區(qū)域經濟發(fā)展是一直以來調整地區(qū)發(fā)展不平衡的有利舉措。東部、中部、西部及東北地區(qū)是盤活中國經濟一盤棋的重要棋子。在產業(yè)遞增升級過程中，它們起到承接傳遞的重要作用，在這一過程中，中國經濟正在逐步實現均衡及可持性發(fā)展的延續(xù)。

政策走向判斷

2007年7月，國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見（國發(fā)〔2007〕21號）下發(fā)，意味著區(qū)域經濟政策的制訂、實施將更有針對性，這也是2008年區(qū)域政策變化中最為重要的。

實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現主體功能區(qū)定位，相關政策就會調整完善，主要有：以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償的財政轉移支付。逐步實行按主體功能區(qū)與領域相結合的投資政策，政府投資重點支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，研究提出不同主體功能區(qū)的產業(yè)指導目錄及措施，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強自主創(chuàng)新能力，提升產業(yè)結構層次和競爭力；引導重點開發(fā)區(qū)域加強產業(yè)配套能力建設，增強吸納產業(yè)轉移和自主創(chuàng)新能力；引導限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產業(yè)，限制不符合主體功能定位的產業(yè)擴張。

按照主體功能區(qū)的有關要求，依據土地利用總體規(guī)劃，實行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數量不減少、質量不下降。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域實行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地供給，嚴格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地用途。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶；引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉移，緩解人與自然關系緊張的狀況。

根據不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，提出分類管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放；重點開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產減污；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育；禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴格保護。針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域對經濟增長、質量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關領域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。

具體到各大區(qū)域，東部地區(qū)區(qū)域政策的著力點在全面提升區(qū)域產業(yè)結構和總體競爭力上，通過更為嚴格的土地政策和產業(yè)政策促使產業(yè)結構加快升級。中部地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在優(yōu)化總體發(fā)展環(huán)境上，進一步提升接受東部產業(yè)轉移和外來投資的能力。西部地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在穩(wěn)步提高自我發(fā)展能力上，進一步加強基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務和人才隊伍建設力度，積極培育特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展。東北地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在區(qū)域創(chuàng)新能力和自我發(fā)展能力的恢復上，抓好振興裝備制造業(yè)各項政策措施的落實。

發(fā)展趨勢分析與判斷

區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢

京津冀都市圈機遇比較好，發(fā)展值得期待。國家“十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)規(guī)劃將京津冀地區(qū)列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其國家戰(zhàn)略定位是提升國家競爭力的重要區(qū)域，全國重要的人口和經濟密集區(qū)，帶動全國經濟社會發(fā)展的龍頭。天津濱海新區(qū)和河北曹妃甸的發(fā)展被提升到了國家戰(zhàn)略高度，也為京津冀都市圈的發(fā)展帶來了新的增長點。而首都北京作為核心區(qū)是京津冀都市圈最顯著的優(yōu)勢之一。獨有的政治、信息資源，發(fā)達的總部經濟，不斷積聚的科技人才資源為都市圈的發(fā)展奠定了良好的基礎。另外，2008年北京奧運會不僅為北京帶來了發(fā)展新契機，也為京津冀都市圈帶來了新的生機。在與奧運聯(lián)系較大的高新技術、環(huán)保、旅游、金融、商業(yè)等產業(yè)的帶動下，區(qū)域內產業(yè)升級和梯度轉移將會加快。在奧運的帶動下，區(qū)域內的合作將會增加，一體化進程將會加快，后奧運經濟也將持續(xù)為區(qū)域發(fā)展注入動力。

長三角地區(qū)經濟仍將保持穩(wěn)步較快增長的態(tài)勢。近年來，長三角緊緊抓住新一輪國際產業(yè)轉移的新機遇，積極承接制造業(yè)研發(fā)、設計、銷售等部分高端環(huán)節(jié)和跨國公司服務外包的遷移，依托產業(yè)帶和工業(yè)園區(qū)，加快先進制造業(yè)發(fā)展，高度重視現代服務業(yè)進展，努力推進產業(yè)結構優(yōu)化和升級，產業(yè)發(fā)展的協(xié)調性有了一定的改善。投資需求的理性化得到加強，收入和消費增長步入快車道，服務業(yè)發(fā)展進入提速期，消費擴大對經濟增長拉動力將不斷增強。在全球經濟繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的格局下，長三角經濟穩(wěn)步較快增長的總體趨勢不會改變。

中部地區(qū)經濟仍處上升階段，增幅回落有限。中部地區(qū)作為中國重要的糧食主產區(qū)，農業(yè)人口比重大，社會事業(yè)發(fā)展欠賬多，將會爭取到國家更多的資金和政策支持，不僅可以促進社會事業(yè)跨越式發(fā)展，也為經濟發(fā)展提供了強大的支撐。同時，中部崛起政策將進入全面實施階段，有利于進一步提升中部地區(qū)“3個基地、1個樞紐”在全國的地位。宏觀調控政策繼續(xù)以促進經濟又好又快發(fā)展為主調，繼續(xù)實行區(qū)別對待的調控策略。不管是有保有壓的宏觀調控，還是推進主體功能區(qū)建設，中部地區(qū)受到國家鼓勵和支持發(fā)展的概率比較大。同時，隨著東部沿海生產要素成本和綜合商務成本的逐漸走高，國內東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)的產業(yè)轉移進程明顯加快。中部地區(qū)憑借要素供給充裕、綜合成本相對較低、產業(yè)配套能力強、區(qū)位條件優(yōu)越等諸多有利條件，將繼續(xù)成為發(fā)達地區(qū)產業(yè)和資本轉移的首選地區(qū)和重要基地。在外資外貿政策方面，國家將逐步引導和促進加工貿易向中部地區(qū)轉移，引導國際資本流向中部地區(qū)和重點產業(yè)，著力提高中部地區(qū)對外開放水平，增強經濟發(fā)展活力?？傮w看，2008年中部地區(qū)增長速度雖可能會有所放緩，但仍保持較高水平。

東北地區(qū)經濟發(fā)展的內在動力在增強。2008年，國家在加大宏觀政策調控力度的同時，將繼續(xù)強化振興東北老工業(yè)基地的各項政策實施力度。隨著政策效應的顯現，全國產業(yè)布局、投資流向都會出現新的變化，這為東北地區(qū)加快發(fā)展，縮小與發(fā)達地區(qū)差距帶來新的發(fā)展機遇。從其自身看，支柱產業(yè)高速發(fā)展的勢頭不減。當前乃至未來一段時期，國內外市場對裝備制造業(yè)的產品需求依然旺盛、對原材料工業(yè)的產品需求也沒有減弱，這將進一步提高東北地區(qū)重點產業(yè)的經濟效益，發(fā)揮拉動經濟增長的重要作用。特別是隨著國企改革的逐步深入，東北地區(qū)企業(yè)競爭能力及適應市場能力不斷提高，國企改革的成果逐步釋放，將吸引眾多戰(zhàn)略投資者，有助于企業(yè)做大做強，形成新的經濟增長因素。

廣東經濟有望沿其內在慣性延續(xù)發(fā)展。盡管人民幣升值和出口退稅政策的調整效應對廣東出口的影響將在2008年逐步顯現，但穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境、持續(xù)增加的城鄉(xiāng)居民收入和城鎮(zhèn)化水平的提高為消費需求持續(xù)快速增長提供了堅實的基礎，廣東經濟內在動力明顯增強。雖然受金融房地產政策調整影響，廣東第三產業(yè)增速可能有所放緩，但工業(yè)對金融業(yè)和房地產業(yè)的依賴程度較低，第二產業(yè)仍將保持平穩(wěn)較快增長勢頭。

西部開發(fā)的主要任務是深入實施《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》，繼續(xù)加強社會事業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護與建設和人才開發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)，促進特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展。把著力點放在提高基本公共服務水平、經濟結構調整、推動發(fā)展方式轉變、增強自我發(fā)展能力上。繼續(xù)打好長遠發(fā)展基礎，進一步解放思想，深化改革，完善促進西部地區(qū)長遠發(fā)展的資源開發(fā)管理體制、融資體制、公共財政體制、人才流動機制和生態(tài)補償機制。繼續(xù)加強東西互動，著力推動重點區(qū)域加快發(fā)展；注重節(jié)能減排和資源節(jié)約、環(huán)境保護，保持西部地區(qū)又好又快發(fā)展勢頭。堅持重點突破，加大力度引導重點區(qū)域加快發(fā)展，積極推進成渝、關中—天水、環(huán)北部灣（廣西）等重點經濟區(qū)發(fā)展，使其成為帶動西部發(fā)展的增長極。

區(qū)域發(fā)展特點

高新區(qū)對區(qū)域經濟增長的貢獻不斷增大。目前，大中城市已基本完成了國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)初創(chuàng)階段的主要任務，初步建立了適合高新技術產業(yè)發(fā)展的經營管理體制和市場推進機制，奠定了產業(yè)發(fā)展基礎，比較明顯地體現了創(chuàng)新資源的聚集優(yōu)勢。城市高新技術產業(yè)發(fā)展迅速，多數高新區(qū)已經成為區(qū)域經濟新的增長點，為培育所在城市的新興支柱產業(yè)和帶動區(qū)域經濟發(fā)展做出了重要貢獻。隨著國家鼓勵自主創(chuàng)新政策的不斷完善，高新技術區(qū)的擴散效應將進一步提升，對區(qū)域經濟發(fā)展的拉動力不斷上升。

區(qū)域消費增幅基本相當。2008年，隨著國家公共財政體制的基本建立以及相應政策措施的實施，從區(qū)域的角度看，最大獲益者可能是中西部地區(qū)。這是因為，實行這一制度將意味著中央財政支出結構要調整為追求公共產品和公共服務均等化，從而使得公共產品和公共服務嚴重不足的貧困地區(qū)所獲得的財政轉移支付規(guī)模不斷擴大。由于中央財政支出方向的調整，相對降低了不同城鄉(xiāng)居民在人均享受公共福利水平上的差距，將促使欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)居民的人均收入變相增長。這樣，過去那種東部沿海發(fā)達地區(qū)領先增長的局面將發(fā)生變化，中西部地區(qū)消費增幅有望提升，各區(qū)域消費增幅基本相當，差距不斷縮小。

固定資產投資增幅中部地區(qū)繼續(xù)領先。2008年，隨著國務院部門落實中部崛起有關政策措施，中部地區(qū)投資有望繼續(xù)保持領先增長。比如交通部聯(lián)合中部6省交通主管部門編制出《促進中部地區(qū)崛起公路水路交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，全力構建高速公路骨架網絡。到2020年，中部地區(qū)鐵路建設總規(guī)模將達4500億元左右，新建鐵路6500公里，“十一五”期間，中部6省省會城市機場將全部進行改擴建。商務部決定選擇中部地區(qū)作為全國投資促進規(guī)劃準備工作的試點地區(qū)，制訂中部地區(qū)投資促進規(guī)劃，從而在未來3-5年內在中部地區(qū)建立現代化的投資促進工作體系，探索和實施現代化的招商手段，切實改善本地區(qū)的投資環(huán)境，提高吸收外資工作的質量。海關總署也出臺10條措施，支持中部地區(qū)的進一步擴大開放，以推動中部6省的經濟發(fā)展。西部和東北地區(qū)受政策以及東部產業(yè)轉移的影響，也會保持比較高的增幅，而東部地區(qū)受土地資源的約束，增幅會略低一些。

促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的對策建議

完善區(qū)域管理的法律法規(guī)體系。區(qū)域經濟的協(xié)調運行需要完善的法律法規(guī)來保障，特別是在市場經濟體制下，國家進行區(qū)域管理的有關行為和地方政府促進區(qū)域經濟發(fā)展的相關政策，更是要在國家區(qū)域管理相關法律框架下進行，這是西方成熟市場經濟國家進行區(qū)域管理的成功經驗，也是中國區(qū)域管理制度基礎完善的重要內容。

加快建立開放公平的國內市場。完善的市場機制是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎。只有消除地區(qū)封鎖，打破行政壁壘，建立國內統(tǒng)一開放的市場，促進各種要素流動，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，各地區(qū)才能從全國區(qū)域分工中獲得更大的規(guī)模效益。政府應通過建立統(tǒng)一的體制環(huán)境，取消阻礙要素合理流動的區(qū)域壁壘，使各個區(qū)域按照市場規(guī)律的要求，自主發(fā)展，公平競爭，依據比較優(yōu)勢合理配置資源，實現區(qū)域協(xié)調發(fā)展的局面。

積極引導沿海地區(qū)產業(yè)轉移。中國經濟發(fā)展的區(qū)域布局主要是在東部地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸引廣大中西部地區(qū)的勞動力來就業(yè)。但目前珠三角、長三角等地已經出現勞動力供應緊張甚至短缺的狀況，而中西部和東北地區(qū)雖擁有大量的剩余勞動力，但就業(yè)崗位十分缺乏。因此，要解決這種勞動力與就業(yè)崗位分布之間的嚴重失衡狀況，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，應適時調整國家產業(yè)布局戰(zhàn)略，著重在中西部和東北地區(qū)創(chuàng)造更多的工作崗位和就業(yè)機會，推進其工業(yè)化和城市化進程，實現各地區(qū)工作崗位與勞動力分布的相互協(xié)調和匹配，促進其經濟發(fā)展與資源和環(huán)境承載能力相適應，促進人與自然和諧發(fā)展。這樣，就應出臺相關政策措施，鼓勵沿海經濟核心區(qū)加快產業(yè)升級，對到中西部和東北投資的外資和沿海企業(yè)給予相應的政策支持，如土地、財政貼息和稅收刺激等，積極引導沿海地區(qū)產業(yè)轉移。

完善利益協(xié)調機制，加強區(qū)際橫向聯(lián)合。目前看，可以從以下兩方面著手：一是建立地區(qū)產業(yè)合作與協(xié)調機制。對于科技研發(fā)、現代物流和旅游業(yè)的發(fā)展，以及流域的綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護等方面，可以建立統(tǒng)籌協(xié)調機制，采取各種方式，率先實現不同程度的一體化。在招商引資中，要避免相互惡性競爭，重大項目要加強統(tǒng)一規(guī)劃和引導，促進基礎產業(yè)合理布局。二是建立區(qū)域間經濟補償機制。比如改善生態(tài)環(huán)境的建設工作要從頭抓起，從上游、基本措施入手，要求上游治理工業(yè)污染和限制排放。這樣，上下游區(qū)域和受益區(qū)間的經濟利益補償機制就成為方案實施可行性和可持續(xù)性的有力保障。

組建負責區(qū)域發(fā)展管理的綜合性權威機構。為減少地區(qū)間的經濟摩擦，促進區(qū)域經濟的健康發(fā)展，必須建立一個有效的區(qū)際利益協(xié)調機制。對關系到區(qū)域經濟全局、非一個行政區(qū)劃所能解決的若干重大經濟問題，如能源、交通、新興工業(yè)、江河治理等，應通過各地方政府的相互協(xié)商和對話，合理地制定相關政策，統(tǒng)一安排部署，以協(xié)調各方利益，從而實現區(qū)域經濟整體目標。目前，中國經濟發(fā)展到了區(qū)域經濟特定階段，按區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)律來組織和調控經濟發(fā)展成為客觀要求。中國宏觀調控的空間組織模式由以現行行政區(qū)劃為基礎的“中央—省(市、區(qū))”兩級調控模式，切換為“中央—經濟區(qū)”與“中央—省(市、區(qū))”并重調控模式，這是中國在區(qū)域經濟發(fā)展新形勢下宏觀經濟調控格局變革的新任務。需要成立負責區(qū)域發(fā)展管理的綜合性權威機構，管理跨區(qū)域的事務。

加大和改善財政轉移支付。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，不是單純要求縮小區(qū)域之間、各層次行政區(qū)之間經濟總量的差距，而是著力完善公共財政制度，使所有人享有基本公共服務的均等化，享有大體相當的生活水平?！盎竟卜站然?，包括義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公益文化、基本就業(yè)、社會保障等基礎性社會公共服務的均衡提供和平等享用。政府通過提供均等化的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務以及能源、交通、通訊等基礎設施，使區(qū)域間市場主體的競爭公平化，實現區(qū)域之間的“競爭效率”。