內(nèi)容提要

政策動員是政策執(zhí)行中的一個(gè)重要手段，更是當(dāng)代中國政策執(zhí)行活動的基本特色。對于政策動員概念、政策動員現(xiàn)象及其在當(dāng)代中國條件下的表現(xiàn)的考察，乃是發(fā)展具有本土特征的公共政策理論，解釋當(dāng)代中國公共政策活動方式的一個(gè)重要路徑。

關(guān)鍵詞 政策動員 政治動員 公共政策

〔中圖分類號〕D523 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)03-0067-07

制度理論認(rèn)為，制度規(guī)范通過人們的外在行為作用于公共秩序，作用于特定社會利益關(guān)系狀況，由于制度內(nèi)容本身的話語性質(zhì)，它的規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)，一方面，通過人們對于公共權(quán)威的心理認(rèn)同與自愿服從；另一方面，則要依靠各種公共組織尤其是行政組織的制度落實(shí)活動，通過行政權(quán)力具有強(qiáng)制性的組織、協(xié)調(diào)等行為直接作用于社會大眾的外在行為，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的制約效力。同既定的憲法法律制度一樣，經(jīng)由行政決策活動產(chǎn)生的公共政策也屬于制度規(guī)范的一部分，雖然在正式和公開的意義上，公共政策的制度制約效力要低于憲法和法律制度，因此，公共政策在公共事件或公共事態(tài)中制約效力的實(shí)現(xiàn)，也同樣要經(jīng)過上述的兩個(gè)方面。

從對社會大眾是否具有直接的行為規(guī)范性質(zhì)角度，我們可以把公共政策大體上劃分為回應(yīng)性的公共政策和非回應(yīng)性的公共政策這兩大類。

回應(yīng)性的公共政策，一般有著明確的政策對象指向，強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容對相關(guān)社會主體的制約或?qū)蚬δ埽咝ЯΦ膶?shí)現(xiàn)或者說政策執(zhí)行成功的標(biāo)志往往是相關(guān)政策對象的服從性或遵從性行為反應(yīng)表現(xiàn)。因此，在回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行活動中，行政組織與相關(guān)的政策對象之間，往往會發(fā)生較為密切的行為互動關(guān)系，具體表現(xiàn)為行政組織動用各種手段（包括強(qiáng)制性安排，如公安機(jī)關(guān)的社會治安管制；說服，指思想上的教育和灌輸?shù)?；引?dǎo)，指利益動機(jī)上的引導(dǎo)，如銀行通過削減存款利率來拉動市場消費(fèi)，等等）獲取政策對象的行為配合，而政策對象則應(yīng)之以遵從、服從、響應(yīng)以及抗拒等行為反應(yīng)方式。在中國，典型的回應(yīng)性公共政策就是計(jì)劃生育政策。當(dāng)前，作為大規(guī)模水利工程建設(shè)的配套性政策的移民政策也屬于回應(yīng)性政策的范疇。

非回應(yīng)性的公共政策，通常沒有明確的政策對象規(guī)定，其行為規(guī)范對象，主要是指向相關(guān)的政府組織成員，政策的落實(shí)，也主要通過行政組織內(nèi)部的資源流通活動得以實(shí)現(xiàn)。典型的非回應(yīng)性公共政策就是以公共投入為標(biāo)志的公共產(chǎn)品的供給政策。比如在農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

顯然，從政策執(zhí)行角度看，回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行有著更大的復(fù)雜性，也正是因?yàn)槿绱?，在回?yīng)性公共政策的執(zhí)行活動中，相關(guān)的行政組織（不僅是直接的執(zhí)行組織，還包括相關(guān)的決策組織及其他的執(zhí)行協(xié)作組織）常常會利用其掌握的各種資源形式，運(yùn)用各種執(zhí)行手段，千方百計(jì)地尋求政策對象的配合反應(yīng)，其中，政策動員就是一個(gè)被經(jīng)常采用的執(zhí)行手段，在中國的政策執(zhí)行活動中，更是普遍存在著一種政策動員現(xiàn)象。

一、政策動員概念

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本文中，政策動員就是指，為了推動既定政策的落實(shí)，促進(jìn)政策執(zhí)行活動的順利進(jìn)行，在行政組織的主導(dǎo)下，調(diào)動社會各個(gè)方面的力量，運(yùn)用各種信息傳播方式，從思想觀念和心理意識層面對相關(guān)的政策對象進(jìn)行說服、告誡以及鼓勵等活動，以促使其自覺、自愿地服從相關(guān)政策的安排，遵從、配合政策的規(guī)范性要求。

就所有的公共政策都要通過公共秩序的維護(hù)或構(gòu)建影響到社會公共利益這一點(diǎn)來看，非回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行也需要相關(guān)社會大眾的理解和配合，比如農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)政策，就希望得到農(nóng)民們的積極利用，為他們的生產(chǎn)和生活提供更充分的便利，為了做到這一點(diǎn)，也需要相關(guān)的行政組織進(jìn)行一定的宣傳引導(dǎo)。不過，相對于回應(yīng)性政策以政策對象的服從性反應(yīng)為政策目標(biāo)而言，非回應(yīng)性政策執(zhí)行中的思想動員壓力顯然要小得多，因此，我們這里關(guān)于政策動員現(xiàn)象的討論，主要是針對回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行活動而言。

從政策動員活動的內(nèi)容及其作用于相關(guān)政策對象的方式上看，它主要有以下幾個(gè)方面的特征：

其一，觀念導(dǎo)向性。政策動員的目標(biāo)在于從心理和思想層面獲得政策對象的認(rèn)同，影響心理狀態(tài)和思想意識狀況的基本途徑就是個(gè)人的觀念。通常情況下，一個(gè)人的觀念的形成或改變，可能來自于三個(gè)層面的作用，即價(jià)值觀念、利益動機(jī)和實(shí)際利益占有，政策宣傳活動對于政策對象的觀念導(dǎo)向也分別是通過這三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)的。

首先，價(jià)值觀念層面的政策動員直接作用于政策對象的個(gè)人觀念，通過特定價(jià)值觀念的灌輸，就可以培育、強(qiáng)化或改變政策對象的個(gè)人觀念。多數(shù)公共政策的出臺，都伴隨著特定的價(jià)值觀念內(nèi)容，也就是政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅是政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)，在政策動員活動中，也構(gòu)成了核心的觀念導(dǎo)向內(nèi)容。比如在個(gè)人所得稅的征收活動中，對社會公平的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，就可能會使那些高收入者認(rèn)識到征收個(gè)稅的社會公平意義，從而影響到他們的公平價(jià)值觀念，促使其主動申報(bào)。

其次，利益動機(jī)層面的政策動員通過特定的利益引導(dǎo)或利益誘導(dǎo)作用于政策對象的個(gè)人觀念，促使其建立服從或配合政策就將有利可圖的個(gè)人觀念。常見的這方面的政策動員形式是伴隨于政策執(zhí)行的各種額外獎勵或處罰規(guī)定，比如在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行活動中，就有“一胎獎勵，二胎罰款”的宣傳和規(guī)定。在目前城市建設(shè)最棘手的拆遷政策執(zhí)行活動中，也廣泛使用這種獎勵和罰款的利益導(dǎo)向動員。

最后，實(shí)際利益占有與可能的利益獲取具有相對的意思，可能的利益獲取即代表了將來的實(shí)際利益占有，而實(shí)際占有的利益也有失去的可能。實(shí)際利益占有層面的政策動員就是通過對政策對象現(xiàn)有利益的可能的剝奪性影響，強(qiáng)使其建立服從和配合特定政策執(zhí)行活動的個(gè)人觀念。相對于上面的例子，利益動機(jī)層面的政策動員強(qiáng)調(diào)獎勵式的引導(dǎo)或誘導(dǎo)，這里則強(qiáng)調(diào)處罰性質(zhì)的勸戒或抑制。

這三種指向觀念導(dǎo)向的政策動員活動，相比較而言，由于個(gè)人基本價(jià)值觀念的相對穩(wěn)定，通過價(jià)值觀念層面的政策動員往往很難或者說難以迅速實(shí)現(xiàn)其動員目標(biāo)，而后兩種方式則要直接和容易見效，但也正因?yàn)槿绱?，一旦從價(jià)值觀念層面改變或塑造了政策對象的個(gè)人觀念，那么，這種政策動員的效果也將具有相當(dāng)程度的穩(wěn)定性，最終保障政策執(zhí)行效果的長期穩(wěn)定。從這一點(diǎn)看，我們國家的計(jì)劃生育政策雖然實(shí)行了這么多年，但基本上仍未建立起穩(wěn)定的社會價(jià)值基礎(chǔ)，因?yàn)樵诮^大多數(shù)地方，政策動員活動仍是通過影響政策對象的利益占有來進(jìn)行的，一旦利益的影響減弱或改變，政策的執(zhí)行可能會變得非常困難。

其二，社會廣泛性。個(gè)人心理和思想意識的形成，往往建立在長期的社會生活基礎(chǔ)上，是受到社會中各個(gè)方面因素影響和交互作用下的產(chǎn)物，有著明顯的社會化特征。政策動員對于政策對象個(gè)人心理和思想意識的影響，也強(qiáng)調(diào)其活動的社會廣泛性。政策動員活動的社會廣泛性主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。

首先是實(shí)施主體的多元性。政策動員的實(shí)施主體，已遠(yuǎn)不限于負(fù)責(zé)相關(guān)政策執(zhí)行的行政組織，它既包括負(fù)責(zé)具體落實(shí)的行政組織、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、協(xié)作工作的其他行政組織部門，還包括更為廣泛的社會主體，比如學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、大眾媒體以及文化藝術(shù)工作者等等，學(xué)者的理論論證、大眾媒體的宣傳報(bào)道以及文化藝術(shù)工作者的典型形象塑造，都能夠在政策動員活動中發(fā)揮重要的說服教育作用。

其次是動員信息傳播的多樣性。相對于政策文本的頒布的正式性（往往要通過固定的組織程序，在文本格式、傳播流程、傳播載體上都有著較為明確的規(guī)定），政策動員信息的傳播有著靈活多樣的特征，實(shí)施主體的多元性本身就決定了其傳播方式的多樣性，比如公開張貼的政策標(biāo)語和政策口號、學(xué)術(shù)論文、文藝作品、文學(xué)作品、新聞報(bào)道以及領(lǐng)導(dǎo)講話等等。

其三是作用方式的全方位性。政策動員活動經(jīng)由不同的社會、政治主體，通過各式各樣的信息載體，全方位地作用于政策對象的個(gè)人觀念和思想意識，這種全方位性具體表現(xiàn)為（1）個(gè)案典型的影響力，政策動員通過對政策執(zhí)行活動中，個(gè)別政策對象的典型形象塑造和宣傳，為其他的政策對象確立正面的榜樣引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在中國，就是對各種模范人物的塑造和宣傳，強(qiáng)調(diào)他們的典型帶頭意義；（2）社會輿論的壓力，政策動員還通過對流行的社會輿論、社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的影響或塑造，以社會壓力的方式，間接地作用于政策對象的個(gè)人觀念和思想意識。比如，組織圍繞相關(guān)政策問題的大規(guī)模的社會討論，并且有意識地控制討論的主題和方向，推動有利于既定政策方案選擇的廣泛的社會輿論的形成；（3）組織的壓力，主要是指通過政策對象所屬的組織單位，進(jìn)行政策認(rèn)同或政策配合方面的宣傳乃至利益誘導(dǎo)，比如，在城市地區(qū)，關(guān)于計(jì)劃生育政策的動員活動基本上就是通過具體的組織單位進(jìn)行的；（4）政治壓力，把特定的政策動員內(nèi)容與具有更廣泛約束效力的公共政策乃至現(xiàn)實(shí)的政治意識形態(tài)聯(lián)系到一起，突顯了政策動員可能具有的政治壓力和公共權(quán)威性質(zhì)，在“文化大革命”中，這種政策動員方式被推到了極端，因?yàn)槟菚r(shí)的絕大多數(shù)政策都被說成是毛主席的指示，因此，不服從政策安排就是違反毛主席的意志，就是反黨反國家。

最后是互動回應(yīng)性。政策動員指向相關(guān)政策對象的個(gè)人心理層面，但是政策動員效果仍然要通過政策對象的外在行為或行為態(tài)度顯示出來，這也反映了政策動員活動整體上的互動回應(yīng)性特征，也就是說，政策動員活動的進(jìn)行，表現(xiàn)為政策動員主體與政策對象之間的行為互動關(guān)系。在不同的政策動員效果下，政策對象有著不同的行為回應(yīng)取向。比如，有效的政策動員帶來政策對象對于政策的主動配合、不作為式的服從以及口頭上的表態(tài)擁護(hù)等行為反應(yīng)取向；而無效或不成功的政策動員則意味著政策對象對于政策的規(guī)避、抗拒以及公開的反對等行為反應(yīng)取向。

二、政策動員類別

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我們這里是在政策執(zhí)行的大背景下討論政策動員現(xiàn)象，政策動員的意義就在于政策的落實(shí)過程，也可以看作是政策執(zhí)行活動的一部分。其實(shí)，從政策動員在特定的政策執(zhí)行或行政執(zhí)行活動中的地位角度，又可以把政策動員劃分為作為政策執(zhí)行輔助手段的政策動員和作為政策執(zhí)行基本內(nèi)容的政策動員，分別簡稱為輔助性政策動員和執(zhí)行性政策動員。

輔助性政策動員，指的是在特定的政策執(zhí)行活動中，以輔助性或配合性政策手段選擇面目出現(xiàn)的政策動員現(xiàn)象，它并不是此類政策執(zhí)行活動的必然環(huán)節(jié)，目的在于推動相關(guān)政策執(zhí)行的順利進(jìn)行，或改善相關(guān)政策執(zhí)行的效果，因此，在這里，政策動員只是一種僅供選擇的政策執(zhí)行手段或政策執(zhí)行技巧。

執(zhí)行性政策動員，則是指在特定的政策執(zhí)行活動中，以基本政策執(zhí)行手段面目呈現(xiàn)的政策動員現(xiàn)象，此時(shí)，政策執(zhí)行就表現(xiàn)為政策動員的方式，或者說，政策動員主導(dǎo)著相關(guān)政策的落實(shí)活動，是決定政策效果的基本的執(zhí)行環(huán)節(jié)。

從政策動員指向政策對象的心理狀態(tài)或思想狀況角度看，輔助性政策動員參與執(zhí)行的政策，往往強(qiáng)調(diào)指向政策對象現(xiàn)實(shí)的利益欲求目標(biāo)或利益占有層面，因?yàn)橹挥性趦蓚€(gè)層面，政策動員才能以間接參與而不是直接調(diào)節(jié)的方式，作用于相關(guān)的政策對象。而執(zhí)行性政策動員主導(dǎo)執(zhí)行的政策，則是以引導(dǎo)或規(guī)范政策對象的觀念意識尤其是價(jià)值觀念意識為核心的政策規(guī)范內(nèi)容或政策目標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)行活動中，輔助性的政策動員顯然有著普遍性的存在特征，因?yàn)楦鞣N涉及物質(zhì)形式的公共資源投入、公共物品提供以及社會利益關(guān)系調(diào)節(jié)等公共事務(wù)，都會較為直接地影響到人們的利益欲求目標(biāo)和實(shí)際利益占有，對于政策的實(shí)際效果而言，政策動員只能間接地參與其中。而執(zhí)行性的政策動員則具有特殊性的存在特征，用于落實(shí)那些目的在于引導(dǎo)或規(guī)范人們思想領(lǐng)域的政治意識形態(tài)和社會價(jià)值觀念宣傳政策。

顯然，無論是從前面關(guān)于政策動員的特征分析，還是這里對于政策動員的分類考察，我們都可以非常清楚地發(fā)現(xiàn)，同其他強(qiáng)調(diào)行政組織內(nèi)部運(yùn)作的行政執(zhí)行活動相比較，政策動員與行政組織系統(tǒng)外部的公共政治環(huán)境以及社會文化領(lǐng)域有著更為緊密和廣泛的關(guān)聯(lián)性，也正因?yàn)槿绱?，我們還需要引入一個(gè)與之密切相關(guān)的概念——政治動員，進(jìn)一步討論這兩個(gè)概念之間的關(guān)系。

政治動員屬于公共權(quán)力的運(yùn)行范疇，目標(biāo)在于特定公共權(quán)力關(guān)系的維護(hù)或構(gòu)建，尋求社會大眾對于特定政治體制（包括政治制度、公共權(quán)力主體及其組織構(gòu)成形式等內(nèi)容）的認(rèn)同、服從和支持，因此，政治動員的核心內(nèi)容就是特定政治意識形態(tài)的宣傳與推廣。從與既定政治制度的關(guān)系角度看，政治動員又可以被劃分為反制度的政治動員和維護(hù)現(xiàn)有制度的制度動員，前者是革命的政治動員，目的在于反對現(xiàn)有的政治制度，推翻既定的政治體制；后者則是統(tǒng)治的政治動員，目的在于維護(hù)現(xiàn)有的制度規(guī)范，鞏固既定的政治體制，它與政策動員顯然有著更為直接、更加緊密的聯(lián)系。

我們首先考察一下統(tǒng)治的政治動員及其與政策動員之間的關(guān)系狀況。

統(tǒng)治的政治動員是由公共權(quán)力主體做出的，目標(biāo)在于論證或宣揚(yáng)現(xiàn)有政治體制合法性，尋求社會大眾對現(xiàn)有政治體制的合法化認(rèn)同。在現(xiàn)代社會，現(xiàn)有的政治體制往往是由既定憲法制度來予以規(guī)范或顯示，因此，在一個(gè)法治化的國家范圍內(nèi)，政治動員應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為一種對于既定憲法制度的合法化論證和宣傳活動。

在公共政治生活中，制度的基本意義就在于規(guī)范公共秩序中的利益關(guān)系狀況；在于特定公共秩序內(nèi)容的維護(hù)或構(gòu)建。從規(guī)范或影響公共秩序的角度，既定的制度主要有這樣幾種存在形式，即正式且往往有文本載體的憲法、法律、執(zhí)政黨政策、行政決策以及非正式的往往沒有文本載體的政治慣例、社會習(xí)俗等等。顯然，無論是制度落實(shí)還是制度創(chuàng)新活動，公開意義上的政治統(tǒng)治、政治管理以及行政管理活動，都立足于正式的有著文本載體的制度基礎(chǔ)。

在“三權(quán)分立”的政治體制條件下，執(zhí)政黨政策與行政決策往往有著同一的性質(zhì)，因?yàn)榻?jīng)由競選產(chǎn)生的執(zhí)政黨地位通常就是指對于公共權(quán)力中的行政權(quán)力的控制，此時(shí)，制度對于公共秩序的規(guī)范作用沿著一個(gè)較為明確的從憲法到法律再到行政決策，制約效力依次降低的路線，分別立足于憲法和行政決策的政治動員和政策動員也都有著明確的制度依據(jù)，也正因?yàn)槿绱?，政治動員常常被隱含于立法權(quán)力、司法權(quán)力對于憲法法律制度的維護(hù)；隱含于行政權(quán)力對于憲法精神、法律制度的具體落實(shí)之中，這就意味著，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，我們一般很少能看到以政治意識形態(tài)論證或宣傳為主要內(nèi)容的公共組織活動或公共權(quán)力運(yùn)行活動，具體表現(xiàn)為一種“意識形態(tài)終結(jié)”的公共政治現(xiàn)象。進(jìn)一步而言，這種政治意識形態(tài)淡化的現(xiàn)象又直接影響到政策動員，尤其是執(zhí)行性政策動員的存在狀況，缺少需要進(jìn)行專門的合法化論證的意識形態(tài)對象，顯然會削減執(zhí)行性政策動員的任務(wù)空間。

也就是說，在“三權(quán)分立”的政治體制條件下，政策執(zhí)行活動中通常較少采用政策動員手段，或者說，政策動員在政策執(zhí)行活動中的作用和地位并不像中國這么突出。

因此，總體上看，無論是政治動員和政策動員通常是不實(shí)行“三權(quán)分立”制度的國家中的典型政治現(xiàn)象、政策現(xiàn)象或政策執(zhí)行現(xiàn)象。下面，我們就進(jìn)入當(dāng)代中國的歷史進(jìn)程，進(jìn)一步討論政治動員和政策動員的具體表現(xiàn)。

三、當(dāng)代中國的政策動員

對當(dāng)今中國的政治動員和政策動員現(xiàn)象的考察應(yīng)當(dāng)追溯到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝革命時(shí)期，它們都有著深刻的歷史和體制根源。

在武裝革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨發(fā)起的政治動員指向既定制度的不合法化論證與宣傳，是一種反制度的革命動員，根本的動員目標(biāo)就在于把社會大眾鼓動起來，追隨黨的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，奪取公共權(quán)力，推翻現(xiàn)有制度及其所規(guī)范或代表的公共秩序，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。此時(shí)，主要的政治動員對象就是處于社會底層的工人和農(nóng)民群體，關(guān)于現(xiàn)有制度不合法化論證的典型形式為：廣大的工人、農(nóng)民階級由于受到地主階級、資產(chǎn)階級和帝國主義的壓迫和剝削，生活處于極端的困苦狀況，這種狀況與人們最基本的生存權(quán)利相抵觸，應(yīng)當(dāng)改變，要改變這種狀況，就得以革命行動的方式，把工人、農(nóng)民組織起來，在能夠整合并代表其利益的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，推翻現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)秩序，建立普通大眾擁有生產(chǎn)資料、享有國家權(quán)力的新社會。代表性的政治動員文本主要包括當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人尤其是毛澤東的理論表述，比如《中國社會各階級的分析》、《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報(bào)告》以及《論持久戰(zhàn)》等等。這些政治動員論證所依據(jù)的政治意識形態(tài)內(nèi)容則來自于早期的馬克思主義經(jīng)典作家如馬克思、恩格斯以及列寧等人的理論著作之中，如階級統(tǒng)治的本質(zhì)、資本主義國家的腐朽性、共產(chǎn)主義的美好理想以及人民政權(quán)的構(gòu)成等等。

在這一時(shí)期，毛澤東以其卓越的革命理論論證和實(shí)踐組織能力，逐漸成為了中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治動員活動的領(lǐng)導(dǎo)核心，進(jìn)而成為黨組織的權(quán)力核心，以毛澤東政治動員表述內(nèi)容為主要構(gòu)成成分的毛澤東思想也被認(rèn)定為中國的馬克思主義，被正式確認(rèn)為黨組織領(lǐng)導(dǎo)全國政治動員活動、指揮革命實(shí)踐的組織意識和組織運(yùn)行原則。在革命根據(jù)地內(nèi)部，這種革命性的政治動員則帶有維護(hù)根據(jù)地既定制度規(guī)范的政策動員色彩，當(dāng)然，此時(shí)的政策動員與政治動員是一脈相承的，在內(nèi)容和形式上都取決于更廣泛的政治動員的內(nèi)容與形式。兩個(gè)主要的政策動員活動——土地革命宣傳和黨風(fēng)整頓教育，都非常明顯地指向現(xiàn)實(shí)的政治動員需要：前者的目標(biāo)在于通過耕地資源占有可能帶來的私人利益滿足，向農(nóng)民們顯示參加或支持革命的必要性；后者的目標(biāo)則在于通過對黨員個(gè)人思想觀念的引導(dǎo)與灌輸，確立統(tǒng)一的組織意識，進(jìn)而改善或提高黨組織在領(lǐng)導(dǎo)、指揮革命活動中的統(tǒng)一行動能力和組織行為效率。

伴隨著社會主義中國的建立，共產(chǎn)黨成為了國家的執(zhí)政黨，掌握了公共權(quán)力或國家權(quán)力的使用資格，馬克思主義尤其是毛澤東思想作為國家意識形態(tài)，成為了政權(quán)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，為政權(quán)的制度建設(shè)、公共組織設(shè)置以及政治動員活動提供著最為基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理論論證資源。

此時(shí)，仍然由共產(chǎn)黨組織主導(dǎo)的政治動員活動已經(jīng)變成為一種制度內(nèi)的行為，基本的目標(biāo)乃是宣傳論證現(xiàn)有制度的合法性，維護(hù)剛剛確立的社會主義政治制度在整個(gè)國家范圍內(nèi)的制約效力，推動這些制度以及圍繞著制度落實(shí)的行政決策活動和政策執(zhí)行活動的順利有效進(jìn)行。正常情況下，隨著政權(quán)的鞏固和穩(wěn)定，以統(tǒng)治合法化論證為基本目標(biāo)的政治動員活動的突出地位應(yīng)當(dāng)逐漸為更具穩(wěn)定性特征的、以既定制度落實(shí)為基本目標(biāo)的政策動員活動所取代，也就是說，關(guān)于統(tǒng)治合法性的政治意識形態(tài)應(yīng)當(dāng)逐漸為關(guān)于治理合理性的公共意識形態(tài)所取代，指向反制度的革命動員應(yīng)當(dāng)為立足于制度維護(hù)和制度落實(shí)的政治動員和政策動員所取代。

但是由于當(dāng)時(shí)各種特殊的歷史和體制原因，在新中國建立以后的很長一段時(shí)期，上述的轉(zhuǎn)變過程一直無法完成，或者說，轉(zhuǎn)變過程呈現(xiàn)為一個(gè)非常緩慢、曲折甚至反復(fù)的經(jīng)歷。

首先，從武裝革命到新制度建設(shè)，動員的主體——共產(chǎn)黨組織面臨著明確的角色轉(zhuǎn)換，即從反制度的革命者到維護(hù)制度的管理者。角色轉(zhuǎn)換帶來了動員目標(biāo)、動員手段以及動員對象等各個(gè)方面動員內(nèi)容的顯著變化。但是，動員主體的同一性質(zhì)又決定了建國以后的政治動員、政策動員與先前的革命動員之間必須保持著某種形式上的一致性或歷史繼承性。這其中最重要的就是，在革命動員中所預(yù)言或許諾的，革命成功將帶來的利益滿足（如政治權(quán)利上成為國家的主人、經(jīng)濟(jì)上享有生產(chǎn)資料的占有和使用權(quán)利等）與建國后國家所能提供的利益滿足狀況之間的一致性程度。也就是說，此時(shí)的政治動員和政策動員必須要保證其與革命動員所具有的邏輯論證上的歷史延續(xù)性，能夠證明公共權(quán)力或行政權(quán)力有能力、有愿望而且正在努力通過制度和政策的落實(shí)活動幫助社會大眾實(shí)現(xiàn)這些方面的利益需求目標(biāo)。

其次，在社會主義中國建立以后的很長一段時(shí)期內(nèi)，除了1954年《憲法》以外，國家范圍內(nèi)正式的法律制度創(chuàng)新主要面向政治領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)公共政治秩序的管制和公共組織體制方面的制度建設(shè)，如《政協(xié)組織法》、《中央人民政府組織法》、《全國人大組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、《土地改革法》以及《兵役法》等等。在更加廣泛的社會、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對公共秩序的維護(hù)和協(xié)調(diào)主要是通過黨組織的政策活動形式進(jìn)行。與黨的政策在公共秩序中的主要制度規(guī)范地位相對應(yīng)的是黨組織在公共權(quán)力中的組織地位，由中央到地方，各級黨委組織都處于包括立法、司法和行政權(quán)力的公共權(quán)力的核心地位。顯然，這種制度建設(shè)和組織構(gòu)成特征又進(jìn)一步強(qiáng)化了上面所說的動員主體同一性程度，黨組織內(nèi)部的構(gòu)成與運(yùn)行狀況在很大程度上決定了國家范圍內(nèi)政治動員和政策動員的構(gòu)成和運(yùn)行狀況。我們看到，在這一時(shí)期，一方面是毛澤東在黨組織內(nèi)部至高無上的組織權(quán)力地位；另一方面是民主化程度較低的黨組織運(yùn)行狀況，這兩個(gè)方面結(jié)合到一起，就在很大程度上造成了毛澤東個(gè)人在政治動員以及政策動員活動中極高的地位。作為中國馬克思主義的毛澤東思想，被擴(kuò)大化為毛澤東說過的一切話語內(nèi)容，并以之作為政治動員和政策動員的最基本、最權(quán)威的論證資源來源，這種狀況的極端表現(xiàn)形式就是“文化大革命”中《毛主席語錄》在國家政治活動以及行政管理活動中的意義。

最后，剛剛建立的社會主義新中國，不僅要面對強(qiáng)化統(tǒng)治，鞏固政權(quán)穩(wěn)定性的任務(wù)，還要面對更為復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理形勢。從尋求社會大眾認(rèn)同的角度看，政權(quán)建設(shè)主要屬于合法性的問題，更多地強(qiáng)調(diào)政治意識形態(tài)的內(nèi)容，而社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理則關(guān)系到人們的日常生活利益，屬于合理性的問題。正常情況下，政治動員指向前者，而政策動員則作用于后者。但是，由于管理經(jīng)驗(yàn)不足、公共資源匱乏、基礎(chǔ)薄弱等主客觀原因，建國后的一段時(shí)期，公共權(quán)力對于社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作所取得的社會利益效果，在很大程度上沒有實(shí)現(xiàn)革命動員時(shí)所預(yù)期、預(yù)言和許諾的利益目標(biāo)，也就是說，現(xiàn)代行政管理意義上以效率為核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的合理性出現(xiàn)了某種程度上的危機(jī)，進(jìn)而威脅到以政治意識形態(tài)為核心的合法化政治動員活動。因?yàn)閷τ谄胀ǖ纳鐣蟊妬碚f，目前的利益獲取狀況與早先革命動員時(shí)預(yù)期的利益滿足之間的差距，很可能會使他們懷疑革命動員論證的有效性，進(jìn)而懷疑與革命動員一脈相承的政治動員的有效性，乃至懷疑政權(quán)本身的合法性。反過來，在政治認(rèn)同程度不高的形勢下，來自于高度集中的公共權(quán)力所進(jìn)行的行政管理活動也很難獲得社會大眾的政策認(rèn)同，也就是說，政治動員的有效性又將影響到政策動員、政策執(zhí)行的有效性。對于剛剛成立的社會主義政權(quán)來說，這種合理性問題與合法性問題之間的惡性互動顯然是一個(gè)關(guān)系重大的生死存亡問題。

總體上看，緩解或消除合理性問題與合法性問題之間這種惡性互動關(guān)系的基本路徑有兩條：要么更加強(qiáng)化合法性問題在公共政治生活中的核心地位，以高強(qiáng)度的政治動員來掩蓋合理性問題或者降低合理性問題對政權(quán)合法性造成的沖擊；要么直接面對現(xiàn)實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，通過公共管理活動、行政管理活動的效率改善，來緩解、解決合理性問題，通過政策動員的方式尋求社會大眾對于政策的認(rèn)同、對于行政組織、公共權(quán)力組織的認(rèn)同，進(jìn)而是對國家政權(quán)體制的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)最終的政治動員目標(biāo)。

我們看到，當(dāng)代中國的歷史最初選擇的是第一條路徑，其后果就是歷時(shí)十年的“文化大革命”。

在“文化大革命”中，政治動員再一次具有了強(qiáng)烈的革命動員色彩，所不同的，只是把革命動員中反對的制度變成了擁護(hù)那些制度的遺留分子——階級敵人，在殘酷的階級斗爭活動中，社會經(jīng)濟(jì)利益以完全依附于政治利益的方式而失去其在個(gè)體利益結(jié)構(gòu)中的重要地位，對于社會中的每一個(gè)人來說，只要能符合政治動員的要求，為國家的政治動員提供合法化論證的資源或素材，就可能獲得高額的政治利益滿足，代表著“大寨精神”的陳永貴，能夠從一個(gè)近乎文盲的普通農(nóng)民，進(jìn)入公共權(quán)力的核心機(jī)構(gòu)，成為了中央政府的副總理。反之，一旦被認(rèn)定為階級敵人，成為政治動員的反面代表，所面臨的就不僅僅是社會經(jīng)濟(jì)利益的喪失，政治權(quán)利的剝奪，甚至是生存權(quán)利的喪失。這方面的典型例子，就是公共權(quán)力地位高至國家主席的劉少奇，在被認(rèn)定為反革命分子以后所經(jīng)歷的個(gè)人遭遇。

革命式政治動員主要以“政治運(yùn)動”的方式進(jìn)行，比如“清理階級隊(duì)伍運(yùn)動”、“一打三反運(yùn)動”（打擊現(xiàn)行反革命；反對貪污盜竊、投機(jī)倒把、鋪張浪費(fèi)）以及“批林批孔運(yùn)動”等等。通過這些極具個(gè)人意志隨意性的政治運(yùn)動，政治動員一方面把涉及利益領(lǐng)域更加廣泛的政策動員內(nèi)容納入政治意識形態(tài)的合法性范疇，另一方面，也在為由革命動員到政治動員的歷史延續(xù)進(jìn)行著一種合法化的辯護(hù)：早先革命動員時(shí)向人民預(yù)言的各種利益滿足目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn)的原因只是——階級斗爭仍在進(jìn)行，革命尚未結(jié)束！

歷史已經(jīng)非常清楚地告訴我們，“文革”十年的革命式政治動員所帶來的只是高壓式的意識形態(tài)管制，遠(yuǎn)不足以在人們心里培育起自愿的政治認(rèn)同，更沒有能夠削減人們的社會經(jīng)濟(jì)利益欲求。

1978年12月安徽鳳陽小崗村20戶農(nóng)民代表聯(lián)名簽訂了分田和包產(chǎn)到戶的血書契約：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，保證完成每戶的全年上交和公糧，不再向國家伸手要糧，如完不成，我們的干部坐牢、割頭也平心，大家也保證把我們的小孩養(yǎng)到18歲。

這個(gè)看似簡單的契約來自文化程度不高的普通農(nóng)民，其中還有錯(cuò)別字。但是，如果我們對它做一個(gè)簡單的文本分析，就能夠發(fā)現(xiàn)，它幾乎符合由社會大眾推動的政策創(chuàng)新或制度創(chuàng)新活動的幾個(gè)最基本的要素條件：

其一，廣泛的公益基礎(chǔ)。社會大眾有著強(qiáng)烈的個(gè)人利益訴求，并且代表了公益的基本構(gòu)成狀況。多年以在土地上耕作為生的農(nóng)民們顯然能夠判斷什么最符合他們自己的利益。

其二，制度內(nèi)要求。農(nóng)民只是要變更耕地的使用制度，并不從根本上抗拒國家的基本政治制度。

其三，社會大眾的利益訴求或政策訴求能力與手段。20個(gè)農(nóng)民在一起，保證互相照顧，這本身就是一種組織化的表現(xiàn)。而且，寫血書，不怕坐牢、割頭都顯示了他們利益愿望和政策需求的強(qiáng)烈性，這也會在某種程度上強(qiáng)化政府對其行為的理解和認(rèn)同。

從政治動員和政策動員的角度看，小崗村農(nóng)民的自發(fā)耕地承包制度改革，不僅拉開了以制度創(chuàng)新為核心內(nèi)容的“改革開放”進(jìn)程的序幕，更重要的是，它從個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益必要性和國家經(jīng)濟(jì)政策合理性這兩個(gè)層面，把革命式政治動員所建立的政治意識形態(tài)籠罩一切的局面打開了一個(gè)缺口。同一時(shí)期，在公共生活的宏觀層面，在“解放思想”、“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”等價(jià)值觀念討論的正面沖擊下，這一缺口也變得越來越大，并最終導(dǎo)致了具有合理化趨向的政治意識形態(tài)變革，表現(xiàn)為馬克思主義在中國的新發(fā)展，即以中國特色社會主義表述為基本內(nèi)容的鄧小平理論的產(chǎn)生。

鄧小平理論的核心就是關(guān)于什么是中國的社會主義的表述，它有著政治動員的合法化論證特征，是當(dāng)代中國的政治意識形態(tài)。但是，這一政治意識形態(tài)又有著明確的合理性指導(dǎo)取向，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的強(qiáng)調(diào)就集中顯示了其在政策動員中的作用，我們看到，在鄧小平理論指導(dǎo)下制定的“兩個(gè)基本點(diǎn)”（即改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心）國家戰(zhàn)略政策規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)利益問題都處于政策活動和行政管理活動的核心地位。因此，我們可以認(rèn)為，相對于“十年文革”中革命動員在公共秩序管制中的統(tǒng)治性地位，在“改革開放”時(shí)期，以合理性尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率為主要內(nèi)容的政策動員活動正在逐漸取代以合法性尤其是政治統(tǒng)治合法化為主要內(nèi)容的政治動員活動，在公共權(quán)力活動中占有著日益重要的地位，甚至可以說，政治動員的合法化論證越來越具有為政策動員的合理性提供服務(wù)的趨向，這一點(diǎn)，在鄧小平關(guān)于社會主義本質(zhì)的說法中有著較為清晰的顯示。

當(dāng)前，公共權(quán)力高層關(guān)于和諧社會以及科學(xué)發(fā)展觀的理論表述其實(shí)也可以看作是政治動員從社會利益的角度，以社會公平價(jià)值作為基本的合法化標(biāo)準(zhǔn)，為政策動員、政策執(zhí)行乃至社會領(lǐng)域的行政決策投入提供一個(gè)合理性的論證服務(wù)。

作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：曹 英