[摘要] 隨著國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的基本完成，中國(guó)在20世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)格局發(fā)生了根本性、戰(zhàn)略性重大變化。少數(shù)剩余絕對(duì)貧困人口的脫貧艱巨性和反復(fù)出現(xiàn)的尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口的返貧問(wèn)題，對(duì)新世紀(jì)的扶貧開發(fā)提出了新挑戰(zhàn)。在新時(shí)期，各級(jí)政府必須與時(shí)俱進(jìn)，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大教育與科技培訓(xùn)力度，提高貧困人口的整體素質(zhì)，積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療保障制度，加強(qiáng)東西扶貧協(xié)作，開拓農(nóng)村扶貧開發(fā)的新局面，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康創(chuàng)造前提條件。

[關(guān)鍵詞] 扶貧開發(fā)；絕對(duì)貧困人口；低收入人口；返貧

改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)歷了“體制改革推動(dòng)扶貧”(1978～1985)、“大規(guī)模開發(fā)式扶貧”(1986～1993)、“國(guó)家‘八七’扶貧攻堅(jiān)”(1994～2000)以及正在實(shí)施的世紀(jì)之初“十年扶貧開發(fā)綱要”(2001～2010)等階段。通過(guò)努力，中國(guó)農(nóng)村貧困人口絕大部分基本脫貧并解決了溫飽問(wèn)題，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就，中國(guó)農(nóng)村反貧困格局發(fā)生了根本性、戰(zhàn)略性的變化。1978年實(shí)施改革開放時(shí)，中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量為2.5億，貧困發(fā)生率為30.7％。2000年年底，中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口約有3209萬(wàn)，占農(nóng)村人口比重為3.5％；尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口約有6213萬(wàn)，占農(nóng)村人口比重為6.7％。到2006年年底，全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口已經(jīng)減少到2148萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到2.3％左右；尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口減少到3550萬(wàn)，占農(nóng)村人口比重為3.8％左右。當(dāng)前尚未解決溫飽的絕對(duì)貧困人口，雖然數(shù)量不多，但是解決的難度很大；初步解決溫飽問(wèn)題的群眾，由于生產(chǎn)生活條件尚未得到根本改變，他們的溫飽還不穩(wěn)定，鞏固溫飽成果的任務(wù)仍很艱巨。因此，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各級(jí)政府必須與時(shí)俱進(jìn)，采取更加有力的對(duì)策和措施，在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上，打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，奪取扶貧開發(fā)的更大勝利。

一、新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》，中國(guó)2001～2010年扶貧開發(fā)的總目標(biāo)是：“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康創(chuàng)造條件?！备鶕?jù)這個(gè)奮斗目標(biāo)，在新世紀(jì)的頭十年扶貧開發(fā)的主要任務(wù)，一是盡快解決3000萬(wàn)絕對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題；二是幫助已經(jīng)初步解決溫飽問(wèn)題、但需進(jìn)一步鞏固脫貧成果的低收入人口增加收入，改善生產(chǎn)生活條件，不再返貧，進(jìn)而為全面建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造條件?？梢哉f(shuō)，達(dá)到這一目標(biāo)任務(wù)非常艱巨。

(一)農(nóng)村剩余絕對(duì)貧困人口的脫貧艱巨性大幅度提高

扶貧開發(fā)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題只是完成這項(xiàng)歷史任務(wù)的一個(gè)階段性勝利。中國(guó)目前正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象是不可避免的，決定了反貧困的扶貧開發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱苦的奮斗過(guò)程，這就需要對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段扶貧開發(fā)的長(zhǎng)期性、艱巨性有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)和思想準(zhǔn)備。經(jīng)過(guò)多年扶貧開發(fā)，那些居住在自然條件、資源條件相對(duì)較好地區(qū)的貧困人口大多已經(jīng)脫貧，解決了溫飽生活問(wèn)題。而目前未能脫貧的貧困人口大多居住在地域偏遠(yuǎn)、交通不便、生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害頻繁的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)的貧困人口與其他農(nóng)民的收入差距更大，文化技術(shù)素質(zhì)更低，分布相對(duì)分散，生產(chǎn)生活條件尚未得到根本改變，生存和發(fā)展環(huán)境更差。這種狀況造成了剩余絕對(duì)貧困人口脫貧的難度大大增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986～1993年，中國(guó)貧困人口共減少4500萬(wàn)人，平均每年減少642萬(wàn)人。1994～2000年的七年間，貧困人口共減少4800萬(wàn)人，平均每年減少近700萬(wàn)人。而進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)的2001～2003年，三年共減少300萬(wàn)人，平均每年只減少100萬(wàn)人。很顯然，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在國(guó)家綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，扶貧開發(fā)資金不斷增加，扶貧開發(fā)措施不斷加強(qiáng)，扶貧開發(fā)所面對(duì)的絕對(duì)貧困人口不斷減少的條件下，貧困人口脫貧速度反而減緩，這種現(xiàn)象充分說(shuō)明農(nóng)村剩余絕對(duì)貧困人口的脫貧難度在不斷增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查顯示，西部地區(qū)貧困人口占全國(guó)一半以上。到2006年年底為止，全國(guó)農(nóng)村2148萬(wàn)絕對(duì)貧困人口中，東、中、西部分別為268萬(wàn)、705萬(wàn)、1175萬(wàn)，貧困發(fā)生率分別為0.7％、2.1％、5.1％。東、中、西部地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口占全國(guó)絕對(duì)貧困人口的比重分別為12.5％、32.8％和54.7％。要解決他們的問(wèn)題，脫貧、扶貧的成本和難度更高，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，如西部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)功能很差，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和文化設(shè)施等建設(shè)落后，進(jìn)而加大了脫貧的艱巨性。

(二)反返貧成為扶貧開發(fā)中的新課題

在解決剩余絕對(duì)貧困人口的同時(shí)，中國(guó)在扶貧開發(fā)過(guò)程中還要應(yīng)對(duì)反復(fù)出現(xiàn)的返貧問(wèn)題。到2006年底為止，2.28億已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧人口中，其中有近1.9億人口的生產(chǎn)生活條件得到了重大改善，已經(jīng)初步進(jìn)入小康水平。這部分農(nóng)戶返貧的可能性較小。另外的3550多萬(wàn)人雖已初步脫貧，但由于這些尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口脫貧標(biāo)準(zhǔn)較低，存在著極大的脆弱性。這種脆弱主要表現(xiàn)在：第一，這些尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口往往處于極為邊遠(yuǎn)和自然條件極其惡劣的地區(qū)，自身?yè)碛械馁Y產(chǎn)(土地等)質(zhì)量很差；第二，社會(huì)保障系統(tǒng)很差，導(dǎo)致尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力很差；第三，尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口自身的綜合素質(zhì)很低、能力很差，以致很難在現(xiàn)有資產(chǎn)水平上迅速提高收入和積累。在上述情況下，當(dāng)微觀層面的負(fù)面沖擊如疾病、災(zāi)害、失業(yè)發(fā)生時(shí)，他們很容易一下滑回到原來(lái)的貧窮狀態(tài)；當(dāng)宏觀層面的負(fù)面沖擊如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融風(fēng)暴、就業(yè)政策、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)特別是農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、特大自然災(zāi)害等發(fā)生時(shí)，他們也最容易首當(dāng)其沖地返回貧困狀態(tài)。據(jù)有關(guān)資料顯示，20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的平均返貧率在10％～20％，少數(shù)地區(qū)高達(dá)30％～40％，極個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了返貧人口超過(guò)脫貧人口的現(xiàn)象。1997、1998年河南省的返貧人口分別為60萬(wàn)和62萬(wàn)，分別占當(dāng)年解決溫飽人口的40％和42％。西北某省1995年脫貧人口50萬(wàn)人，而返貧人口則為70.09萬(wàn)人。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，這種狀況沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)，特別是發(fā)生自然災(zāi)害比較嚴(yán)重的年份，如2003年全國(guó)未解決溫飽的貧困人口增加了80萬(wàn)，其中河南、安徽、陜西、黑龍江等省因自然災(zāi)害等原因，情況尤為突出，四川返貧人口數(shù)量超過(guò)了200萬(wàn)人。2006年四川、重慶受嚴(yán)重旱災(zāi)影響，返貧人口增加57萬(wàn)人。

(三)扶貧邊際成本加大，扶貧資源的投入效益出現(xiàn)遞減趨勢(shì)

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)政府每萬(wàn)元扶貧投入(按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算)所能夠扶持的貧困人口數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)：1995年為7.51人，1997年為4.91人，1999年為0.85人，2001年為0.36人。據(jù)有關(guān)資料顯示，近幾年來(lái)，國(guó)家的、民間的和國(guó)際機(jī)構(gòu)的扶貧資金每年都在300億元以上，再加上各個(gè)方面對(duì)扶貧開發(fā)工作的扶持和幫助，一般來(lái)說(shuō)，也不至于出現(xiàn)農(nóng)村剩余貧困人口的脫貧停滯不前，甚至?xí)兴黾拥默F(xiàn)象。扶貧邊際成本加大、扶貧資源的投入效益遞減現(xiàn)象說(shuō)明，在現(xiàn)階段扶貧開發(fā)所面臨的扶貧對(duì)象同以前相比，其貧困程度深，脫貧環(huán)境更惡劣，扶貧開發(fā)條件更困難。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，現(xiàn)存農(nóng)村絕對(duì)貧困人口中，五保戶占1／5，殘疾人占1／3，生活在不宜生存環(huán)境(包括地域偏遠(yuǎn)、交通不便、生態(tài)惡化、災(zāi)害頻繁等地區(qū))者占1／4，常年受疾病困擾，喪失勞動(dòng)能力者也占有相當(dāng)?shù)谋壤Ｒ鉀Q他們的脫貧問(wèn)題，顯然需要投入的扶貧資源越來(lái)越大，其脫貧成本越來(lái)越高。另外，貧困人口的離散布局也加大了扶貧的監(jiān)督成本。一方面，以貧困區(qū)域?yàn)閱挝坏姆鲐氶_發(fā)戰(zhàn)略，使國(guó)內(nèi)貧困人口分布呈現(xiàn)“大分散，小集中”的格局，過(guò)去以縣為單位的貧困區(qū)域逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的以貧困鄉(xiāng)、貧困村為單位，而這些貧困村以分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)為多。另一方面，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)也使原有的貧困鄉(xiāng)、貧困村呈現(xiàn)插花式的格局，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還夾雜著零星的貧困農(nóng)戶、貧困人口。這對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作提出了新的要求，首要的就是面對(duì)過(guò)高的監(jiān)督成本問(wèn)題。在扶貧開發(fā)“工作到村，扶貧到戶”實(shí)踐中存在著難以操作的復(fù)雜問(wèn)題。再加上在扶貧資金的分配和管理使用中缺乏嚴(yán)格規(guī)范的制度，各級(jí)政府、中介機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶之間會(huì)開展多重博弈，甚至出現(xiàn)擠占和挪用扶貧資金的現(xiàn)象，致使扶貧資源利用效率低下。

(四)貧困人口與其他人群收入差距拉大，非收入貧困現(xiàn)象比重趨高

從1992年到2004年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距從2.33:1擴(kuò)大到3.2:1，農(nóng)村貧困人口的收入與一般農(nóng)民的收入差距也從1:2.45擴(kuò)大到了1:4.39。有關(guān)資料顯示，這種收入差距在近年來(lái)受各種因素的影響又進(jìn)一步擴(kuò)大，表明貧困人口在發(fā)展中處于相對(duì)弱勢(shì)地位的問(wèn)題更加突出，脫貧的難度更大。相比較而言，中國(guó)在幾十年的扶貧開發(fā)過(guò)程中，扶貧開發(fā)在非收入減少方面所取得的成就，不如在收入減少方面所取得的成就那么顯著。近年來(lái)，在農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)階段的返貧率提高或農(nóng)村貧困人口中的非收入貧困比重增加，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、福利等方面不健全造成非收入貧困在農(nóng)戶返貧、致貧中的比重上升，特別是絕大部分農(nóng)村合作醫(yī)療解體、農(nóng)民沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)、看病基本上是自費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》(2004年)記載，2003年中國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入為2622.2元，農(nóng)村居民的平均住院費(fèi)用為2236元。其中，相當(dāng)一部分農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)條件差，重大疾病難以承受高昂的醫(yī)療費(fèi)。據(jù)衛(wèi)生部2003年抽樣調(diào)查，87.44％的農(nóng)民沒(méi)有任何社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，也就是有7.5億農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。調(diào)查顯示，在貧困地區(qū)的農(nóng)民患病未就診的達(dá)72％，應(yīng)住院而因經(jīng)濟(jì)困難未住院的高達(dá)89％，因重大疾病致貧和返貧的則高達(dá)50％。

(五)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)致貧、返貧成為扶貧攻堅(jiān)新障礙

有關(guān)調(diào)查資料顯示，20世紀(jì)80年代，全國(guó)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只出現(xiàn)過(guò)一次明顯的增產(chǎn)不增收，而90年代以來(lái)則出現(xiàn)了多次增產(chǎn)不增收。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的程度有關(guān)，也與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)有著直接的關(guān)聯(lián)。從農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)看，主要發(fā)生在兩個(gè)方面：一是農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品上的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)雖然源于市場(chǎng)變化，但與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特性相關(guān)聯(lián)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，生產(chǎn)決策與農(nóng)產(chǎn)品銷售在時(shí)間上被分割，而由此造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期波動(dòng)，使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以避免。二是非承包經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)分工及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給市場(chǎng)主體提供了更為廣闊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間和機(jī)遇，許多農(nóng)民利用這種空間和機(jī)遇，自主地支配家庭擁有的生產(chǎn)要素，獨(dú)立地從事非承包經(jīng)營(yíng)范圍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng))，并取得非承包經(jīng)營(yíng)收入。顯然，這些活動(dòng)同樣具有很大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是部分農(nóng)戶為從事規(guī)模較大的非承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，籌措并投入了數(shù)量較大的資本等，一旦發(fā)生市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，很可能背上沉重的債務(wù)包袱，造成部分農(nóng)戶致貧或重新回到貧困戶行列之中。

二、新時(shí)期應(yīng)對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)挑戰(zhàn)的對(duì)策與措施

如前所述，新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨著很多新的挑戰(zhàn)，客觀上要求在今后的扶貧開發(fā)過(guò)程中，必須采取更加有力的對(duì)策與措施，以?shī)Z取農(nóng)村扶貧開發(fā)的更大勝利。

(一)各級(jí)政府在扶貧開發(fā)中要與時(shí)俱進(jìn)

如前所述，隨著國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的基本完成，中國(guó)農(nóng)村貧困現(xiàn)象明顯緩解，貧困人口大幅度減少，到2000年底，除了少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口，以及部分殘疾人以外，黨中央、國(guó)務(wù)院確定的在20世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。與過(guò)去存在大量貧困人口、需要實(shí)施大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略不同，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，相對(duì)于解決少數(shù)剩余絕對(duì)貧困人口溫飽問(wèn)題和解決尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口不再返貧的任務(wù)來(lái)說(shuō)，則更具有長(zhǎng)期性。為此，各級(jí)政府要與時(shí)俱進(jìn)，一是要樹立扶貧開發(fā)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)的觀念。中國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象是不可避免的，決定了扶貧開發(fā)不可能在短期內(nèi)結(jié)束，而是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。二是要適應(yīng)新階段貧困人口“大分散，小集中”的特征，調(diào)整扶貧開發(fā)工作重心，由重點(diǎn)扶持貧困縣轉(zhuǎn)向重點(diǎn)扶持貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、扶持貧困村、扶持貧困戶。將過(guò)去貧困縣的劃分與界定細(xì)分到貧困村，切實(shí)做到扶貧“五到村五到戶”，即計(jì)劃分解到村，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系到村，幫扶措施到村，資金安排到村和工作深入到村；扶持對(duì)象到戶，領(lǐng)導(dǎo)幫扶到戶，措施落實(shí)到戶，項(xiàng)目覆蓋到戶和資金安排到戶。三要根據(jù)農(nóng)村扶貧開發(fā)格局發(fā)展及其變化，正確處理通過(guò)扶貧開發(fā)使剩余絕對(duì)貧困人口脫貧與遏制尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口返貧的關(guān)系，把二者在扶貧開發(fā)中統(tǒng)一起來(lái)。這就要求所選擇的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略、方式、途徑、對(duì)策、措施切合實(shí)際，能夠充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，使絕對(duì)貧困人口脫貧與尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口的反返貧工作有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有后勁，有持續(xù)性，有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、走向小康的能力。四是對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，需要特別注意的是，切忌在扶貧開發(fā)特別是脫貧、反返貧項(xiàng)目立項(xiàng)、開發(fā)中追求“短、平、快”、圈占農(nóng)民賴以活命的土地來(lái)追求“政績(jī)工程”等形式主義，要強(qiáng)化項(xiàng)目效益，提高扶貧資源投入效益，使所上項(xiàng)目成為脫貧、反返貧的經(jīng)濟(jì)依托，以增強(qiáng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)造血機(jī)制，以長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

(二)大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的環(huán)境條件

中國(guó)某些地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)久攻不下以及反返貧難度極大，其主要原因在于自然環(huán)境惡劣及其基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗拒自然災(zāi)害能力差，缺乏脫貧及脫貧后不再返貧的基礎(chǔ)性條件。因此，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的自然環(huán)境及其基礎(chǔ)設(shè)施條件，是解決剩余絕對(duì)貧困人口脫貧與遏制尚未穩(wěn)定解決溫飽的低收入人口返貧的重要措施。從總體上看，中國(guó)政府為扶貧開發(fā)投入了大量資金，并且每年都在增加，但與穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)(人均投資1200～2000元)和國(guó)際組織的扶貧標(biāo)準(zhǔn)(人均投資5000元)相比，缺口依然很大。為此，需要進(jìn)一步加大貧困地區(qū)包括剛脫貧地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，大力開展以道路、水利、電力、通訊、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，特別是要解決好農(nóng)民群眾的行路難、吃水難、用電難、上學(xué)難、看病難等問(wèn)題，增強(qiáng)他們的脫貧及反返貧能力。對(duì)于極少數(shù)自然環(huán)境條件極為惡劣、缺乏生存條件的貧困地區(qū)的農(nóng)村，要?jiǎng)?chuàng)造條件實(shí)施整體搬遷，移民開發(fā)，以便從根本上解決這些地區(qū)貧困人口的脫貧及其返貧問(wèn)題。中國(guó)政府在扶貧開發(fā)之初就提出了“有水走水路，水路不通走旱路，水旱路不通另找出路”的指導(dǎo)方針，鼓勵(lì)和支持生存條件惡劣的貧困農(nóng)戶通過(guò)移民搬遷、異地開發(fā)的方式，開辟解決溫飽的新途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)末，各級(jí)政府從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，通過(guò)多種方式和途徑遷移安置260萬(wàn)貧困人口，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達(dá)241萬(wàn)，占92.9％，使全國(guó)需要移民搬遷的貧困人口由750萬(wàn)減少到了500萬(wàn)左右。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》所提出的“要結(jié)合退耕還林還草實(shí)行搬遷扶貧”要求，繼續(xù)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境特別惡劣地區(qū)的移民搬遷工作，有關(guān)地方各級(jí)政府要制定移民搬遷計(jì)劃和鼓勵(lì)移民搬遷的優(yōu)惠政策，十分細(xì)致地做好搬遷后的各項(xiàng)工作，確保移民搬遷農(nóng)戶搬得出來(lái)、穩(wěn)得下來(lái)、富得起來(lái)。

(三)開展東西扶貧協(xié)作，促進(jìn)西部扶貧開發(fā)

改革開放以來(lái)，中國(guó)實(shí)施差別發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)一部分條件好的地區(qū)先發(fā)展起來(lái)。實(shí)踐證明，這一戰(zhàn)略的實(shí)施，極大地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，特別是東部沿海地區(qū)發(fā)展更快。當(dāng)東部地區(qū)發(fā)展到一定程度后，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡、健康發(fā)展，東部先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)有條件對(duì)口支援內(nèi)地貧困省、區(qū)，以加快西部地區(qū)扶貧開發(fā)的進(jìn)度。經(jīng)過(guò)多年堅(jiān)持不懈的努力，東西扶貧協(xié)作在改變西部貧困地區(qū)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、解決貧困地區(qū)群眾溫飽問(wèn)題等方面，取得了很好的成效。截止到2003年年底，東部13個(gè)省市(其中，東西扶貧協(xié)作對(duì)口幫扶省市分別為：北京幫扶內(nèi)蒙古、天津幫扶甘肅、上海幫扶云南、廣東幫扶廣西、江蘇幫扶陜西、浙江幫扶四川、山東幫扶新疆、遼寧幫扶青海、福建幫扶寧夏，大連、青島、深圳、寧波幫扶貴州)政府和社會(huì)各界累計(jì)捐款、捐物折款16.4億元，雙方簽訂項(xiàng)目協(xié)議4146個(gè)，協(xié)議投資206億元，實(shí)際投資近40億元，從貧困地區(qū)輸出勞動(dòng)力42.8萬(wàn)人，勞動(dòng)收入13.3億多元。此外，協(xié)作雙方在干部交流、人才培訓(xùn)、援建學(xué)校、建設(shè)基本農(nóng)田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面，也開展了卓有成效的工作。

(四)強(qiáng)化市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，盡可能化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)脫貧農(nóng)戶返貧的影響

首先，不僅要求農(nóng)民從理論上學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)及其運(yùn)行原理，更重要的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中逐步探索和掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。只有這樣，才能增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，消除或減輕由此導(dǎo)致的返貧現(xiàn)象的發(fā)生。其次，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大小還與市場(chǎng)信息不對(duì)稱相關(guān)。解決這個(gè)問(wèn)題比較可行的辦法，一是充分發(fā)揮政府有關(guān)職能部門的作用，及時(shí)向農(nóng)民發(fā)布經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及市場(chǎng)有關(guān)信息，以減少農(nóng)戶因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)盲目決策導(dǎo)致的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)中介組織的功能，向農(nóng)戶提供信息咨詢等中介服務(wù)，以減少農(nóng)戶盲目決策造成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。三是采取公司加農(nóng)戶等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式，解決小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的矛盾以及單個(gè)農(nóng)戶無(wú)力抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

(五)積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療保障制度，解決因病致貧、返貧問(wèn)題

如前所述，由于歷史等原因，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系很不健全，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障功能相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致貧困人口難以穩(wěn)定脫貧，特別是農(nóng)村醫(yī)療保障制度的不健全，是農(nóng)戶致貧、返貧的重要原因。近年來(lái)，經(jīng)過(guò)多方努力，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度有了長(zhǎng)足發(fā)展，但由于目前占全國(guó)人口70％的農(nóng)民只享有全國(guó)衛(wèi)生資源配置的20％，再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，很多農(nóng)戶還不具備家庭成員因重大疾病而支付高昂醫(yī)療費(fèi)用的能力。因此，要解決農(nóng)戶因病返貧問(wèn)題，繼續(xù)建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度還是非常迫切和必要的。要使農(nóng)民確立正確的醫(yī)療保障觀念，合理確定適合農(nóng)村醫(yī)療保障的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極籌措農(nóng)村醫(yī)療保障基金，為農(nóng)民醫(yī)療從目前極不健全的合作醫(yī)療過(guò)渡到比較完善的農(nóng)村醫(yī)療保障制度提供必要條件，進(jìn)而解決農(nóng)戶因家庭成員重大疾病而返貧的問(wèn)題。

(六)加大教育與科技培訓(xùn)力度，提高貧困人口的整體素質(zhì)，增強(qiáng)他們的反返貧能力

從某種意義上說(shuō)，“治窮先治愚”、“致富先富腦”，思想的解放，觀念的更新，貧困人口整體素質(zhì)的提高，是徹底解決脫貧與返貧問(wèn)題的治本之策。這是因?yàn)?，無(wú)論是在扶貧開發(fā)中，還是在扶貧攻堅(jiān)中，任何好的脫貧措施，好的開發(fā)項(xiàng)目，好的致富門路，好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)遇，離開貧困農(nóng)民自身的努力都是無(wú)濟(jì)于事的。因此，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的教育和培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變其思想觀念，克服脫貧方面的“等、靠、要”思想，樹立自強(qiáng)、自立、自主等現(xiàn)代意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，激勵(lì)其反返貧的積極性、主動(dòng)性和智慧的充分發(fā)揮，使貧困人口脫貧及遏制返貧的工作逐步由主要依靠外延投入、依靠體力拼搏轉(zhuǎn)向依靠科技進(jìn)步、依靠智力資源發(fā)揮的軌道上來(lái)。

(七)發(fā)揮貧困人口主觀能動(dòng)性，使其具有堅(jiān)忍不拔的毅力和頑強(qiáng)的斗志

如前所述，剩余絕對(duì)貧困人口數(shù)量雖然不多，但由于各種因素的制約，脫貧的難度極大。雖然政府等有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、單位加大扶貧開發(fā)資金投入，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件等是剩余絕對(duì)貧困人口脫貧的極為重要的外部條件，但最根本的仍然是絕對(duì)貧困人口自身在反貧困斗爭(zhēng)中必須具有堅(jiān)忍不拔的毅力和頑強(qiáng)的斗志，這才是戰(zhàn)勝貧困的基礎(chǔ)性條件。同時(shí)，返貧是伴隨著農(nóng)村扶貧開發(fā)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象，也是今后農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)中需要著力解決的重大課題。但是，它對(duì)經(jīng)過(guò)艱苦努力實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，具有極大的打擊或挫傷反貧困信心的消極作用，極易造成返貧農(nóng)戶一蹶不振的灰心狀態(tài)，喪失反返貧的斗志。它吞食了扶貧開發(fā)的成果，增大了農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)的難度，嚴(yán)重地制約著農(nóng)戶脫貧致富及其農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的步伐。為此，有關(guān)方面必須及時(shí)引導(dǎo)和幫助返貧農(nóng)戶走出失敗的陰影，使他們深刻認(rèn)識(shí)反貧困斗爭(zhēng)的艱巨性、曲折性和長(zhǎng)期性，進(jìn)而牢固樹立起與貧困作斗爭(zhēng)的百折不撓、堅(jiān)忍不拔的精神和頑強(qiáng)斗志。否則，單純依靠外部扶持和救助，返貧農(nóng)戶自己?jiǎn)适Х簇毨У闹饔^能動(dòng)性和奮斗精神，是無(wú)法取得反返貧斗爭(zhēng)勝利的。