解密是指把那些不再具有國(guó)家秘密屬性的國(guó)家秘密事項(xiàng)從國(guó)家秘密中分離出來(lái)，不再以國(guó)家保密法律加以保護(hù)。解密是保密工作的重要環(huán)節(jié)和檔案工作的重要組成部分，解密程序的有效運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家秘密動(dòng)態(tài)管理的重要保證。但在實(shí)踐中只定密，不解密，甚至國(guó)家秘密“一定終身”的現(xiàn)象非常普遍，這些不僅增加了保密工作的成本，妨礙了信息資源的開(kāi)發(fā)利用，也嚴(yán)重?fù)p害了政府信息的公開(kāi)。因此，研究和完善我國(guó)解密制度對(duì)于促進(jìn)政府信息公開(kāi)，充分開(kāi)發(fā)利用檔案信息資源，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)解密工作的有關(guān)規(guī)定及缺陷

1.1 《保守國(guó)家秘密法》的相關(guān)規(guī)定及缺陷

我國(guó)《保密法》第16條規(guī)定，國(guó)家秘密事項(xiàng)的保密期限屆滿的，自行解密：保密期限需要延長(zhǎng)的，由原確定密級(jí)和保密期限的機(jī)關(guān)、單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)決定。國(guó)家秘密事項(xiàng)在保密期限內(nèi)不需要繼續(xù)保密的，原確定密級(jí)和保密期限的機(jī)關(guān)、單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解密?！侗Ｃ芊▽?shí)施辦法》第15條規(guī)定，對(duì)保密期限內(nèi)的國(guó)家秘密事項(xiàng)，根據(jù)情況變化，有下列情形之一，由確定密級(jí)的機(jī)關(guān)、單位及時(shí)解密：(1)該事項(xiàng)公開(kāi)后無(wú)損國(guó)家的安全和利益的；(2)從全局衡量公開(kāi)后對(duì)國(guó)家更有利的。情況緊急時(shí)，可以由上級(jí)機(jī)關(guān)直接解密?！侗Ｃ芊ā返谝淮我?guī)定了國(guó)家秘密變更和解密制度。但從實(shí)踐情況看，定密的機(jī)關(guān)在定密的同時(shí)確定保密期限的情況很少，自行解密的情況也就比較少，由原確定密級(jí)和保密期限的機(jī)關(guān)、單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)決定解密的制度在實(shí)踐中就更少。實(shí)際上，由于沒(méi)有解密制度的監(jiān)督制約機(jī)制，我國(guó)解密制度并未得到貫徹執(zhí)行。據(jù)了解，我國(guó)解密的數(shù)量只占定密總數(shù)的2％?，F(xiàn)實(shí)告訴我們，雖然我們規(guī)定了解密制度，變更密級(jí)和解密制度卻并沒(méi)有得到很好的貫徹執(zhí)行，解密制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。保密工作迫切需要建立解密工作新機(jī)制，才能適應(yīng)政務(wù)公開(kāi)和信息化建設(shè)的需要。

1.2《檔案法》的相關(guān)規(guī)定及缺陷

在國(guó)外，檔案屬于信息自由法的調(diào)整范圍，只要有關(guān)檔案不存例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對(duì)公眾公開(kāi)。在我國(guó)，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，政府信息實(shí)際上可以分為檔案與非檔案文件。對(duì)于政府檔案，根據(jù)《檔案法》第19條的規(guī)定，“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于三十年，具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門(mén)制訂”。另外，《檔案法》規(guī)定，各級(jí)國(guó)家檔案館保存的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化類(lèi)涉密或涉控檔案，如果公開(kāi)后無(wú)損于國(guó)家的安全和利益，從全局衡量公開(kāi)后對(duì)國(guó)家更為有利的，可以提前開(kāi)放該類(lèi)檔案。從以上規(guī)定看，檔案法實(shí)際上限制了檔案類(lèi)政府信息向公眾開(kāi)放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開(kāi)放的。同一個(gè)政府信息，一旦歸入檔案類(lèi)，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無(wú)法律調(diào)整而有公開(kāi)的可能?？梢?jiàn)，檔案法的規(guī)定不但不利于解密，反而限制了解密制度的執(zhí)行。

1.3 政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放的規(guī)定存在的矛盾與錯(cuò)位

2007年4月5日公布，并將于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)規(guī)定，除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外的政府信息都要公開(kāi)。同時(shí)，《條例》第三章第十六條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取信息提供便利”?！靶姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館提供主動(dòng)公開(kāi)的政府信息”?！稐l例》還規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以主動(dòng)向政府申請(qǐng)獲取所需要的政府信息。根據(jù)有關(guān)政府信息公開(kāi)的文件規(guī)定。政府信息包括政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的各種信息材料，其中包括政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生并歸檔保存的政府機(jī)關(guān)文件和擁有的有關(guān)信息材料。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)綜合檔案館館藏檔案開(kāi)放的數(shù)量?jī)H占總數(shù)的四分之一左右，也就是說(shuō)館藏檔案的大部分是不向公眾開(kāi)放的。另外，根據(jù)《條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)檔案室的職能必須從為本機(jī)關(guān)服務(wù)向?yàn)槿鐣?huì)服務(wù)的方向拓展，而目前不少的政府機(jī)關(guān)還沒(méi)有將歸檔保存的文件——政務(wù)信息作為機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開(kāi)的范疇，而是仍然按照傳統(tǒng)的做法，僅對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部提供利用。從以上看出，《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》對(duì)機(jī)關(guān)檔案室檔案的利用規(guī)范過(guò)窄，且存在著機(jī)關(guān)對(duì)檔案公布權(quán)的壟斷，這與政府信息公開(kāi)的宗旨相背離。

2 適應(yīng)政府信息公開(kāi)的需要，依法做好信息公開(kāi)中的解密工作

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行解密制度的有關(guān)規(guī)定，借鑒國(guó)外解密制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為完善我國(guó)的解密制度，須從以下著手：

2.1 強(qiáng)化信息公開(kāi)意識(shí)，依法做好公開(kāi)與解密工作

在信息時(shí)代到來(lái)的今天，信息已經(jīng)成為一種重要的戰(zhàn)略資源。充分地開(kāi)發(fā)和有效地利用政府信息，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府信息資源共享，是社會(huì)信息化發(fā)展的需要，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展和依法行政的要求。信息公開(kāi)與保密是政府信息政策和信息工作中兩個(gè)同等重要的課題。信息公開(kāi)的目的是促進(jìn)政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，保密是為了維護(hù)國(guó)家的安全和利益，二者都是國(guó)家利益之所在，不可偏廢。在我國(guó)，解密制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，通過(guò)對(duì)國(guó)家秘密信息的解密，促進(jìn)信息的交流與利用。因此，任何國(guó)家在處理信息公開(kāi)與保密的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，都強(qiáng)調(diào)二者的利益平衡，即該保密的信息要保密，該交流的信息要公開(kāi)交流。美同在完善保密法規(guī)的同時(shí)，制定了《信息自由法》，做到保密工作與信息公開(kāi)工作并舉。當(dāng)前，我們必須將保密問(wèn)題放在信息公開(kāi)的背景下加以思考，由此來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)保密和公開(kāi)工作。在信息公開(kāi)與保密問(wèn)題上必須認(rèn)識(shí)到公開(kāi)是我們政府工作的目標(biāo)，是根本性的：保密工作是對(duì)公開(kāi)的保證，它圍繞著公開(kāi)而存在和發(fā)展。必須革除傳統(tǒng)的認(rèn)為定密越高越保險(xiǎn)，保密期限越長(zhǎng)越負(fù)責(zé)任的因循守舊思想。只有從觀念上牢同樹(shù)立信息公開(kāi)的意識(shí)，確立解密既是權(quán)利，也是義務(wù)的思想，才能做到思想上正確認(rèn)識(shí)定密解密工作的重要性。工作中自覺(jué)增強(qiáng)定密解密工作的責(zé)任感，實(shí)踐中科學(xué)把握保密工作的規(guī)律性。

2.2 修改完善《保密法》，科學(xué)規(guī)范定密，強(qiáng)制進(jìn)行解密

我國(guó)現(xiàn)行的《保密法》制定于10多年前。在這部法律里，在諸如對(duì)定密、解密程序、泄密處罰以及救濟(jì)機(jī)制等重要制度設(shè)置上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要。修改《保密法》需要解決兩個(gè)問(wèn)題：第一，規(guī)范定密程序，依法行使定密權(quán)。保密法規(guī)定了國(guó)家秘密密級(jí)和保密期限的變更制度，但實(shí)踐中，定密過(guò)程被簡(jiǎn)化為保密工作部門(mén)主持制定的90余個(gè)保密事項(xiàng)的對(duì)號(hào)入座，完全忽略了定密的程序意義。由于保密范圍偏寬、定密的隨意性較大等原因，產(chǎn)生的國(guó)家秘密偏多、密級(jí)偏高的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。造成在定密問(wèn)題上有一個(gè)基本的錯(cuò)誤觀念，即不強(qiáng)調(diào)“定”，定與不定一個(gè)樣：事后認(rèn)定的問(wèn)題很突出。所以在定密問(wèn)題上要強(qiáng)調(diào)，定密是政府機(jī)關(guān)職權(quán)活動(dòng)的體現(xiàn)，定密是一種同家權(quán)力的表現(xiàn)。當(dāng)前首要的足要完善定密程序，建立定密責(zé)任制，做到依法行使定密權(quán)。第二，建立強(qiáng)制解密制度。由于保密法對(duì)解密程序規(guī)定得過(guò)于抽象，往解密過(guò)程中，由誰(shuí)來(lái)解密，誰(shuí)來(lái)變更密級(jí)和保密期限，完全由單位自己確定，沒(méi)有嚴(yán)格的解密監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)的解密制度除規(guī)定了自動(dòng)解密和系統(tǒng)解密審查外，還規(guī)定了強(qiáng)制解密審查。即任何個(gè)人或者機(jī)構(gòu)向持有定密信息的機(jī)關(guān)或單位提出請(qǐng)求對(duì)特定秘密信息予以解密，由接受申請(qǐng)的部門(mén)決定是否解密，對(duì)于拒絕強(qiáng)制解密審查的決定，可以申請(qǐng)復(fù)議。我國(guó)建立強(qiáng)制解密制度可否從以下完善：產(chǎn)生國(guó)家秘密信息的單位在確定密級(jí)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定保密期限和解密日期，強(qiáng)制性規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制解密。審查后認(rèn)為不需要再保密的即予解密。對(duì)有長(zhǎng)于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，屆時(shí)解密。另外，針對(duì)只定密不解密的狀況，法律應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限和程序。允許對(duì)定密解密有異議的個(gè)人和組織向有關(guān)機(jī)構(gòu)提起申訴。同時(shí)，對(duì)不按時(shí)解密的單位和個(gè)人，追究其必要的法律責(zé)任。

2.3修訂完善《檔案法》，建立檔案資源管理與公開(kāi)利用的良性互動(dòng)機(jī)制

為推進(jìn)檔案信息利用與政務(wù)信息公開(kāi)工作的良性互動(dòng)，我們應(yīng)從現(xiàn)行檔案法規(guī)和政務(wù)信息公開(kāi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，盡可能地尋找兩者的共同點(diǎn)，為工作上的互動(dòng)提供制度保障。當(dāng)前必須修改《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》。切實(shí)解決現(xiàn)行檔案(利用)法規(guī)與有關(guān)政務(wù)信息公開(kāi)法規(guī)的“銜接”問(wèn)題。一是解決現(xiàn)在檔案保管期限和文件解密期限的“銜接”問(wèn)題。在美國(guó)，對(duì)過(guò)了30年檔案解密期限而未解密的要作出說(shuō)明。而我國(guó)的《檔案法》雖然也作出30年解密的規(guī)定，但對(duì)具體范圍以及不予解密的相關(guān)規(guī)定不明確，修訂完善《檔案法》需要解決這個(gè)問(wèn)題。二是解決好機(jī)關(guān)(檔案室)檔案的開(kāi)放問(wèn)題和處理好國(guó)家檔案館開(kāi)展館藏未開(kāi)放檔案依申請(qǐng)?zhí)峁├玫臋C(jī)制保障問(wèn)題。由于政府機(jī)關(guān)形成并歸檔保存的文件——檔案，已經(jīng)成為“政府信息”的組成部分，被納入了政府信息公開(kāi)的范疇。而我國(guó)現(xiàn)行檔案法規(guī)又沒(méi)有賦予機(jī)關(guān)(檔案室)開(kāi)放檔案的職能。因此，需要完善這方面的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)明確只要有關(guān)檔案不在例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對(duì)公眾公開(kāi)，為政府信息主動(dòng)公開(kāi)提供保障。此外，在開(kāi)展館藏檔案的依申請(qǐng)?zhí)峁├脮r(shí)，有必要建立國(guó)家檔案館與政府機(jī)關(guān)的有效合作機(jī)制，以保持依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息與依申請(qǐng)利用館藏檔案在政策上的連續(xù)性和內(nèi)容范圍上的一致性。

(作者單位：湖南省洞口縣人民法院)