摘要：本文在對人民銀行國庫業(yè)務發(fā)展的現(xiàn)狀進行分析的基礎上，總結(jié)了制約國庫業(yè)務發(fā)展的因素，試著從轉(zhuǎn)變工作理念、改進方式方法、完善系統(tǒng)功能、加強監(jiān)督管理等幾個方面提出加快國庫業(yè)務發(fā)展的建議。

關鍵詞：國庫；業(yè)務發(fā)展；對策

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)04-0075-04

一、新形勢對國庫核算提出了新要求

(一)財政改革對國庫業(yè)務提出新要求

財政國庫管理制度改革，要求財政收入直達入庫，財政支出直接支付給商品和勞務供應商。國庫現(xiàn)有的核算手段，還不能完全滿足這些需要。政府收支分類改革一方面細化了收支科目，將會極大地增加國庫會計核算業(yè)務量，另一方面也將帶動財政資金管理體制的改革，推動預算外資金納入預算內(nèi)管理的進程，進而引發(fā)理順預算外財政專戶與國庫單一賬戶關系的問題。這樣大大地增加了國庫業(yè)務量，需要更快捷的國庫核算體系。

(二)征收機關等相關部門發(fā)展對國庫業(yè)務提出新要求

隨著技術(shù)的發(fā)展，社會信息化程度的不斷提高，海關、稅務、商業(yè)銀行等部門的數(shù)據(jù)不斷呈現(xiàn)全國集中的態(tài)勢，迫切要求國庫部門進行必要的信息集中和資源整合，配合稅務部門的大征管格局，解決實時繳稅、異地繳稅等問題。

(三)商業(yè)銀行業(yè)務發(fā)展對國庫業(yè)務提出新的要求

商業(yè)銀行集約化經(jīng)營和柜員制的實行與業(yè)務電子化和自動化、理財?shù)刃聵I(yè)務的推廣，使得業(yè)務量大增，要求國庫部門的核算技術(shù)與之相配套，更好地發(fā)展新業(yè)務，切實提高效率，改進服務質(zhì)量。如減少納稅自動化、撥款和工資自動到賬等傳統(tǒng)業(yè)務處理的占用時間。

(四)人民銀行職能調(diào)整對國庫業(yè)務提出新要求

人民銀行職能調(diào)整后工作重心轉(zhuǎn)移和信息資源全面整合的發(fā)展態(tài)勢，促使國庫會計業(yè)務需要明確集約化、信息化、高效率的發(fā)展方向；縣級機構(gòu)布局調(diào)整和會計、國庫、發(fā)行等業(yè)務系統(tǒng)、人員的整合，要求國庫會計工作制定相應的應對措施。

(五)國庫本身職能和作用的發(fā)揮也對業(yè)務發(fā)展提出了更高要求

國庫當前會計工作中的橫向聯(lián)網(wǎng)、信息集中、風險防范、TBS優(yōu)化、各業(yè)務系統(tǒng)整合、制度建設以及基層國庫核算人員嚴重短缺等，需要統(tǒng)籌當前與未來進行合理安排；統(tǒng)計分析、預測的深化和現(xiàn)金管理等業(yè)務的開展迫切需要全面、及時、準確的會計信息給予支持。[1]

二、當前制約國庫業(yè)務發(fā)展的瓶頸

(一)國庫管理觀念的制約

1.傳統(tǒng)理念束縛著國庫業(yè)務發(fā)展。目前國庫核算電子化程度還處于初級階段，對計算機技術(shù)下的核算方式和理念認識不夠，就會計作業(yè)而言，目前的國庫會計核算系統(tǒng)主要還是通過電腦模擬原有的手工核算來控制作業(yè)，均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式，體現(xiàn)“仿真性”的特征，會計作業(yè)效率的提高并不徹底，還未充分發(fā)揮電算化的優(yōu)勢。國庫會計核算信息沒有實現(xiàn)共享，數(shù)據(jù)層層傳遞、重復錄入。會計觀念未能適時更新，如共享收入退付的業(yè)務處理設計，仍然建立在上級國庫隨時有足額資金備付這一會計假定之上。國庫會計仍停留在按日批量處理、逐級上劃的方式上，大量的稅款仍采用手工方式錄入，造成了各級預算收入到賬速度緩慢，在途資金占用較大，影響了各級政府對庫款的有效運作；支付系統(tǒng)的利用效率不高，內(nèi)部處理環(huán)節(jié)多，橫向聯(lián)網(wǎng)面不大。特別是按現(xiàn)行核算方式，縣支庫的資金匯劃必須通過中心支庫，這樣環(huán)節(jié)多，業(yè)務量大，根本無法實現(xiàn)國庫職能的拓展，如國庫直接辦理直接支付和社會保障基金收付等等。

2.國庫應用系統(tǒng)眾多，存在眾多缺陷。目前國庫業(yè)務系統(tǒng)主要有：國庫會計核算系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務報表系統(tǒng)、國債收款單管理系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等，一些地方還存在同城票據(jù)交換系統(tǒng)，這些業(yè)務系統(tǒng)普遍存在業(yè)務功能單一、系統(tǒng)相對獨立、數(shù)據(jù)信息分散、數(shù)據(jù)使用效率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象，其數(shù)據(jù)標準差距較大，系統(tǒng)的整合比較困難，同時這些系統(tǒng)之間未實現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的自動轉(zhuǎn)換和傳送。如國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)，其主要功能只是針對國庫會計核算系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行再分析，忽略對財政體制的研究以及國庫資金運行對信貸資金、貨幣政策的影響等這些獨特的視角分析，反映內(nèi)容不全面，達不到財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)展的分析效果。

3.國庫管理制度滯后。相對于國庫外部改革的深入和國庫會計電子化水平步伐的加快，國庫會計制度建設就顯得十分滯后。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務的全過程，存在制度空白點。如國庫制度主要依據(jù)頒布較早的《國家金庫條例》和《國家金庫條例實施細則》等，難以統(tǒng)一操作性，存在規(guī)范運用國庫業(yè)務制度的盲區(qū)。二是崗位設置與國庫人員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。如果按照新的操作規(guī)定要求，崗位設置過多，基層國庫人員有配備不足的問題，勢必造成兼崗現(xiàn)象的存在，某些內(nèi)控制度形同虛設，會計核算的質(zhì)量和風險防范難以落實到位。三是國庫法規(guī)制度建設滯后，制約了國庫監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：(1)雖然規(guī)定了對財稅機關具有監(jiān)管權(quán)，但是對征收機關延壓稅款缺乏相應的監(jiān)管及處罰措施，使得壓票現(xiàn)象屢禁不止；(2)雖然規(guī)定了對財政預算撥款及收入退庫業(yè)務具有監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)僅停留在對憑證的審核上，對財政違規(guī)業(yè)務既無深入檢查權(quán)、又無處罰權(quán)，使得監(jiān)督權(quán)顯得有名無實。[2]

(二)財政稅務發(fā)展制約

1.財政稅務機構(gòu)設置的不配套。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了節(jié)約稅收征收成本，稅務部門在基層機構(gòu)設置上一般是一個基層稅務所(分局)管理若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時各地還有許多特殊情況，設立了基層政府，如林場、農(nóng)場和管理區(qū)，這些政府也有獨立財政權(quán)，但是稅務征收機構(gòu)沒有獨立設立，這樣就存在不配套的情況。

2.財政稅務征收管理電子化發(fā)展不平衡。相對而言，國稅部門電子信息建設程度較高，而地稅和財政部門各地發(fā)展都不平衡，有的實現(xiàn)了全自動，有的實現(xiàn)了半自動化，有的還是手工方式，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)就是實例。這樣也就影響到國庫電子化、自動化建設，也同樣影響到國庫管理體制的改革。

3.納入國庫管理的資金范圍不統(tǒng)一。有的將所在的行政事業(yè)單位的資金納入了國庫核算實現(xiàn)了大國庫管理，有的只是部分業(yè)務。如有的將社會保障各項基金收入，有的將行政事業(yè)單位的各項非稅收入和行政收入納入了管理。

4.國庫管理的職責不統(tǒng)一。有的國庫管理了預算外資金的收支，有的也將社會保障基金的發(fā)放和糧食直補等支出都納入了國庫管理和監(jiān)督。

(三)國庫核算模式制約

1.國庫機構(gòu)設置存在缺陷。國庫實行的是“一級政府一級財政一級國庫一級核算”的核算模式。目前人民銀行分支機構(gòu)沒有按照行政區(qū)設立，許多縣級國庫和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫只能交由商業(yè)銀行代理，致使人民銀行國庫機構(gòu)設立與政府財政部門不相對應。由于人民銀行人員不足，縣支行無法單獨設立國庫部門，與會計、清算部門合屬辦公，國庫人員不足，流動性較大，影響了國庫工作的正常開展。近幾年，由于進人渠道不暢，縣支行人員基本上是負增長，造成縣支行無法合理調(diào)劑人員，國庫部門在人員、業(yè)務量和崗位設置三者之間的矛盾難以合理解決。

2.代理國庫的大量存在，束縛了國庫職能的發(fā)揮。代理國庫業(yè)務方面受人民銀行國庫部門的領導和管理，人員由商業(yè)銀行自己調(diào)配和管理，業(yè)務來源于財政、稅務。這種業(yè)務管理權(quán)和人事安排權(quán)的分離，導致國庫業(yè)務垂直管理難以實現(xiàn)。國庫業(yè)務作為代理機構(gòu)的中間業(yè)務，由于財政部門支付的代理費用很低，但又要付出大量的人力、物力，收益與義務不對等，代理行積極性較低，同時也不符合商業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營方針。在國庫業(yè)務崗位設置、人員配備、內(nèi)控制度建設等方面與其自身業(yè)務相比存在很大差距，無法滿足業(yè)務需要，更談不上嚴格執(zhí)行財政政策和對預算收入收納、退庫、支撥進行有效的監(jiān)督，造成國庫職責缺位。

3.人民銀行國庫管理體制與人民銀行經(jīng)理國庫職能不相符合。由于人民銀行的機構(gòu)設置并沒有嚴格按照行政區(qū)設置，因此存在相當一部分代理支庫，這與人民銀行職能不相符合。而且當前國庫監(jiān)督管理還存在兩個突出問題。一是監(jiān)督管理的對象過于狹窄，監(jiān)督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬薄的事后監(jiān)督，這種依靠手工工作完成事后監(jiān)督的管理模式已越來越不適應國庫核算電算化和國庫業(yè)務快速發(fā)展的需要，更不能有效防范和化解國庫資金風險。二是國庫監(jiān)督管理職能弱化，國庫部門在實際的工作中只能對代理國庫或下級國庫進行監(jiān)督管理，而對稅收合法、合規(guī)性和財政資金的合理有效沒有相應的法律法規(guī)制度，對不符合規(guī)定的問題只能監(jiān)督和建議，而不能實施相應的處罰。這種滯后的局面將不利于國庫對預算執(zhí)行監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、加快國庫業(yè)務發(fā)展的對策建議

要加快國庫業(yè)務發(fā)展，必須明確國庫業(yè)務發(fā)展的長期目標，就是堅持“數(shù)據(jù)集中、信息共享、安全高效、實時監(jiān)督、支撐發(fā)展”的基本思路，通過推進業(yè)務和科技創(chuàng)新，實現(xiàn)管理理念、管理方式的轉(zhuǎn)變和稅收繳庫電子化、財政支出網(wǎng)絡化、綜合管理信息化、業(yè)務操作規(guī)范化的目標，實現(xiàn)財政收入直達入庫、財政支出實時到賬、資金運行實時監(jiān)督、國庫數(shù)據(jù)充分共享，支撐國庫各項工作順利開展，切實提高國庫的服務能力和工作效率，充分發(fā)揮在預算執(zhí)行中的執(zhí)行、促進監(jiān)督和反映的作用，強化人民銀行經(jīng)理國庫的職能，推動國庫事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為建立適應社會主義公共財政體制的現(xiàn)代國庫奠定基礎。

圍繞國庫業(yè)務發(fā)展的長期目標，從國庫業(yè)務發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)有國庫業(yè)務必然要從現(xiàn)有的管理方式和核算方式上突破，“一站式服務”將是國庫業(yè)務的最佳突破，具體是以國庫集中核算系統(tǒng)為平臺，實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)、各部門互聯(lián)互通、信息資源共享。

(一)理念創(chuàng)新，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中化管理

建立全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)。所謂“一站式服務”，就是通過國庫全國數(shù)據(jù)中心這一站來完成的，無論是人民銀行，還是稅務、財政等部門都是直接訪問全國數(shù)據(jù)中心來完成核算、信息下載、信息交換和信息分析，國家資金清算也是統(tǒng)一由全國數(shù)據(jù)中心直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)進行清算，這樣可以徹底改變現(xiàn)在這種分散式管理模式。通過數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)各級財政收支信息集中、國庫會計賬戶集中和資金往來集中；通過橫向網(wǎng)絡實現(xiàn)與各級財稅、海關等部門的數(shù)據(jù)交換與共享；通過現(xiàn)代支付系統(tǒng)，實現(xiàn)財政收入資金直達入庫和國庫直接辦理直接支付和授權(quán)支付，這樣減少財政收入入庫環(huán)節(jié)，提高入庫速度，最終實現(xiàn)財政收入實時劃分、實時入庫，減少財政資金支付環(huán)節(jié)，進一步提高財政支出到賬速度，滿足財政國庫管理制度改革要求。通過縱向網(wǎng)絡，各級國庫會計賬戶物理上集中擺放，邏輯上分散管理，各地國庫通過遠程終端登錄數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進行業(yè)務處理，通過內(nèi)部往來實現(xiàn)各自賬務的自我平衡。

國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，支持各項國庫會計業(yè)務的電子化、網(wǎng)絡化、自動化處理，實現(xiàn)“業(yè)務自動處理，賬務實時記載，信息按需生成”。數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)應由數(shù)據(jù)倉庫、業(yè)務處理層、系統(tǒng)連接層及操作終端等部分組成，其中數(shù)據(jù)倉庫儲存國庫會計的基礎數(shù)據(jù)，包括會計核算、管理過程中收到和生成的各類信息；業(yè)務處理層應包括會計賬務處理模塊、收支信息交換模塊、收支信息實時控制與處理模塊、資金往來處理模塊、信息查詢與打印模塊、會計檔案管理與查詢模塊等，同時還應支持統(tǒng)計分析預測、現(xiàn)金管理、國債兌付及收款單管理等其他業(yè)務模塊的整合；系統(tǒng)連接層實現(xiàn)國庫與財政、稅務、商業(yè)銀行等的聯(lián)接以及與內(nèi)部各用戶的聯(lián)接。當然，這必須人民銀行、財政、稅務、海關、銀行等部門之間共同配合才能實現(xiàn)，才能突破目前的困境，因而必須制訂長遠的規(guī)劃和切實可行的方案。

(二)方式創(chuàng)新，處理國庫數(shù)據(jù)無紙化

隨著國庫電算化程度的不斷提高，運用電腦和網(wǎng)絡進行數(shù)據(jù)處理已在國庫部門廣泛應用，國庫業(yè)務操作和管理的電子網(wǎng)絡化系統(tǒng)實現(xiàn)了國庫業(yè)務的數(shù)據(jù)傳輸、賬務處理和綜合管理的自動化，從根本上改變國庫業(yè)務傳統(tǒng)的管理方法和操作模式，進一步擴大了財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣面和覆蓋面。一是全國的擴大，二是將所有的稅費納入，三是將所有的國庫支出納入。以國庫電子憑證替代紙質(zhì)憑證可以加快稅款繳庫的速度，提高預算資金周轉(zhuǎn)使用效率，減少重復勞動，從根本上改變稅票的傳統(tǒng)傳遞方式。建立災難備份中心和電子檔案中心，實現(xiàn)國庫無紙化存儲。國庫數(shù)據(jù)無紙化后，工作重心更加突出，工作質(zhì)量進一步提高，國庫服務功能凸現(xiàn)，綜合優(yōu)勢更加明顯。

(三)職能創(chuàng)新，完善國庫電子網(wǎng)絡

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心。它決定了國庫電子網(wǎng)絡系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)，就是以全國國庫數(shù)據(jù)中心為中心，與財政、征收機關、商業(yè)銀行之間建立網(wǎng)絡聯(lián)接，自動處理預算收入收納、報解和預算支出撥付業(yè)務。國庫業(yè)務網(wǎng)絡化將是催生國庫管理的第二次革命，它預示著單純以會計電算化為主旨的國庫電子化模式已過時，而利用先進的網(wǎng)絡技術(shù)，在國庫、財政、征收機關、商業(yè)銀行、上下級國庫之間建立國庫電子網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享，真正實現(xiàn)國庫業(yè)務的網(wǎng)絡化實時處理，成為了國庫電子化發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)階段國庫電子化工作的制高點。[3]

(四)業(yè)務創(chuàng)新，優(yōu)化整合國庫業(yè)務系統(tǒng)

國庫部門應當會同科技部門認真研究國庫業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分布與數(shù)據(jù)信息的共享措施，設計統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，簡化、合并國庫現(xiàn)用的業(yè)務軟件，在確保系統(tǒng)不間斷工作的前提下，重新設計、擴充系統(tǒng)功能。以全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為中心平臺，國庫收支分析、預測、現(xiàn)金管理、國債管理等各業(yè)務系統(tǒng)實行整合，充分利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)提供的源信息，進一步發(fā)揮國庫會計信息的作用，支撐國庫為宏觀決策提供高效率、高質(zhì)量的服務。系統(tǒng)整合必須要有全局體系結(jié)構(gòu)設計觀念，其整體結(jié)構(gòu)要具有高可用性及可管理性。在設計上應降低程序的耦合度，提高軟件的可維護性，達到集中監(jiān)測、集中管理的目的，同時還具備可以分級進行控制、維護的體系結(jié)構(gòu)。國庫數(shù)據(jù)集中后，進一步加強對數(shù)據(jù)的分析與利用，地域限制被打破，統(tǒng)計分析的重點也將進行相應轉(zhuǎn)變，將原來的區(qū)域分析為主向個稅個案分析的方向轉(zhuǎn)移，將純粹的數(shù)據(jù)分析與經(jīng)濟金融形勢相結(jié)合，借助各種調(diào)查分析手段，完善分析結(jié)果。

(五)體制創(chuàng)新，建立完善的國庫管理體制

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心，它拓寬了國庫的服務空間，使國庫的服務對象由原來有限的轄區(qū)內(nèi)的預算單位轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣V大商品、勞務的提供者和實行跨區(qū)域支付，成為公共財政框架中國庫資金收付的樞紐。為更好地履行職能，客觀上要求國庫有更多的獨立性和自主權(quán)。因此，在財政國庫制度改革中，理順國庫管理體制勢在必行。

1.完整履行經(jīng)理國庫職能。淡化國庫主體概念，虛擬國庫主體，尊重核算主體。目前一些地方就進行了這方面的創(chuàng)新，收回一些代理國庫經(jīng)理權(quán)，一個支行同時經(jīng)理多個國庫，也象中心支行一樣一機多庫。實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)集中后，一個核算主體可以同時從事多個國庫主體業(yè)務核算，這樣創(chuàng)造條件逐步收回商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務，各級國庫完整直接辦理各級財政業(yè)務。

2.盡快完善縣級人民銀行機構(gòu)改革方案，全面推進機構(gòu)改革。人民銀行上級行應綜合考慮經(jīng)濟、政治、金融、行政區(qū)劃、發(fā)展前景、人員安置等因素確定縣級機構(gòu)的合理布局，在充分調(diào)查研究的基礎上盡快完善機構(gòu)改革方案。應本著公開、穩(wěn)妥、安全、漸進原則全面推行機構(gòu)改革，避免因時間拖的過長而造成人心渙散，導致央行資金安全防范工作失控。

3.改革國庫管理體制，充分發(fā)揮基層央行經(jīng)理國庫職能。在中央銀行管理體制改革的形勢下，應進一步明確由人民銀行總行領導、國庫機構(gòu)單設、人員編制和經(jīng)費單列、業(yè)務垂直領導、會計核算獨立的新的國庫管理體制。根據(jù)基層人行改革和職能變化的實際，針對國庫部門主要與地方財、稅部門業(yè)務聯(lián)系緊密的現(xiàn)狀，逐步設立相對獨立的國庫工作機構(gòu)。

4.立健全完整配套的國庫法律法規(guī)，進一步規(guī)范國庫業(yè)務操作，用法規(guī)制度保障國庫資金風險。隨著國庫業(yè)務發(fā)展，國庫體制不斷改革完善，國庫監(jiān)管的內(nèi)容、范圍、職責、措施、手段應在有關制度或法律中予以明確，為國庫監(jiān)管職能提供強有力的制度保障。同時，針對業(yè)務的發(fā)展和國庫會計核算電算化程度的提高，對原有制度中一些與現(xiàn)時業(yè)務不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補充，形成一套較為完整并與之相匹配的制度加以規(guī)范和約束，以適應國庫業(yè)務的發(fā)展。

5.強化國庫管理和監(jiān)督。建立會計規(guī)范化管理框架和有效的資金風險防范機制，增強內(nèi)部控制的效果；提高會計監(jiān)督意識，完善監(jiān)督措施，研究在改革發(fā)展中出現(xiàn)的新的監(jiān)督內(nèi)容和方法，切實完整履行法律法規(guī)賦予的監(jiān)督職責，維護和保障財政資金安全。調(diào)整監(jiān)管思路，充分發(fā)揮人民銀行在經(jīng)理國庫、為財政提供服務過程中的監(jiān)管職能作用，并建立財、稅、庫聯(lián)系機制，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映，切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風險上的“預警”作用。國庫數(shù)據(jù)集中后，國庫資金風險也集中，防范難度加大，僅僅靠國庫部門自身的規(guī)范管理達不到風險防范的目的和要求。因此，構(gòu)建國庫與財政、稅務、審計、銀行等有關部門的有效協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督制約機制是非常必要的。財稅部門要建立嚴格的電子化操作規(guī)程，加強對預算收支業(yè)務的監(jiān)督管理。國庫部門要進一步理順財稅庫之間的關系，達成風險防范共識，保證各部門之間信息渠道暢通，充分發(fā)揮在預算收支過程中的“總閘門”作用，確保國庫資金絕對安全。

參考文獻：

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