在2007年農(nóng)歷年底，在人們準(zhǔn)備歡度春節(jié)之時，一場五十年一遇的暴風(fēng)雪不期而至，持續(xù)多日的低溫與風(fēng)雪讓原本就負(fù)擔(dān)甚重的交通、電力、通信等系統(tǒng)都遭受到不同程度的破壞，隨著近日氣溫的回升，暴風(fēng)雪日漸消退。政府與民間在反思這場自然災(zāi)難帶來的經(jīng)驗與教訓(xùn)的同時，許多人都不約而同的想到剛實施約兩個月的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在這場自然災(zāi)害中所扮演的角色。學(xué)界有不少人認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》所起的作用有限。的確，從學(xué)界的觀點(diǎn)來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于政府處理突發(fā)事件的指導(dǎo)及約束的作用還很不盡如人意。該法中的許多程序性規(guī)定，如宣布進(jìn)入應(yīng)急或預(yù)警狀態(tài)的規(guī)定沒有得到充分的執(zhí)行，應(yīng)急設(shè)備的調(diào)集和儲備供不應(yīng)求等。然而，總體而言，各級政府無論從處理態(tài)度、手段還是效果等方面都已經(jīng)比較成熟的處理好了這場突如其來的大范圍、重危害的自然災(zāi)害，顯示出了一個負(fù)責(zé)、效能政府應(yīng)有的姿態(tài)和能力。就連外電都贊許我國應(yīng)對雪災(zāi)危機(jī)的公開與成熟。即便如此，我們還是需要反思，就我國目前的現(xiàn)狀，《突發(fā)事件應(yīng)對法》在政府處理突發(fā)事件時，實際該扮演什么樣的角色？

突發(fā)事件應(yīng)對，有無統(tǒng)一模式

近幾年來，轉(zhuǎn)型中的中國在龐大的人口壓力下，各種社會突發(fā)事件層出不窮，洪水、非典、礦難、惡性交通事故……時常牽動著國人的神經(jīng)。從不知所措到摸索，再到立法，經(jīng)過數(shù)年來的歷練，中央政府及多數(shù)的地方政府已經(jīng)能夠較成熟的處理好各種突發(fā)事件。

在一個法治社會中，法律法規(guī)是各種社會主體的基本行為規(guī)范，也是約束、指導(dǎo)各級政府依權(quán)、依職規(guī)范處理好各種突發(fā)事件的重要規(guī)范文書；同時從某種意義上說，法律法規(guī)程序化的規(guī)定正是給各級政府處理突發(fā)事件設(shè)定了一種標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的模式。這種統(tǒng)一化的模式要充分發(fā)揮作用需要多種條件的充分支持，只有在各種社會因素能夠充分發(fā)揮作用，社會機(jī)能運(yùn)作順暢的時候，它才能顯示出它巨大的威力。而我國的現(xiàn)狀是，在信息化、全球化的背景下，社會正處于歷史上前所未有的大轉(zhuǎn)型時期，對社會問題預(yù)警、協(xié)調(diào)和處理的機(jī)制很不完善，災(zāi)害預(yù)防、社會保障、就業(yè)、公共衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域存在的問題都有一定程度的不可預(yù)見性，這些問題一旦發(fā)展成為突發(fā)事件，其解決方法往往是法律法規(guī)確定的模式所不能完全涵蓋的。例如在此次的暴風(fēng)雪肆虐中，其面積之廣，持續(xù)時間之長是歷史罕見的，同時又剛好碰上每年交通運(yùn)輸壓力最大的春運(yùn)，能源儲備在一年多高消耗下也正處于告急期，物價又已經(jīng)持續(xù)上升了一段時間……這些因素都使得此次暴風(fēng)雪帶來的危害雪上加霜。

在轉(zhuǎn)型的今天，五花八門的突發(fā)事件可謂層出不窮，并且很多都各有其特點(diǎn)，處理好這些事件除了要依法辦事以外，還需要有較為豐富的行政經(jīng)驗、成熟高超的行政管理方法甚至是高超的行政藝術(shù)。我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為法律只能做出原則性的規(guī)定，在具體實施中的細(xì)化往往需要各級政府根據(jù)不同事件的性質(zhì)及時間、范圍等因素充分發(fā)揮其主觀能動性，才能帶來最佳的效果。目前對于自然災(zāi)害等突發(fā)事件引發(fā)的一些連鎖反應(yīng)和危害，如運(yùn)輸癱瘓、物資供應(yīng)不足、股市大幅波動等，法律法規(guī)也往往鞭長莫及。

同時，我國的行政管理體系正處于一個發(fā)展期，各級政府的行政手段和管理也處于學(xué)習(xí)摸索期，這就要求各級政府面對社會突發(fā)事件時，除了要依法行政以外，還需要發(fā)揮自身的主觀能動性和創(chuàng)造性，不受傳統(tǒng)行政理念的束縛，不拘泥于傳統(tǒng)的行政方法，而這些行政技能的學(xué)習(xí)與運(yùn)用都尚待時日才能成熟。

現(xiàn)在，許多西方發(fā)達(dá)國家即便是已經(jīng)建立了完善的處理機(jī)制和法制體系，他們在處理一些突發(fā)事件上也常常力不從心。如美國雖然已經(jīng)有了一百多年的處理突發(fā)事件的體制和經(jīng)驗，它對一些事件同樣沒法及時妥當(dāng)?shù)奶幚砗茫?005年美國新奧爾良颶風(fēng)的天災(zāi)因處理不力就引發(fā)大規(guī)模的社會騷亂等人禍，而受到美國人民和國際社會的譴責(zé)。

行政手段與法律規(guī)制，孰優(yōu)孰劣

除了我國轉(zhuǎn)型時期本身帶有的特點(diǎn)之外，法律法規(guī)還具有滯后性和不周延性，有時法律法規(guī)還會成為制約創(chuàng)造力發(fā)揮的桎梏。

法律法規(guī)作為調(diào)整社會的規(guī)范手段，往往是在調(diào)整對象必須上升到由法律來調(diào)整的時候才會被制定出來，滯后性便不可避免的成為法律的重要特點(diǎn)。如有學(xué)者就認(rèn)為，1989年的《傳染病防治法》和1991年的《傳染病防治法實施辦法》受限于歷史、時代等影響，對于突發(fā)性事件的報告主體、報告時間、報告方式等程序性問題，未做明確規(guī)定。此后對肆虐的非典，雖然國務(wù)院以20多天時間出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》，但距離廣東大面積爆發(fā)“非典”已有3個多月，錯過了應(yīng)對“非典”的最佳時機(jī)。當(dāng)然，這些法律法規(guī)對以后處理類似事件無疑將有非常巨大的作用。

目前我國的法制建設(shè)仍處于發(fā)展階段，按照原人大常委會主任李鵬的計劃，到2010年我國才能建立基本完善的社會主義法制體系。目前在應(yīng)對突發(fā)事件上除了《突發(fā)事件應(yīng)對法》及幾部應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件的行政規(guī)章、地方性法規(guī)以外，法律法規(guī)對很多類型突發(fā)事件的調(diào)整尚存在空白。姑且不論立法的不完善，各級政府法律理念的貫徹、對法律的理解及正確執(zhí)行也都尚待時日。如何遵紀(jì)守法又不拘泥于法律局限，不僅需要對法律有敬畏的心態(tài)和深入的理解，還需要整個法制體系、法治社會來支持。

就我國目前的情況而言，期待通過立法來統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)對突發(fā)事件是不現(xiàn)實的，或者說處理的效果不能盡如人意?，F(xiàn)代行政法的基本理念之一就是行政行為“法無明確授權(quán)即違法”，各地各級政府都有自己的權(quán)限范圍，在依法行政之下，面對一些突發(fā)事件，有時地方政府因擔(dān)心違法行政，反而會不知如何作為。比如，在是否需要宣布某個地區(qū)進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)的問題上，地方政府對這個度把握不準(zhǔn)確可能會引起社會公眾的不安。

鑒于法律法規(guī)本身的不足及我國所處的發(fā)展階段及特殊國情，可以說，法律法規(guī)約束指導(dǎo)下的行政主導(dǎo)是我國處理突發(fā)事件的關(guān)鍵模式。

行政主導(dǎo)，路在何方

如上所述，我們不能不面對的一個現(xiàn)實就是，中國的突發(fā)事件應(yīng)對在很長的時間內(nèi)將仍然是以行政主導(dǎo)為主，退一步來說，即便是確立了完善的立法，法律無疑也是需要行政部門來主導(dǎo)實施。在處理社會問題上，行政主導(dǎo)是社會突發(fā)事件處理模式的核心因素，而不是弊端，關(guān)鍵在于處理的行政力量是被動的還是主動的，是需要從上到下的推動，還是面對本地區(qū)本部門的突發(fā)事件能夠主動、有效的處理好。

無需諱言的是，面對突發(fā)事件，仍然有個別部門、個別領(lǐng)導(dǎo)采取回避、遮擋的態(tài)度，只有當(dāng)事件發(fā)展到了無法回避、遮擋或是社會輿論譴責(zé)，上級部門問責(zé)的時候才認(rèn)真對待。這種被動式的處理態(tài)度無疑是需要摒棄，甚至是處罰問責(zé)的。

在我國的憲政機(jī)制和行政管理體制下，從上而下的行政主導(dǎo)來處理突發(fā)事件時常能夠更充分的調(diào)動各種力量?，F(xiàn)在的很多突發(fā)事件有著跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨時間的特點(diǎn)，本次暴風(fēng)雪便是很好的例證。在應(yīng)對這場暴風(fēng)雪中，1月27日國務(wù)院召開緊急電視電話會議，研究部署應(yīng)對措施，1月29日中共中央總書記胡錦濤主持中央政治局會議部署抗災(zāi)，啟動了全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的救災(zāi)行動，各個系統(tǒng)的力量得到了充分的調(diào)動。胡錦濤總書記多次過問，還指示軍隊要幫助災(zāi)區(qū)，溫家寶多次不辭辛苦到各地慰問指導(dǎo)抗災(zāi)，對于推動抗災(zāi)工作的進(jìn)一步開展，協(xié)調(diào)好不同地區(qū)不同部門的工作無疑起了極大的作用。從我國以往處理跨領(lǐng)域、大范圍突發(fā)事件的經(jīng)驗中，我們也可以看出由上而下的行政主導(dǎo)所起的作用，尤其是我國目前還存在不同程度的行政條塊分割，行政溝通機(jī)制不夠順暢及時等問題，在此背景下，這種模式有時尤為重要。從西方發(fā)達(dá)國家的實踐來看，這種由上而下的行政主導(dǎo)的處理方法的巨大作用也已經(jīng)得到證實。二十多年前，美國便設(shè)立由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局以應(yīng)對各種突發(fā)事件，“九一一”事件以后，美國又成立了國土安全部，以協(xié)調(diào)各種力量解決國家安全等重大問題。

因此，中國建立突發(fā)事件應(yīng)對的機(jī)制還是在法律法規(guī)的指引下，認(rèn)認(rèn)真真、扎扎實實地做好行政處理方法的科學(xué)化、系統(tǒng)化、制度化的工作。經(jīng)驗是最好的老師，我們不能夠在同一處地方絆倒兩次。在這一方面，一些地方政府就已經(jīng)做出了不錯的表率。如2003年底，重慶開縣發(fā)生天然氣井噴事件導(dǎo)致兩百多人死亡，2006年3月，當(dāng)?shù)卦俅伟l(fā)生天然氣泄漏時，由于處理及時有效，沒有出現(xiàn)人員傷亡。

各種經(jīng)驗經(jīng)過驗證確實可行以后，我們通過立法手段將其上升為法規(guī)用于指導(dǎo)實踐。美國在這方面已經(jīng)積累了不少的經(jīng)驗。美國從1803年的國會法規(guī)定為新罕布什爾州的城鎮(zhèn)提供火災(zāi)救助，此后，美國又通過了近百個處理颶風(fēng)、地震、洪水和其他災(zāi)害的法案。經(jīng)過一個多世紀(jì)的歷練，美國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力上已經(jīng)成熟，當(dāng)年非典疫情在全球肆虐時，美國依靠其多年積累的經(jīng)驗，在法律法規(guī)和各種機(jī)制的支持下，在抗擊非典中取得不菲的成績，國內(nèi)受感染人數(shù)少、沒人因此死亡而備受國際社會稱贊。這“他山之玉”無疑很值得我們借鑒。中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長、《突發(fā)事件應(yīng)對法》草案專家組成員莫紀(jì)宏對此次處理暴風(fēng)雪建議說，我們從中吸取的第一個經(jīng)驗教訓(xùn)，就是需要建立健全國家的緊急預(yù)案體系，諸如暴雪這樣發(fā)生可能性很小的緊急事件，也要考慮進(jìn)去。這不無道理。

法律法規(guī)已經(jīng)給我們提供了框架和指引，理解和實施則尚需我們的努力。前事不忘，后事之師，惟有吸取教訓(xùn)認(rèn)真準(zhǔn)備，當(dāng)“暴風(fēng)雪”再次襲來時，我們方可以從容應(yīng)對。