[摘要]OECD國家的管制改革幾經(jīng)更迭，上世紀(jì)70年代末以放松管制為主，90年代初期出現(xiàn)了“再管制”回流，90年代末，管制改革轉(zhuǎn)向提高管制質(zhì)量，并建立了“管制質(zhì)量”改革的基本框架，通過機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、參與、工具等制度的建設(shè)，“管制質(zhì)量”改革取得了良好成效。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)合組織國家 管制改革 管制質(zhì)量 評價

[中圖分類號]F116 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）04-0081-03

[作者簡介]楊欣（1971—），女，滿族，遼寧大連人，副教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后。研究方向：公法、公共管理。

上世紀(jì)70年代末，行政改革的浪潮相繼席卷經(jīng)合組織（OECD）成員國，改革的重要內(nèi)容之一，就是放松國家對市場的管制。歷經(jīng)近30年的時間長河，管制改革已從最初的激情回歸冷靜，迄今已進(jìn)入深化階段。OECD在2005年啟動了“管理中的政府”項目，對包括管制改革在內(nèi)的各項改革進(jìn)行總體回顧，2007年初三份技術(shù)性報告相繼出臺。本文以報告的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合OECD主要成員國在政府管制方面采取的最新舉措，介紹OECD國家管制改革的新走向。

一、 對放松管制的反思

西方國家放松管制的改革醞釀于20世紀(jì)70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴(kuò)大到越來越多的領(lǐng)域，從最初放松對市場的管制，逐步滲透到放松對社會管制，對保護(hù)性產(chǎn)業(yè)的管制等，放松管制成為西方國家行政改革的重要內(nèi)容之一。放松管制目的在于減少政府對市場、社會和企業(yè)的干預(yù)，以激發(fā)市場活力。英、美、法、德、日、新西蘭、加拿大、澳大利亞等國均存在不同程度地進(jìn)行放松管制的改革立法，美國在這方面的立法尤為顯著。如1976年通過《管制改革法》，1978年通過《航空客運(yùn)業(yè)放松管制法》，1994年通過《聯(lián)邦采購改善法》等等。

進(jìn)入90年代中后期，西方國家開始對實施近20年的“放松管制”改革進(jìn)行個案評估。 以美國航空業(yè)為例。自1978年至20世紀(jì)末，航空業(yè)解除管制已有20多年，這段時間足夠評價解除管制對該領(lǐng)域的影響。資料顯示，在1979到1983年《航空客運(yùn)業(yè)放松管制法》實施期間，由于航空公司間你死我活的競爭，美國航空業(yè)利潤顯著下降。到20世紀(jì)80年代中葉，幸存的航空公司開始有了驚人的利潤。良好的利潤持續(xù)了幾年，1988年達(dá)到343.7億美元收益的巔峰。但1988年后，航空業(yè)經(jīng)營利益嚴(yán)重下降，債務(wù)急劇上升。而重新裝備老化的飛行器的財源狀況表明航空業(yè)面臨著嚴(yán)重問題。1992年，美航空業(yè)負(fù)債228.4億美元?！懊绹苏谟冒l(fā)達(dá)世界里最古老和最破舊的機(jī)群飛行”。工業(yè)分析家稱，損失主要是由非管制競爭造成的。這些競爭迫使一些航空公司收取明顯低于成本的費(fèi)用。截至1992年，近20%的國家飛行能力破產(chǎn)。解除管制誕生的176家公司僅存一家，并且，不幸的是，它也資不抵債。近年航空公司糟糕的經(jīng)濟(jì)狀況引起許多有關(guān)航空的維護(hù)和安全問題。飛行事故死亡人數(shù)在1994年急劇增加，安全行駛率在下降。解除管制對小航空公司和非中心城市的影響是巨大的。幾年里，由于解除管制，為迎合競爭，航空公司削減它們無利可圖的航線，使很多依賴于航空服務(wù)的乘客和商業(yè)活動很不方便。航空解除管制的支持者相信，從長久來看，自由市場競爭將強(qiáng)化和穩(wěn)定航空業(yè)并且使消費(fèi)者和商業(yè)從較低費(fèi)用中受益。然而，有一點(diǎn)是真實的，即航空業(yè)在解除管制的頭20年比解除管制以前更糟。對航空業(yè)的評估使美國學(xué)者認(rèn)為：“在美國，解除管制已經(jīng)失敗了，因為它導(dǎo)致了一些工業(yè)領(lǐng)域中的不安全，如航空工業(yè)，公眾的不方便（例如航空和公共運(yùn)輸中，尤其是在不合理的路線的選擇上）、價格欺騙（例如遠(yuǎn)程電視傳輸電纜），作為非管制運(yùn)動失敗的結(jié)果，許多再管制現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生， 這可能帶我們進(jìn)入第六個時期，這個時期，管制與再管制將并存”。

與美國一樣，OECD許多成員國都對本國實行放松管制的領(lǐng)域進(jìn)行了檢討，其基本的結(jié)論是：放松管制在一定程度上實現(xiàn)了擴(kuò)展企業(yè)的自由活動空間，將競爭精神重新注入到企業(yè)的生命中。使收費(fèi)水平有所下降，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長，使消費(fèi)者能選擇多種服務(wù)。但同時也暴露出一些問題，如誘發(fā)金融投機(jī)，導(dǎo)致“挑奶皮”現(xiàn)象產(chǎn)生以及排他性行為等。因此，應(yīng)該重新認(rèn)識管制的作用，管制對于保持市場和社會的有效運(yùn)行仍是必需的。

二、轉(zhuǎn)向管制質(zhì)量:“放松管制”與“再管制”之間的突破

對放松管制的反思一度引發(fā)了“再管制”的回流，美國在老布什政府時期，一大批新的管制和再管制法律和規(guī)則被通過。這種趨勢在克林頓政府時期得到加速發(fā)展，但很快這種再管制又引發(fā)了對于管制負(fù)擔(dān)的批評。如何在放松管制與“再管制”之間尋求出路，20世紀(jì)90年代末OECD提出管制改革應(yīng)從“再管制”轉(zhuǎn)向提高管制質(zhì)量?！氨M管管制有必要，但低質(zhì)量的管制會向社會施加不必要的成本，阻礙創(chuàng)新與競爭，OECD將謀求建立提高管制質(zhì)量的政策體系與政策支持”，“管制質(zhì)量而不是放松管制才是指導(dǎo)當(dāng)今改革的指導(dǎo)性準(zhǔn)則”。在提高管制質(zhì)量的政策目標(biāo)之下，OECD將管制改革的原則確定為：（1）在市場可以良好運(yùn)作的領(lǐng)域解除管制；（2）在離開政府市場無法良好運(yùn)作的領(lǐng)域進(jìn)行再管制并建立新的管制機(jī)構(gòu)；（3）建立有效率的政府管制，以較低的管制成本達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)的健康、安全與環(huán)境管制目標(biāo)。OECD以“質(zhì)量”為核心的管制改革強(qiáng)調(diào)成員國相互交流管制經(jīng)驗，設(shè)立管制監(jiān)督機(jī)構(gòu)和利用多種工具，因為“管制質(zhì)量”改革最終要依靠成員國的國內(nèi)政策來推行。從成員國已采取的措施看，“管制質(zhì)量”改革大致包括如下內(nèi)容：

1．加強(qiáng)管制機(jī)關(guān)建設(shè)。管制機(jī)關(guān)是推行管制政策的關(guān)鍵。首先加強(qiáng)的是管制監(jiān)督機(jī)關(guān)（Regulatory oversight bodies），OECD的多數(shù)成員國已在其政府的核心部門——總理辦公室或總統(tǒng)辦公室——設(shè)立管制監(jiān)督機(jī)關(guān)。財政大臣與司法大臣在其中扮演了重要角色。監(jiān)督機(jī)關(guān)人數(shù)多在20～30人，如澳大利亞、捷克、波蘭等。韓國就有一個這樣的機(jī)關(guān)，大約90名工作人員在管制改革任務(wù)小組和政府管制改革辦公室工作，對管制改革辦公室所做的重大決策進(jìn)行審查。英國有70名這樣的工作人員，美國有50名，德國建立了一個管制控制小組，在聯(lián)合協(xié)議下工作。意大利、法國、瑞士傾向于建立相對較小的機(jī)構(gòu)。除管制監(jiān)督機(jī)關(guān)外，其他管制機(jī)關(guān)包括獨(dú)立管制機(jī)關(guān)，其作用是確保管制政策的推行，到2005年已有24個國家建立了獨(dú)立管制機(jī)關(guān)，作用與責(zé)任都得到加強(qiáng)。

2．確定管制質(zhì)量與績效標(biāo)準(zhǔn)。為實現(xiàn)透明的、無歧視的和有效的政府管理目標(biāo)，OECD提出管制質(zhì)量與績效（quality and performance）原則。建議成員國確立國內(nèi)管制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以此對管制績效進(jìn)行評估，各國相繼提出本國的管制質(zhì)量目標(biāo)。1998年英國“優(yōu)化管制工作組”取代了原有的“解除管制工作組”，其責(zé)任是：提供可以促進(jìn)政府管制效率和信用的建議。工作組將管制改革的目標(biāo)確定為良性管制，公布了需要遵守的核心標(biāo)準(zhǔn)，以作為評價“管制質(zhì)量”的依據(jù)。與英國相似，意大利、挪威、韓國、瑞典等國都提出了本國語境下的管制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其中瑞士在OECD國家中首次將環(huán)境目標(biāo)列入管制質(zhì)量體系，有效地降低了家庭和供熱部門對燃油的依賴。

3.建立民眾參與和公開制度。公民和法人能夠充分了解其所處的管制環(huán)境，并能夠在管制決策過程中表達(dá)意見，是參與型管制的關(guān)鍵之處。OECD有2/3的成員國選擇面向所有公民的管制公開，公民不僅可以參與管制協(xié)商，而且管制協(xié)商的過程也向公民公開。如瑞典在依據(jù)歐盟管制框架下削減管制（特別是在對小商業(yè)管制）的同時，建立了確保管制公開與參與的機(jī)制，其對象是所有公眾。也有一些OECD成員國選擇了部分公開，即管制僅面向受影響的利害關(guān)系群體。有8個OECD成員國要求管制機(jī)關(guān)以書面的方式向?qū)苤谱鞒鲈u論的群體作出回應(yīng)。就管制協(xié)商制度而言，與美國、英國實行的非正式協(xié)商相比，澳大利亞建立了正式協(xié)商制度，正式協(xié)商的范圍依據(jù)管制影響評價確定。但不管實行的是正式協(xié)商還是非正式協(xié)商，超過2/3的國家都實行了針對管制的循環(huán)式評論、設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)、在網(wǎng)絡(luò)上公布管制草案等政策。美國、西班牙等國還建立了嚴(yán)格的通告、評論與會議制度。在管制協(xié)商之外，加拿大、波蘭、瑞士、英國等還建立了針對管制協(xié)商質(zhì)量的監(jiān)督體制。另外，值得一提的是，公民、法人對管制評論的質(zhì)量很大程度上取決于國家給予的時間，英國、新西蘭、瑞典、瑞士給予的時間最長，有12周，美國、加拿大、日本等國為8周，德國、芬蘭等國為4周，韓國為3周，西班牙、波蘭等國只給了2周時間。

4.利用多種“工具”，提高管制質(zhì)量。管制質(zhì)量工具可適用于管制的全過程。它包括了管制影響分析、行政簡化、管制選擇評價、管制計劃的系統(tǒng)評價、利害關(guān)系人參與、降低行政負(fù)擔(dān)等。其中管制影響分析與行政簡化是應(yīng)用最為廣泛的兩種工具。

（1）管制影響分析。OECD國家普遍建立了管制影響分析，其通過嚴(yán)格的，以證據(jù)為依據(jù)的對決定過程的檢驗，來確保新的管制措施的質(zhì)量。影響評價包含了許多要素，反映了多種不同的政策安排與關(guān)注。到2005年，OECD已有2/3的成員國通過立法建立了“管制影響分析”制度，此數(shù)據(jù)在1998年僅為1/3。另外，2005年有2/3的成員國將對小商業(yè)和其他社會群體的影響納入管制影響評價體系，這一數(shù)據(jù)在1998年為1/2。在分析中，各種影響因素并不是被等同對待。其中，最受關(guān)注的是預(yù)算影響。如英國法律規(guī)定，如果管制影響分析顯示政策性投資將超過5億英鎊，或?qū)⑽襟w或政治利益的特別關(guān)注，則一定要進(jìn)行對公共部門的管制進(jìn)行影響評價。在沒有正式的“管制影響分析”制度的國家，也評估管制對預(yù)算的影響。其次，近一半的國家關(guān)注管制對競爭和市場開放程度的影響。有2/3的國家關(guān)注管制對公共部門的影響。管制影響分析以更全面的觀點(diǎn)來看待成本與收益，更清楚地認(rèn)識了非商業(yè)成本，并更廣泛地認(rèn)識到明智地運(yùn)用管制所能帶來的各種收益。包括：對受影響群體的清晰分析；以及非管制行為為何不可取的解釋。而原來多數(shù)國家執(zhí)行的解除管制評價只包括兩項內(nèi)容：一是執(zhí)行成本評估；另一個要素是風(fēng)險評估。

（2）行政簡化。減輕管制負(fù)擔(dān)以及繁文縟節(jié)一直是各國政府優(yōu)先的政治選擇。近年來，在許多國家，由于對環(huán)保、安全、健康方面要求的增加，對政府管制的需求一直在增強(qiáng)。作為回應(yīng)，政府不斷尋求簡化管制的路徑。行政簡化已成為管制質(zhì)量管理體系的一個基本要求。2005年已有25個國家拿出了明確減少行政負(fù)擔(dān)的計劃，這其中的2/3國家，在計劃中列有明確的量化目標(biāo)，這些量化目標(biāo)反映了起源于荷蘭和北歐國家的標(biāo)準(zhǔn)成本模式日漸擴(kuò)大的影響。丹麥，這個自1999年起每年進(jìn)行行政負(fù)擔(dān)評價的國家，現(xiàn)在正使用標(biāo)準(zhǔn)成本模式分析影響商業(yè)行為的行政立法與成本；瑞典已完成稅收領(lǐng)域的行政簡化評估。韓國意欲減少10%已滯后于商業(yè)發(fā)展的管制。

三、“管制質(zhì)量”改革的收益評價

“管制質(zhì)量”改革在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會融合與善治的背景下提出，它是多層的體系，由放松管制、提高管制質(zhì)量、對管制進(jìn)行管理三部分組成，以期實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是通過公開與責(zé)任機(jī)制監(jiān)督管制者；二是提高新設(shè)管制的質(zhì)量；三是提高已有管制的質(zhì)量?！肮芾碣|(zhì)量”改革已進(jìn)行10年，在此其間，OECD一直對其進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)測與評價，從目前的結(jié)果看，管制質(zhì)量改革已取得了以下方面的收益：

1．降低了管制費(fèi)用支出，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。OECD在2000年調(diào)查的結(jié)果就已顯示，成員國在管制上的支出都有不同程度的降低，并且新的管制質(zhì)量改革已經(jīng)起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用（見表1）。

2．增加了消費(fèi)者利益。消費(fèi)者在諸如電、交通、健康醫(yī)療方面的費(fèi)用均有不同程度的下降（見表2），同時各項公共服務(wù)質(zhì)量得以提高，公眾可以有更多的選擇。

3．促進(jìn)了競爭。出口產(chǎn)品和上游產(chǎn)品在地區(qū)與全球范圍內(nèi)的成本均得以下降。

4．鼓勵了靈活性與創(chuàng)新。

5．降低了因外部沖突而引發(fā)危機(jī)的風(fēng)險。

6．增加了就業(yè)機(jī)會。通過降低社會保障的支出，以及創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，就業(yè)增長率有了明顯提升。

7．加強(qiáng)了管制的社會保護(hù)作用。通過引入更加靈活與富有效率的管制與非管制措施，管制在健康、安全、環(huán)境、消費(fèi)者利益等領(lǐng)域的保護(hù)性作用得以加強(qiáng)。

8．推動了可持續(xù)發(fā)展。

概括而言，“管制質(zhì)量”改革基本達(dá)到了政策設(shè)計的目標(biāo)，與之前單純地放松管制改革相比，“管制質(zhì)量”改革更加靈活，也更加具有針對性，更重視對管制結(jié)果的評估，其以“結(jié)果”而不是“輸入”作為管制評價的標(biāo)準(zhǔn)，與行政改革對履行績效的關(guān)注有一脈相承之處。它不再是簡單地放松管制或再管制，而是混合管制、放松管制與再管制的綜合體，是管制的優(yōu)化方案。管制質(zhì)量改革的實施說明“更多的公共利益，更少的費(fèi)用，更高的質(zhì)量”已成為OECD國家政府管制改革發(fā)展的新走向。

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