中國對社會福利體系的探索亟需全盤規(guī)劃、廣泛借鑒，進行理論探討

從1949年到1978年，中國在近30年時間里逐步建立了公有制基礎上的社會福利體系，為城鄉(xiāng)居民提供基本的社會福利和生活保障。而1978年開始的經(jīng)濟體制改革改變了經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，也觸動了附著于這一經(jīng)濟和社會管理體制之上的社會福利體系。市場化改革一方面使得原提供福利服務的集體組織式微，另一方面，在具體醫(yī)療等服務方面，在提高效率的同時也引發(fā)諸多問題。

十六大以來，政府加強社會建設、保障和改善民生，推出的一系列舉措取得了積極效果。國家有史以來第一次將農(nóng)村的教育、醫(yī)療、低保等社會福利納入公共財政支出的范疇，重構(gòu)社會福利體系。這種國家責任擴張－收縮－再擴張的過程，反映了中國作為一個發(fā)展中的社會主義國家為增進人民福利的不斷探索。在這一探索過程中，亟需全盤規(guī)劃、廣泛借鑒，進行理論探討。

——建設中國社會福利體系的必要性。

有些學者擔心，某些福利主張會損害經(jīng)濟發(fā)展，重蹈歐洲福利國家甚至是拉美“福利病”的覆轍。這種擔心不無道理，但忽略了中國福利體系建設的必要性。

盡管經(jīng)濟發(fā)展直接推動了社會進步，但經(jīng)濟政策并不能完全取代社會政策。社會政策和福利體系在世界各國的出現(xiàn)，往往是其特定階段的經(jīng)濟社會形勢使然。無論是早期的英國、德國，還是晚近的日本和韓國，社會政策的實施都是各國應對大量的經(jīng)濟和社會問題所不得不采取的舉措。民主體制下的競爭性選舉、非民主體制下的社會運動，乃至冷戰(zhàn)時期的意識形態(tài)和國際示范效應等因素，都曾經(jīng)對各國福利體系的構(gòu)建產(chǎn)生過直接影響。

當前，中國經(jīng)濟處在高速增長的平臺上，仍然面臨嚴峻的社會問題的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的收入差距正在擴大，原有的社會結(jié)構(gòu)也在變化。大批農(nóng)村勞動力進入城市，數(shù)以千萬計原公有制企業(yè)職工被迫進入市場，市場所帶來的風險、不確定性和不安全感增加，勞資矛盾凸顯。而社會發(fā)展滯后，短期內(nèi)限制了消費者的消費意愿和消費水平，妨礙了國內(nèi)市場的擴大和供需平衡；長期看，它將影響中國人力資本的提升，從而損害經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

社會發(fā)展水平與民眾的現(xiàn)實需求和長遠預期之間的差距是普遍存在的，但這種差距持續(xù)擴大，就容易激化社會沖突，一旦這種差距與城鄉(xiāng)、地區(qū)等因素聯(lián)系在一起，則更容易破壞社會穩(wěn)定。如何使全體中國人，無分年齡、地域、職業(yè)、性別、民族都能共享發(fā)展成果，如何在經(jīng)濟發(fā)展的同時也實現(xiàn)社會發(fā)展，成為當前面臨的一項重要挑戰(zhàn)。

——中國福利體系的指導原則。

福利體系的必要性并不能直接證明其內(nèi)容的合理性。福利體系總是與特定的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的，因而帶有某些不確定性；但是，社會政策體系一旦確立并嵌入社會之中，其后的改革和調(diào)整就比較困難，而且隨時間推移，其剛性會越來越強。因此，如何確立適合中國國情，既能滿足當下需求又能滿足可持續(xù)發(fā)展要求的社會福利體系，需要審慎探索。

在全球化背景下，中國重構(gòu)福利體系需要認真分析和借鑒各國的經(jīng)驗教訓。但各國發(fā)展階段和社會環(huán)境各有不同，各種模式也各有利弊，決不能盲目照搬。考慮到人口總量與結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長速度、城市化進程等中長期因素，中國的福利體系需要注意以下原則和因素：

第一，城鄉(xiāng)二元，逐步統(tǒng)一。中國存在著二元經(jīng)濟的明顯特點，因此現(xiàn)行的扶貧、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房等都是在二元狀態(tài)下起步，這是完全必要的，而其中期目標是要建立一個覆蓋全社會的體制，并最終將城鄉(xiāng)各項福利逐步統(tǒng)一，完善公民的社會權(quán)利；

第二，低水平，廣覆蓋。中國仍是一個中低收入國家，各項制度設計都應強調(diào)“基本”，如教育方面保證九年義務教育，醫(yī)療方面保障“基本醫(yī)療”，貧困人群的補助水平也很低。從低水平上起步，要求其更加具有公平性，盡可能覆蓋全部居民；

第三，在擴大政府責任的同時，兼顧中長期的可持續(xù)財政能力。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府在社會福利方面的支出水平和比重都會繼續(xù)上升。為了保持經(jīng)濟可持續(xù)增長，政府的福利支出以不超出包括預算內(nèi)外及各種繳費在內(nèi)的大財政口徑的50％、國內(nèi)生產(chǎn)總值的15％為宜；

第四，政府社會政策的目標定位于提供普遍的安全保障和幫助低收入人口，而不是利用收入再分配來保證平等的收入水平。中國的福利體制仍應堅持市場導向，以市場調(diào)節(jié)為基礎而不是取代市場的功能，個人、家庭、社區(qū)、企業(yè)的責任仍是基礎性的，政府政策是在此之上提供補充性的保障；

第五，堅持積極的發(fā)展型福利政策，具體的政策安排應立足于鼓勵就業(yè)和鼓勵人力資本投資，而不能只著眼于救助，更不可確立過高的替代水平；

第六，認真設計各項福利制度，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療制度?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保障收費太高，轉(zhuǎn)制成本沒有合理安排，缺乏合理的激勵機制，已成為落實《勞動合同法》、擴大正規(guī)就業(yè)的障礙。

——重構(gòu)福利體系需要重視的問題。

其一，完善農(nóng)民工的福利政策。

中國農(nóng)民工總量已達1.4億人。過去城鄉(xiāng)分割的戶籍制度已經(jīng)打破，農(nóng)民在遷徙、就業(yè)和居住等方面的自由得到了法律法規(guī)的保證，但由于社會政策和福利體制仍是城鄉(xiāng)分設，農(nóng)民工福利待遇經(jīng)常處于空缺。根據(jù)2005年的一項調(diào)查，流動農(nóng)民工在養(yǎng)老、失業(yè)等社會保險方面，比例明顯低于本地人口。

農(nóng)民工福利需要中央和省兩級財政的專項安排，單靠城市政府顯然會遇到激勵不足的問題。在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等方面，增加對農(nóng)民工這一龐大的特殊群體的財政專項支出，才能真正保護農(nóng)民工權(quán)益。這是中央和地方政府需增加其責任的重要領域。

其二，加強公共預算改革。

隨著經(jīng)濟快速增長，政府財政收入大幅增加。據(jù)測算，如果將政府預算內(nèi)外收入和體制外收入相加，2006年政府收入大約占到GDP的31％－32％。政府財政收入的增加，使政府有能力承擔起重構(gòu)福利體系的責任。但是，隨著社會福利和社會發(fā)展支出日益上升，政府要更好地履行職能，需要加強對政府支出的管理，真正實現(xiàn)政府預算“公平、高效和透明”的三項基本要求。

這需要從以下幾個方面著手改革。首先，繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化公共支出的結(jié)構(gòu)，壓縮政府在經(jīng)濟建設方面的投資，嚴格控制行政管理費的支出，控制行政管理成本。其次，改革財政管理體制，建立公共財政。有必要將政府的所有收入、包括體制外收入都納入規(guī)范的預算管理體制，建立起明確規(guī)范的公共預算體制。此外，應實行“陽光工程”，增強公共預算的透明度。在加強人大對政府預決算監(jiān)督的同時，考慮到政府的社會發(fā)展項目與公民需求密切相關，有必要增強預算管理的公眾參與，使政府的社會發(fā)展舉措更好地服務于公民的社會需求。

其三，推進政府績效管理改革。

社會政策的實施和社會改革的推進離不開有效的政府治理。促進社會發(fā)展、完善公共服務，需要逐步整合城鄉(xiāng)之間、條塊之間的管理機制，為統(tǒng)一的社會保障管理創(chuàng)造體制條件。同時，應嚴格控制社會保障的體制運行成本和管理成本，提高管理體制的運行效率。此外，在公共服務供給方面，政府管理的效率和效能水平不夠，運行成本太高。而政府與市場主體、民間組織等各類機構(gòu)之間的合作還沒有建立起來。要推進社會改革和社會發(fā)展，需要改善政府治理，提高政府治理的績效水平。

當前，和諧社會的構(gòu)建已經(jīng)從思想意識的論證走向制度建設和操作實踐層面，健全的福利體制是完善現(xiàn)代國家構(gòu)建、提高政權(quán)穩(wěn)定性和合法性的關鍵。中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為推進社會改革、完善福利體制提供了物質(zhì)基礎，也為解決好轉(zhuǎn)型期民生和社會問題提供了時機。在地方財力不平衡的條件下，中央政府在福利體制構(gòu)建的原則方面，應有更加確定的要求和約束，鼓勵地方積極探索有效的方式，加強財政制度建設，通過有效的公共支出管理體制、政府間轉(zhuǎn)移支付體制和政府績效管理體制，保障社會改革的順利推進和福利體制的重構(gòu)與完善。

作者為中國發(fā)展研究基金會秘書長。中國發(fā)展研究基金會項目官員馮明亮對本文亦有貢獻