“大部制”只是整個行政管理體制改革的一部分；搞好行政管理體制改革，需要處理好四個方面的關系，尤其是改革與法治的關系

“大部制”方案，其實只是整個行政管理體制改革的一部分。行政管理體制改革的基本任務，是根據(jù)國家政治、經濟和社會發(fā)展的目標，科學設置政府機構，合理配置行政職能，正確處理政府系統(tǒng)內部相互之間的關系，以及政府與政府外部的關系。

政府與外部的關系包括政府與被管理者行政相對人的關系、政府與社會的關系以及政府與立法機關、司法機關乃至執(zhí)政黨的關系三個層面。這些方面的改革，主要方向是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內部事務的微觀干預，構建有限政府，確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。

行政管理體制改革有廣義和狹義之分。 狹義的行政管理體制改革，主要涉及政府內部關系，大約有三個層面。

一是中央與地方的關系。主要問題是中央集權過多，地方政府自主權、自治權不夠，導致許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權、有錢的不管事，管事的沒有權，沒有錢，逼得下面的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。

當然，中央與地方的關系很復雜，在有些情況下，地方政府權力太大，又產生地方保護主義的問題。如環(huán)境管理，如不破除地方保護主義（政績和利益驅動的必然），中國的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災難將不可避免。像這類事務，中央垂直管理或下放地方政府管理也許都會有很大弊端，是否能借鑒國外的經驗，通過法律賦予環(huán)保部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少地方政府甚至中央政府的干預，確保其行為不受政府短期利益的干擾。

同樣，像土地、礦產資源一類管理事務，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產資源管理，如何處理中央與地方的關系，恐怕需要更多的探索。

二是政府部門之間的關系。目前主要的問題是政府職能分散，交叉、重疊的現(xiàn)象嚴重，導致對部門有利的事情（如收費、罰款等）大家爭著管，對部門無利的事情（如社會救助、救濟、弱勢群體保護等）大家都不管。這次“大部制”改革就是要解決這個問題。當然改革無法一步到位，大部的組合和職能的調整都不可能畢其功于一役。

三是部門內部的關系?！按蟛恐啤睂嵭泻?，如何解決集權、專權和濫用權力的問題，是行政管理體制改革必須涉及的內容。部門內部司、局、處的設置，既要考慮效率，更要考慮便民和防止濫權?，F(xiàn)在正探索的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立，相互協(xié)調和相互制約在部門內部如何實行，有待探討。各部門情況不一樣，恐怕不能“一刀切”。

因此，“大部制”方案出臺后，對于進一步搞好行政管理體制改革，我認為有四個問題需要注意：

一是正確處理“有限政府”與“服務政府”的關系。“有限政府”與“服務政府”本來是統(tǒng)一的：政府為人民服務就應該精簡機構、轉變職能，減少人民的負擔。但是我們如果對“服務政府”缺乏正確的認識，以為“服務政府”就是政府把所有公共服務職能包下來，不許民間染指，這實質上不是建設服務政府，而是與民爭利。對于很多社會和公共服務，國外的經驗是盡量讓民間去做，如民間做不了或不愿做，再由政府直接提供。服務政府主要解決的問題恰恰是限制部門利益，政府不是以營利（收費、罰款等）為目的，而應以服務人民為目的。

二是正確處理“大部制”與強化權力制約的關系。過去，在部門眾多的情況下，有很多事情是部門之間協(xié)商、討價還價的過程，盡管不夠協(xié)調、影響效率，但對防止集權、濫權也有一定作用。部門之間有制約，不能一人說了算。現(xiàn)在實行“大部制”，一些部門合并了，如何解決對行政權力的制約，是大問題。解決的辦法除了“三權分立”，更有效的措施恐怕是應加強政府決策的民主程序，強化公開、公正、公平和公眾參與，至關重要。

三是正確處理改革與法治的關系。應該通過立法把行政管理體制改革的成果固定下來。如機構、職能、編制等，都應通過法律或行政法規(guī)來確定。過去我們改革不成功或“得而復失”的重要教訓就是不重視法治。“三定”規(guī)定不是法，人治味道太濃。從長遠看，還是要搞法，應逐步制定國務院各部門組織法（或條例）和省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織法。

四是應正確處理改革“摸著石頭過河”與制定改革規(guī)劃的關系。改革應有總體規(guī)劃，雖然不能一步到位，但整體目標、任務要明確。當然規(guī)劃在實施過程中應不斷調整，在過河過程中不斷根據(jù)摸著的石頭校正方向。

作者為北京大學法學院教授、中國行政法學會執(zhí)行會長