摘要：本文以世界高等教育發(fā)展趨勢之一的大學(xué)法人化為切入點(diǎn)，分析了面向21世紀(jì)日本國立大學(xué)的制度創(chuàng)新——國立大學(xué)法人化改革的基本理念及對這一改革的評價(jià)。

關(guān)鍵詞：日本；國立大學(xué)；法人化

自20世紀(jì)90年代至今，世界各國的高等教育都發(fā)生了深刻的變化，這些變化與經(jīng)濟(jì)全球化、信息化等社會發(fā)展趨勢及與政府、市場的關(guān)系的調(diào)整等都密切相關(guān)，日本的大學(xué)改革也是如此。日本的高等教育，尤其是國立大學(xué)正在經(jīng)歷著戰(zhàn)后50年來從未有過的變局——國立大學(xué)法人化改革。這一改革基于一系列制度創(chuàng)新、選擇和設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了日本21世紀(jì)全新的教育發(fā)展理念。

一、國際視野中的大學(xué)法人化改革

20世紀(jì)末期，世界上很多國家尤其是亞洲國家出現(xiàn)了國立大學(xué)法人化的趨勢。這一趨勢與社會發(fā)展對教育的需求密切相關(guān)。當(dāng)今社會，全球化的浪潮席卷整個世界，市場成為影響高等教育發(fā)展的一支重要力量。大學(xué)為了應(yīng)對市場需求的各種變化，需要不斷在市場的競爭中及時(shí)改變策略，靈活應(yīng)對市場的變化。但是，由于歷史及制度上的原因，很多國家的政府對大學(xué)的控制非常嚴(yán)格，大學(xué)是政府的附屬機(jī)構(gòu)，其自主權(quán)受到很大的限制，因而大學(xué)要求自主權(quán)的呼聲越來越高。

隨著大學(xué)的地位和角色的轉(zhuǎn)變，很多國家都開始重新審視政府與大學(xué)的關(guān)系，擴(kuò)大大學(xué)的自主權(quán)，使大學(xué)具有更多的靈活性和適應(yīng)性，能夠自由地面向社會；另外，政府財(cái)政緊張，將大學(xué)推向市場也是大學(xué)法人化的一個重要原因。經(jīng)費(fèi)緊張是各國高等教育都面臨的一個緊迫性問題，尤其是對于那些以國家財(cái)政撥款為主要經(jīng)濟(jì)來源的國立大學(xué)來說，問題更加嚴(yán)重。為了解決資源不足的問題，各國將賦予大學(xué)以獨(dú)立法人的資格參與市場競爭，以期通過市場化的方式來調(diào)節(jié)供求矛盾。

大學(xué)法人化傾向包含三種情況［1］，一種是大學(xué)本身具有法人地位，但受到各方面的擠壓，要求大學(xué)法人地位的回歸，例如美國；第二種情況是大學(xué)本來有自主權(quán)，但由于財(cái)政緊張，為了緩解這種狀況，賦予了大學(xué)法人制度以更新的內(nèi)涵，將大學(xué)推向市場，如英國；第三種情況是將沒有法人地位的大學(xué)法人化，其目的是給大學(xué)更多的自主權(quán)，搞活大學(xué)運(yùn)行機(jī)制，以確保大學(xué)在激烈的競爭環(huán)境中獲得更多的發(fā)展機(jī)會，如日本。第三種情況在亞洲比較普遍，例如，馬來西亞把國立大學(xué)法人化作為明確的國家政策。

綜觀各國大學(xué)法人化改革的進(jìn)程，我們可以看到：重視調(diào)整大學(xué)與政府的關(guān)系，賦予大學(xué)法人地位，成為21世紀(jì)高等教育發(fā)展的基本趨勢之一，正是圍繞這一主題，各國在法人化改革的進(jìn)程中，不斷探索著新的制度與行為規(guī)則，并不斷地通過立法和改革等形式，調(diào)整大學(xué)與政府、大學(xué)與市場、大學(xué)與社會需求等方面的利益關(guān)系，促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。

二、日本國立大學(xué)法人化改革的具體措施

由于世界高等教育法人化的趨勢的影響及日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的要求，日本提出了“大學(xué)之變，方變?nèi)毡尽钡目谔枺瑢⒋髮W(xué)的改革作為重中之重。因而，以國立大學(xué)法人化改革為核心的“大學(xué)的結(jié)構(gòu)改革”正在日本轟轟烈烈地進(jìn)行著。2004年4月1日，日本國立大學(xué)正式成立為國立大學(xué)法人。根據(jù)《國立大學(xué)法人法》中對國立大學(xué)法人的規(guī)定，我們可以明確，法人化改革主要集中于以下幾方面內(nèi)容。

（一）國立大學(xué)的身份。國立大學(xué)將由國家行政組織的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ?，在預(yù)算、組織等方面享有更大的自主權(quán)，大學(xué)與政府之間的關(guān)系從行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務(wù)相對法律關(guān)系。即政府根據(jù)相關(guān)法律對大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)，大學(xué)認(rèn)為政府侵犯其法律賦予的權(quán)利時(shí)，可提起訴訟救濟(jì)。

（二）經(jīng)營方式。法人化后，國立大學(xué)將引入民間經(jīng)營方式，校長作為教育與經(jīng)營兩方面的最終責(zé)任者，進(jìn)行自上而下的領(lǐng)導(dǎo)。法人的最高決策機(jī)關(guān)是董事會，由校長和校長任命的董事組成，就大學(xué)的中期業(yè)務(wù)計(jì)劃和預(yù)算的編制進(jìn)行討論。校長的選拔由運(yùn)營協(xié)議會和教育研究評議會選出的校長選拔委員會進(jìn)行。

由校長、校長指定的董事和大學(xué)成員、校長任命的校外人士共同組成運(yùn)營協(xié)議會，就有關(guān)大學(xué)重要經(jīng)營事項(xiàng)進(jìn)行審議。校長為運(yùn)營協(xié)議會的會長，主持會議。由校長、校長指定的董事和校內(nèi)重要組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人（如學(xué)部部長、研究所所長等）以及按規(guī)定由校長指定的校內(nèi)人員共同組成教育研究評議會，就有關(guān)教育研究方面的重要事項(xiàng)進(jìn)行審議，校長為教育研究評議會的會長，主持會議。

（三）社會參與制度?！秶⒋髮W(xué)法人法》明確規(guī)定，董事會、運(yùn)營協(xié)議會必須有校外人士參加，還規(guī)定校長選拔委員會也必須有校外人士參加。這將校外人士參與學(xué)校經(jīng)營系統(tǒng)制度化。

（四）人事制度。教師的身份從“公務(wù)員”型向“非公務(wù)員”型轉(zhuǎn)變。國立大學(xué)實(shí)行教師的公開招聘制度和任期制度，教師的任用、升遷等由各個學(xué)校自行規(guī)定；導(dǎo)入教師業(yè)績評價(jià)系統(tǒng)，并將教師的工資與其能力業(yè)績相掛鉤，實(shí)行多樣化的工資體系；取消各種限制兼職的規(guī)定，通過產(chǎn)學(xué)聯(lián)合的形式，擴(kuò)大與社會的聯(lián)系。在人事制度上，校長有最高任命權(quán)。

（五）評價(jià)制度。國立大學(xué)導(dǎo)入第三者評價(jià)制度，即由第三者評價(jià)機(jī)構(gòu)對大學(xué)的教育研究業(yè)績進(jìn)行評價(jià)，將評價(jià)的結(jié)果與大學(xué)的資源分配相聯(lián)系。即政府不再對國立大學(xué)進(jìn)行無差別撥款，而是根據(jù)第三者評價(jià)機(jī)構(gòu)對大學(xué)的評價(jià)結(jié)果來分配撥款數(shù)額，因此，第三者評價(jià)對大學(xué)的運(yùn)行和發(fā)展有著決定性的影響。

三、日本國立大學(xué)法人化改革的基本理念

日本國立大學(xué)法人化改革從本質(zhì)上來說是一種制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了日本國立大學(xué)發(fā)展的新理念。

（一）重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系

日本國立大學(xué)在法人化改革之前是國家行政機(jī)構(gòu)的一個部分，國立大學(xué)由國家依照《國立學(xué)校設(shè)置法》的規(guī)定設(shè)立，成為《國家行政組織法》第8條所謂的“文教設(shè)施”；在法律性質(zhì)上是公營造物的一種，屬于沒有法人資格的“非獨(dú)立營造物”。［2］由于其性質(zhì)為國家行政機(jī)關(guān)，適用于行政機(jī)關(guān)的行政組織關(guān)系法規(guī)范，其管理是自上而下的“科層制”管理模式，政府對大學(xué)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，文部科學(xué)省擁有學(xué)校審批、人事任免、人員和設(shè)施配備等方面的權(quán)力。大學(xué)的產(chǎn)權(quán)屬于國家，社會各界的捐贈都?xì)w國家所有，大學(xué)沒有剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，因而，大學(xué)努力與否不會給自身帶來收益。大學(xué)法人化以后，大學(xué)與政府的上下級關(guān)系就發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，大學(xué)由法律規(guī)定設(shè)置，可以獨(dú)立的法人身分參與到市場競爭中。但是，基于國立大學(xué)在日本社會發(fā)展中承擔(dān)的重要使命，《國立大學(xué)法人法》第七條明確規(guī)定，各國立大學(xué)的資本金由政府投資；附則第十三條規(guī)定，國立大學(xué)固有國家資產(chǎn)由國立大學(xué)法人無償使用；第二十二條規(guī)定，國立大學(xué)法人由自身經(jīng)營。根據(jù)這三項(xiàng)規(guī)定，國立大學(xué)法人的所有權(quán)在政府，而經(jīng)營權(quán)在大學(xué)，這就產(chǎn)生了政府與大學(xué)之間基于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的委托代理關(guān)系。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，如何降低兩權(quán)分離所產(chǎn)生的代理成本是進(jìn)行制度選擇的關(guān)鍵。降低代理成本的思路之一就是從經(jīng)營者收益入手，使其努力的目標(biāo)和方向與所有者的要求達(dá)到最大的統(tǒng)一，二者之間目標(biāo)的一致性就要通過契約的建立來完成。中期目標(biāo)即是政府與大學(xué)之間達(dá)到共同目標(biāo)的契約。通過契約，大學(xué)要提高自身的科研、教育水平，以獲得大學(xué)發(fā)展的資金；而政府則強(qiáng)制大學(xué)承擔(dān)政府期望大學(xué)要承擔(dān)的責(zé)任。國立大學(xué)法人的設(shè)立，使大學(xué)與政府之間的關(guān)系由線性隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、檢查的關(guān)系。

（二）淡化公共部門與私營部門的界限，引入民間經(jīng)營方式

國立大學(xué)在法人化以前，大學(xué)內(nèi)部的管理是以學(xué)部為中心的，教授會的權(quán)力很大，屬于內(nèi)行管理。大學(xué)的運(yùn)營基本靠國家的資金投入，不存在資金的競爭問題。而在法人化以后，政府將限制公共資金的投入，大學(xué)運(yùn)營的績效與政府的資金投入相聯(lián)系，這就使大學(xué)處于一個資源稀缺的環(huán)境，必然刺激大學(xué)之間的競爭，國立大學(xué)將面臨與私立大學(xué)同樣的生存問題。資金配置方式的變化，必然導(dǎo)致管理目標(biāo)及手段的變化，因而，如何在制度上進(jìn)行保障，使不習(xí)“市場”水性的國立大學(xué)能在市場競爭中提高自身的管理效率、運(yùn)營水平，成為大學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。因而，以重視績效、產(chǎn)出成果為特征的民間經(jīng)營方式被引入國立大學(xué)。

國立大學(xué)法人化后，國立大學(xué)的整個制度體系都發(fā)生了變化。從學(xué)校上層管理模式來看，董事會代替教授會成為大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)。董事會的董事不僅要從校內(nèi)錄用，還要在校外更廣泛的范圍內(nèi)招聘對大學(xué)管理有卓深見識的學(xué)者和各領(lǐng)域的專家，必要的時(shí)候，要從外國聘請。校級管理機(jī)構(gòu)同時(shí)還設(shè)置了運(yùn)營協(xié)議會和評議會，其中運(yùn)營協(xié)議會成員中，校外人士所占比例必須在1/2以上。國立大學(xué)法人的校長除了擔(dān)任《學(xué)校教育法》中規(guī)定的校長職務(wù)之外，還“代表國立大學(xué)法人，總管學(xué)校業(yè)務(wù)”；國立大學(xué)法人的校長還是運(yùn)營協(xié)議會和教育評議會的會長，集各議事機(jī)構(gòu)的核心地位于一身。因此，校長既有代表權(quán)又有決定權(quán)，形成了以校長為首的國立大學(xué)法人的上層運(yùn)營體制，校長的權(quán)限比原來的國立大學(xué)顯著增強(qiáng)。這種機(jī)構(gòu)的變化力圖為國立大學(xué)引入市場機(jī)制，創(chuàng)設(shè)“準(zhǔn)市場”①的競爭環(huán)境，通過制度改革保證國立大學(xué)適應(yīng)市場運(yùn)行規(guī)則，提高資源利用的效率，滿足社會的需求。

（三）促進(jìn)大學(xué)運(yùn)營體制的活性化

日本早在1998年大學(xué)審議會報(bào)告《21世紀(jì)的大學(xué)模式和今后的改革方針》中，就制定了高等教育未來發(fā)展方向的規(guī)劃，即通過改革實(shí)現(xiàn)大學(xué)的個性化、高深化、活性化。如果說，個性化是針對大學(xué)本身的特色和傳統(tǒng)，高深化是針對大學(xué)培養(yǎng)人才的質(zhì)量和重點(diǎn)，那么，活性化就是針對大學(xué)的組織和運(yùn)營了。大學(xué)管理運(yùn)營一直是戰(zhàn)后大學(xué)改革比較敏感且又難以處理的問題。從20世紀(jì)60年代的大學(xué)紛爭至80年代的臨時(shí)教育審議會報(bào)告，都對大學(xué)外部機(jī)制及內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)等問題進(jìn)行了討論，但并沒有有效的改革措施。自20世紀(jì)90年代以來，大學(xué)改革變得更具有突破性，改革涉及的范圍和問題更加廣泛、深入。關(guān)于大學(xué)運(yùn)營的活性化問題，1998年審議會報(bào)告提出了以下幾點(diǎn)：第一，設(shè)立大學(xué)運(yùn)營協(xié)議會，以聽取社會意見；第二，確立自上而下的校長負(fù)責(zé)制；第三，引入第三者評價(jià)制度，形成多元化的評價(jià)系統(tǒng)。以上改革措施體現(xiàn)了大學(xué)運(yùn)營彈性化、承擔(dān)起向社會說明責(zé)任的改革方向。這份報(bào)告雖然沒有對是否進(jìn)行國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化改革作出明確的結(jié)論，但從改革的進(jìn)程來看，以上這些措施最終都是通過國立大學(xué)法人化的確立得以實(shí)施的。也就是說，國立大學(xué)法人化成為日本大學(xué)進(jìn)行制度改革的突破口，并且上述改革措施也通過國立大學(xué)法人制度這一框架統(tǒng)合到一個系統(tǒng)之中，形成相互聯(lián)系的、有機(jī)的制度體系。

從總體上來看，國立大學(xué)法人化改革理念的基本特征就是強(qiáng)調(diào)績效、責(zé)任、競爭。國立大學(xué)對社會發(fā)展的作用沒有改變，但是其完成目標(biāo)的方式將從原來的政府完全負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?fù)責(zé)與國立大學(xué)主體經(jīng)營相結(jié)合的方式，國家將不再因?yàn)榻逃枪彩聵I(yè)而不計(jì)成本與效率，而是引入經(jīng)營的理念，在競爭的環(huán)境中培養(yǎng)有個性的大學(xué)。國立大學(xué)的制度模式變得更加靈活，但同時(shí)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步增大。

四、關(guān)于日本國立大學(xué)法人化改革的評價(jià)

在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會對從事知識生產(chǎn)、人才培養(yǎng)活動的大學(xué)充滿了期待。尤其是在國際競爭日益激烈、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢下，大學(xué)已不再是、也不可能是“象牙之塔”，每個國家都把大學(xué)與整個國家的發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系在一起，把大學(xué)作為在國際競爭中取勝的有利武器。日本也不例外。在經(jīng)濟(jì)衰退、行政改革、少子化影響等社會形勢急劇變革的背景之下，日本面向21世紀(jì)重塑國家形象的一系列改革，仍把希望寄托到教育上。尤其是國立大學(xué)，也不再是改革的“禁區(qū)”，日本政府甚至提出了“大學(xué)之變，方變?nèi)毡尽钡目谔?。這說明，戰(zhàn)略性無疑是現(xiàn)代社會賦予大學(xué)的一個重要特征。

從世界高等教育改革的進(jìn)展來看，通過大學(xué)法人化調(diào)整政府與大學(xué)之間的關(guān)系是一個重要趨勢，日本政府也力圖通過國立大學(xué)法人化重新界定國立大學(xué)的地位和角色。從擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)、提高大學(xué)自主運(yùn)營能力這一角度出發(fā)，日本國立大學(xué)法人化改革的方向是值得肯定的。

筆者認(rèn)為，第一，《國立大學(xué)法人法》的頒布，使國立大學(xué)從國家行政機(jī)關(guān)的身份中解放出來，獲得了獨(dú)立的法人資格，為大學(xué)自治提供了制度保障。雖然大學(xué)具有法人資格并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)大學(xué)自治，但是，要實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治，獨(dú)立的法人身份是不可缺少的制定安排。因而，國立大學(xué)法人身份的確立，對國立大學(xué)的發(fā)展無疑具有重要意義。第二，基于國立大學(xué)法人身份的確立，國立大學(xué)的外部參與主體和內(nèi)部權(quán)力機(jī)制都發(fā)生了變化。這種變化首先打破了政府一元化管理模式，市場機(jī)制對大學(xué)的影響擴(kuò)大，形成了大學(xué)、政府、市場、社會共同參與大學(xué)管理的局面。其次，大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力顯著增加，學(xué)術(shù)權(quán)力被削弱，大學(xué)向經(jīng)營體的方向發(fā)展。從總體上看，這兩個變化使國立大學(xué)的制度模式變得更加靈活，為激發(fā)大學(xué)內(nèi)部的活力、促進(jìn)大學(xué)獨(dú)立自主地運(yùn)營提供了制度環(huán)境。

但是，我們還應(yīng)看到，日本國立大學(xué)法人化改革是一個充滿抗議與妥協(xié)、矛盾與爭論的過程。也就是說，這一制度本身是各方力量相互妥協(xié)的結(jié)果，因而體現(xiàn)了很多過渡性特征。同時(shí)，法人化制度的實(shí)施準(zhǔn)備并不是很充分的。例如，如何制定國立大學(xué)法人的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、國立大學(xué)法人評價(jià)委員會委員的選拔問題，如何與評價(jià)結(jié)果相結(jié)合進(jìn)行資金分配等都有待于在實(shí)施過程中進(jìn)一步明確。這種情況的產(chǎn)生主要是由于政府已對國立大學(xué)法人化制定了改革的日程表，使國立大學(xué)向國立大學(xué)法人的過渡過于倉促。另外，任何一項(xiàng)制度的實(shí)施，除了正式規(guī)則的規(guī)范之外，非正式規(guī)則也會給制度實(shí)施的效果帶來很大影響，比如，文化的、觀念的因素。如果國立大學(xué)法人制度的實(shí)施沒有教師的積極參與，沒有社會公眾的廣泛支持，不能形成制度的文化基礎(chǔ)，制度實(shí)施的效果將很令人懷疑。因此，加強(qiáng)社會觀念、文化心理準(zhǔn)備將是國立大學(xué)法人面臨的一個重要課題。

注釋：

①教育領(lǐng)域的市場機(jī)制只能是一種“準(zhǔn)市場”(quasi-market)制度環(huán)境，或市場的制度環(huán)境，而不是把完全意義上的自由市場機(jī)制照搬進(jìn)入教育領(lǐng)域。參見：劉復(fù)興的《教育民營化與教育的準(zhǔn)市場制度》，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2003年第5期；金子元久的《市場化與國立大學(xué)——當(dāng)前日本高等教育改革》，許嫣嫣譯，復(fù)旦教育論壇，2003年第1期。

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