位養(yǎng)老制度無(wú)法銜接,也嚴(yán)重妨礙了人力資源的正常流動(dòng),為事業(yè)單位的改制分流設(shè)置了巨大的障礙。
財(cái)政負(fù)擔(dān)和待遇問(wèn)題均不可回避。但為使改革能夠順利推進(jìn),在2月29日由溫家寶總理主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上,特別強(qiáng)調(diào)了一個(gè)原則,即“妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接”,這也是勞動(dòng)和社會(huì)保障部所制定的方案當(dāng)中的關(guān)鍵內(nèi)容。
勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)人士表示,這次改革的內(nèi)容,重點(diǎn)在于建立新的機(jī)制。有關(guān)專(zhuān)家則評(píng)論,這意味著必然要最大限度地承認(rèn)既得利益。
銜接兩套制度
在以往歷屆政府對(duì)改革方案反復(fù)推敲的鋪墊下,此輪試點(diǎn)方案并無(wú)太多懸念。
從國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)透露出來(lái)的消息顯示,試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān);退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系;基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌;建立職業(yè)年金制度;實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。
其中,核心的內(nèi)容就是要令企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架能夠相互銜接。為此,在籌資模式上,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍將采取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“統(tǒng)賬結(jié)合”的思路,制度適用范圍涵蓋除已經(jīng)改制為企業(yè)的事業(yè)單位以外的事業(yè)單位的各類(lèi)人員。
具體而言,《試點(diǎn)方案》必然轉(zhuǎn)變現(xiàn)行事業(yè)單位退休制度中離退休金費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政和單位直接納入預(yù)算統(tǒng)包的辦法,籌資模式轉(zhuǎn)型為收取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并將繳費(fèi)與養(yǎng)老金待遇相掛鉤。
除國(guó)家和單位承擔(dān)的籌資責(zé)任外,一個(gè)重大區(qū)別是,試點(diǎn)將引入個(gè)人繳費(fèi),由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)籌資責(zé)任。與此相對(duì)應(yīng),事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)設(shè)立統(tǒng)籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)。至于個(gè)人賬戶(hù)的規(guī)模和養(yǎng)老金計(jì)算系數(shù),有專(zhuān)家建議,也應(yīng)參照企業(yè)現(xiàn)有制度,保持銜接,便于人員流動(dòng)。
由于個(gè)人賬戶(hù)部分以往并無(wú)真實(shí)繳費(fèi),因此最初只能是空賬。有專(zhuān)家表示,為確保人員流動(dòng)時(shí)賬戶(hù)基金同步轉(zhuǎn)移,減輕財(cái)政未來(lái)支付壓力,可考慮將個(gè)人賬戶(hù)當(dāng)中的個(gè)人繳費(fèi)部分做成實(shí)賬。對(duì)此,也有專(zhuān)家認(rèn)為,考慮到財(cái)政當(dāng)前的支付壓力和未來(lái)保值增值的風(fēng)險(xiǎn),不如維持記賬式運(yùn)轉(zhuǎn)。
此外,記者還了解到,目前事業(yè)單位養(yǎng)老基金的管理和業(yè)務(wù),將交給專(zhuān)門(mén)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),不會(huì)并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。
除了籌資模式的變化,養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的調(diào)整無(wú)疑是重中之重。
根據(jù)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相銜接的原則,事業(yè)單位工作人員不應(yīng)繼續(xù)實(shí)行以工作年限和本人工資額為主要依據(jù)的退休金計(jì)發(fā)辦法,而是應(yīng)當(dāng)與企業(yè)一致,根據(jù)繳費(fèi)工作年限和社會(huì)平均工資額以及個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額為主要依據(jù)的“結(jié)構(gòu)性基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”。
但是,完全按照企業(yè)辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金,這必然導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老金數(shù)額的大幅下降,顯然不符合“平穩(wěn)過(guò)渡”的原則。有關(guān)專(zhuān)家表示,為維持一定的待遇水平,可考慮計(jì)發(fā)養(yǎng)老金基數(shù)不取社會(huì)平均值,而取本人退休前的職級(jí)工資。同時(shí),為避免替代率的下降,還可在事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金之外加發(fā)過(guò)渡性補(bǔ)貼,或者加大過(guò)渡性養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)系數(shù)。
待遇難題
方案即將揭曉,試點(diǎn)有待啟動(dòng)。此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn),并不涉及試點(diǎn)前就已經(jīng)退休的事業(yè)單位工作人員。因此,在國(guó)務(wù)院公布總體試點(diǎn)方案后,各地究竟如何落實(shí),新老劃段的時(shí)間點(diǎn)如何確定,還要經(jīng)試點(diǎn)地區(qū)反復(fù)斟酌。
但勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)人士謹(jǐn)慎表示,期待今年年內(nèi)啟動(dòng)試點(diǎn)。
有關(guān)人士還分析,如果把已經(jīng)退休的工作人員作為“老人”,即將參加工作的稱(chēng)為“新人”,已經(jīng)參加工作但尚未退休的稱(chēng)為“中人”,由于試點(diǎn)方案將對(duì)“老人”實(shí)行老辦法,“新人”實(shí)行新辦法,兩者可比性較少,試點(diǎn)的成敗的關(guān)鍵其實(shí)集中于能否處理好“中人”的退休待遇問(wèn)題,尤其是即將退休 “中人” 的待遇。
決策者的思路不難理解。在社會(huì)總體工資水平不斷上漲的大趨勢(shì)下,要保持退休金絕對(duì)值持續(xù)增長(zhǎng)并不難。加上特別為事業(yè)單位設(shè)計(jì)的過(guò)渡性養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,和“老人”或者現(xiàn)階段的退休金水平相比,未來(lái)“中人”退休后的養(yǎng)老金仍可持續(xù)增長(zhǎng),并不會(huì)產(chǎn)生待遇下降的總體印象。同時(shí),《試點(diǎn)方案》提出要建立職業(yè)年金制度,如能適時(shí)有效推行,對(duì)于維持事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的水平也不無(wú)助益。
但也有專(zhuān)家表示擔(dān)憂(yōu)。尤其在于“個(gè)人繳費(fèi)”的部分,專(zhuān)家指出,畢竟以前從來(lái)沒(méi)有實(shí)行過(guò)個(gè)人繳費(fèi)的辦法,現(xiàn)在即便退休待遇名義上不降,由于個(gè)人需要負(fù)擔(dān)相當(dāng)一部分繳費(fèi),也會(huì)被理解為待遇事實(shí)上的降低。會(huì)不會(huì)因此影響試點(diǎn)的進(jìn)展,尚有待觀(guān)察。更何況近幾年事業(yè)單位工資水平總體上升較快,這導(dǎo)致無(wú)論是用來(lái)維持待遇的成本還是個(gè)人繳費(fèi)的絕對(duì)額都并不低,因此不少專(zhuān)家也不乏惋惜:“這個(gè)方案如果能早點(diǎn)出臺(tái),恐怕更好辦一些?!?/p>
事實(shí)上,在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案過(guò)于長(zhǎng)久的孕育過(guò)程中,由于企業(yè)待遇比之直線(xiàn)下降,已經(jīng)造成了相當(dāng)規(guī)模的負(fù)面影響。各地“兩會(huì)”的提案或者每年的上訪(fǎng)內(nèi)容當(dāng)中,對(duì)于養(yǎng)老待遇不平衡的不滿(mǎn)并不在少數(shù)。
由此,有專(zhuān)家又產(chǎn)生新的擔(dān)心:目前機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老待遇基本是在同一起跑線(xiàn)上,現(xiàn)在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先行改革,一旦兩者待遇拉開(kāi)距離,會(huì)不會(huì)又造成未來(lái)事業(yè)單位人員對(duì)公務(wù)員的攀比和不滿(mǎn)?
種種擔(dān)憂(yōu)也在決策者的考慮之內(nèi)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就指出,事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及面廣,政策性強(qiáng),必須先行試點(diǎn),積累經(jīng)驗(yàn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)??梢灶A(yù)見(jiàn),此輪改革的“過(guò)渡期”必將會(huì)十分漫長(zhǎng)。