20多年的“大管理”模式嘗試，留下諸多教益

“大部制改革，深圳早就進(jìn)行過類似嘗試?！闭劶皣鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，全國人大代表、深圳市市長許宗衡顯出難以抑制的自豪。

3月10日上午，他在新聞發(fā)布會(huì)上告訴記者，深圳建市29年來，共進(jìn)行過四次行政審批制度改革、七次行政管理體制改革。在行政管理體制方面，嘗試將職能相近的機(jī)構(gòu)整合到一起，先后推出了一系列“大管理”模式，這頗類似于此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中的“大部制”。

比如，成立交通局，將海陸空交通管理整合在一處的“大交通”模式；成立貿(mào)工局，整合內(nèi)外貿(mào)易及工業(yè)的“大工業(yè)”模式；成立文化局，統(tǒng)籌文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、版權(quán)工作的“大文化”模式；組建規(guī)劃國土局，將規(guī)劃、土地和房地產(chǎn)市場管理職能融為一體的“大城建”模式；成立城管局，融城管、市政、園林、綠化愛國衛(wèi)生及綜合執(zhí)法于一爐的“大城管”模式等等。其中較能典型體現(xiàn)“大部制”雛形的，即是“大城管”及“大文化”管理體制。

《財(cái)經(jīng)》記者在采訪中感知，改革后的“大城管”或“大文化”模式，在機(jī)構(gòu)精簡、效率提升，破除政出多門、部門利益等方面均有成效；不過，由于官本位及舊有人事升遷制度的延續(xù)，有效監(jiān)督機(jī)制的缺位，且受全國體制改革滯后的影響，改革離眾所期待的“服務(wù)型政府”仍有相當(dāng)距離。

大城管與大文化

早年深圳市的部分機(jī)構(gòu)整合，幾乎是順理成章。

以城管系統(tǒng)為例。深圳自1979年建市至1986年前，未設(shè)置專職的城市管理機(jī)構(gòu)，僅僅沿用了“建管合一”的傳統(tǒng)體制。1986年9月的機(jī)構(gòu)改革中，深圳市成立了城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后，又在該領(lǐng)導(dǎo)小組下增設(shè)了市政府城市管理辦公室（下稱城管辦）作為常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)，將市政公用事業(yè)公司和市園林公司等從市政府基建辦劃歸城管辦。

從1986年的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，當(dāng)時(shí)深圳的“大城管”模式，已非僅僅是維護(hù)市容市貌及城市秩序執(zhí)法，而囊括了市政公用事業(yè)、園林綠化、環(huán)衛(wèi)等諸多與市容市貌相關(guān)的管理職能。

此后幾年，更多與市容市貌相關(guān)的管理職能被整合到城管辦，下轄綠化處、環(huán)衛(wèi)處、市政處等。2004年5月，在深圳市第七次行政管理體制改革中，城管辦改名為城管局，并加掛城市管理行政執(zhí)法局（下稱城管執(zhí)法局）的牌子。

“現(xiàn)在的深圳城管局的設(shè)置整合了外省市五個(gè)部門的職能：城管綜合執(zhí)法局、環(huán)衛(wèi)局、園林局、市政局、愛國衛(wèi)生辦?！鄙钲诔枪芫挚蒲兴L胡振華告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

綜合執(zhí)法局本身亦是一個(gè)功能龐雜的“大部門”。2006年前，該局的執(zhí)法范圍就已十分寬泛，不僅要查處占道、占地、各類無證經(jīng)營、亂擺攤設(shè)點(diǎn)、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政設(shè)施、犬類管理、戶外廣告設(shè)置等方面的違規(guī)行為，還需對(duì)擅自挖掘道路、無證施工、生活噪聲超標(biāo)和私設(shè)屠宰場等行為進(jìn)行查處。

2006年底，深圳市政府一紙268號(hào)文，又將更多原本由工商、衛(wèi)生、勞動(dòng)等部門所有的執(zhí)法權(quán)限劃歸城管局，使基層城管執(zhí)法局的執(zhí)法范圍從原有的九項(xiàng)擴(kuò)至21項(xiàng)之多，成為深圳市綜合執(zhí)法“超級(jí)集權(quán)機(jī)構(gòu)”。

同樣典型體現(xiàn)“大部制”雛形的，還有深圳市文化局。1989年，根據(jù)深圳市行政管理體制改革的精神，市政府將市委宣傳部門下的新聞出版處、廣播電視處劃撥至市文化局，“大文化”管理架構(gòu)初成。

“當(dāng)時(shí)這兩個(gè)處的人原本就不多，并且是平級(jí)劃調(diào)到另一個(gè)部門，整合起來難度并不大?！鄙钲谑形幕洲k公室調(diào)研員黃士芳告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

1992年，文化局加掛新聞出版局及廣播電影電視局的牌子；1996年，隨著版權(quán)工作的重要性提高，市文化局在編制不變的情況下又加掛了版權(quán)局的牌子，完成了文化局、新聞出版局、廣播電視局及版權(quán)局四合一的“大文化”格局。

2005年后，深圳“大文化”模式被廣泛復(fù)制，其中寧波、東莞、上海、重慶等市均將新聞出版、文化及廣播影視等部門進(jìn)行撤并，并更名為文化廣電新聞出版局。

“減法”與“加法”

“整合后的效應(yīng)顯而易見。”黃士芳告訴記者，目前深圳文化局僅60人的編制，承擔(dān)了四塊牌子的職責(zé)。就行政機(jī)關(guān)而言，四個(gè)局僅設(shè)一個(gè)行政辦公室、一個(gè)財(cái)務(wù)室，“可能比尚未改革的省市要節(jié)省三倍人力”。

市城管局在機(jī)構(gòu)精簡后，總?cè)藬?shù)為1528人，其中機(jī)關(guān)編制僅304人，其余為事業(yè)單位（含公園、環(huán)衛(wèi)等事業(yè)單位雇員）職工?！案母锴皟H一個(gè)公園，職工人數(shù)有的就達(dá)到兩三百人?！笔谐枪芫謭@林處的一位官員說。

當(dāng)然收效并不僅僅在于精簡人員，管理及協(xié)調(diào)成本也大為降低，“舉個(gè)簡單的例子，”深圳市編辦副主任溫頌明說，“如果局與局之間要協(xié)調(diào)什么事，以前可能得市領(lǐng)導(dǎo)出面，現(xiàn)在整合成一個(gè)局了，內(nèi)部就可以解決?！?/p>

與城管局類似，深圳市文化局在行政執(zhí)法上將掃黃打非、打擊盜版、文物保護(hù)、網(wǎng)吧管理、內(nèi)容稽查等職能融為一體，成立文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)，“基本上解決了多頭管理、部門利益紛爭的問題?！?/p>

其實(shí)，機(jī)構(gòu)改革不僅僅是“做減法”。作為特區(qū)的深圳，一方面希望通過改革提高行政效率，另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，政府管理范圍更廣，市場對(duì)其要求也更高，某些領(lǐng)域甚至需要投入更多人力物力。因此僅僅減員減編可能背離改革初衷。

以文化局為例，深圳市政府在該系統(tǒng)進(jìn)行了一系列配套改革。其要點(diǎn)是，通過幾年的時(shí)間將行政審批事項(xiàng)從原有的109項(xiàng)減至如今的十項(xiàng)；在1998年前后，將電視臺(tái)、電臺(tái)及出版社等直屬事業(yè)單位改為企業(yè)，列為行業(yè)歸口管理單位。同時(shí)轉(zhuǎn)變職能，從以辦文化為主轉(zhuǎn)為以管文化為主，將文化局工作重點(diǎn)鎖定在提供公共文化產(chǎn)品及服務(wù)和行業(yè)管理上，使行政力量得以從事務(wù)性工作中脫離出來。

這樣，在深圳市的“大文化”模式下，大部分過去直接由文化局主辦的文化活動(dòng)被發(fā)包出去，通過利用市場力量和付費(fèi)購買服務(wù)的方式，為社會(huì)提供更多公共文化產(chǎn)品。

城管局的情況也有類似之處。通過精簡行政審批事項(xiàng)，改革公園、城市綠地管養(yǎng)體制及環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給體制，使機(jī)構(gòu)及人員的精簡成為可能。據(jù)悉，深圳市95％以上的公園、城市綠地、公共場所的保潔工作均外包給企業(yè)，政府僅需付費(fèi)即可（參見《財(cái)經(jīng)》2008年第2期“政府購買服務(wù)深圳試水”）。

據(jù)介紹，早在1995年前后，深圳市的公園、風(fēng)景區(qū)、圖書館及博物館即基本全部向市民免費(fèi)開放。

“定事”與“定人”

深圳的實(shí)踐表明，對(duì)于行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、人浮于事的痼疾而言，“大部制”或許是一劑良藥——當(dāng)然，這劑藥尚需許多其它“配料”共同作用方能生效。

然而，任何良藥也不可能避免副作用。20多年的深圳行政體制改革，一些改革的推進(jìn)者已深切體會(huì)到，這一模式也派生出了一些無法回避的新問題。

“我一直在思考兩件事?！鄙钲谑谐枪芫忠晃辉鴧⑴c改革的資深管理人員說，“其一，整合是否需要有個(gè)度？從發(fā)揮行政機(jī)關(guān)職能效應(yīng)看，部門規(guī)模與職能應(yīng)該多大才最合適，最佳平衡點(diǎn)在哪里？”

以深圳市城管執(zhí)法局為例，目前該局執(zhí)法范圍越來越廣，21項(xiàng)任務(wù)中包含了近百項(xiàng)執(zhí)法項(xiàng)目，許多過去該由工商、勞動(dòng)、環(huán)保甚至是公安承擔(dān)的職能均被整合于此。需要兼顧的“重點(diǎn)內(nèi)容”太多了，重點(diǎn)就不突出了。比如計(jì)劃生育問題，一旦劃到城管執(zhí)法局，可能就被更多執(zhí)法項(xiàng)目覆蓋了。

“其二，在管理內(nèi)容越來越多、分工越來越細(xì)的今天，應(yīng)該怎樣整合才更好？”他舉例說，在1986年至1992年間的改革中，“給排水”業(yè)務(wù)作為市政工程的一部分，被劃撥至當(dāng)時(shí)的城管辦，“實(shí)際上，城管來管這個(gè)很難管好。所以到了2001年，深圳市成立水務(wù)局，就把給排水劃給了水務(wù)局——他們是專業(yè)隊(duì)伍，事實(shí)證明，給排水業(yè)務(wù)由他們管，比放在城管局要好得多?！?/p>

他還告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“這些年城管局一直在要編制。人手不夠，很多職能無力履行。”

“一說起機(jī)構(gòu)改革，大家的習(xí)慣思維就是壓縮機(jī)構(gòu)，減員減編?！彼f，“在背景不同的情況下這是沒有可比性的，現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)然需要更多公務(wù)員?！彼ㄗh不要簡單地用對(duì)比的方式來定員定編，而是通過“定事”的辦法來“定人”。

“首先你要確定哪些事是政府必須做的，要做到什么程度？”他說，“比如對(duì)城管執(zhí)法局定編，那至少要算一算每年這些事件的大致數(shù)量，這些事情當(dāng)中有哪一些是必須處理的，要處理到什么程度，而這些事情需要多少人來完成?！?/p>

他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，作為中國行政體制改革的先行者，這些年深圳從未真正試行過“因事定編”這一更科學(xué)的改革手段，“幾經(jīng)改革后，我們的人手越壓越緊。機(jī)構(gòu)合并后，行政、財(cái)務(wù)、后勤等人員精簡成一套人馬，具體辦事機(jī)構(gòu)卻不能以同樣的邏輯來定員定編。”

深圳市文化局也表達(dá)出同樣的困擾。“我們一個(gè)人當(dāng)好幾個(gè)人在用。”黃士芳說。

上述城管局官員還提出，改革還需關(guān)照到相關(guān)人員微妙卻極具影響力的心理變化?！氨热?，城管局目前正在對(duì)市管的27個(gè)公園進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并，合并為一個(gè)大的公園管理中心。過去每個(gè)公園都有一個(gè)主任，他們?yōu)榱俗约旱恼儠?huì)你追我趕；如今合并后只有一個(gè)主任，如何建立一個(gè)更好的激勵(lì)機(jī)制，就需要重新設(shè)計(jì)?！?/p>

采訪中，記者注意到，盡管經(jīng)過了七輪行政體制改革，深圳行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制依然缺位?！笆紫纫锌冃гu(píng)價(jià)標(biāo)尺，才能談得上有效和科學(xué)的監(jiān)督。”一位不愿公布姓名的深圳市政府官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，目前各部門雖外聘了一些監(jiān)督員，內(nèi)部也有制衡機(jī)制，但“實(shí)際上都沒用”。至于績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的擬定，該官員告訴《財(cái)經(jīng)》：“爭議還多得很呢?！?/p>

深圳市編辦副主任溫頌明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，自十七大后，深圳開始醞釀新的“大部制”改革方案，“目前我們這只是想法，還想看一看下一步中央打算怎么做。”