[摘要] 隨著國際油價持續(xù)上漲、中國原油及成品油批發(fā)市場放開，中國成品油流通格局及競爭環(huán)境相應(yīng)發(fā)生了改變，現(xiàn)行的成品油流通體制逐漸暴露出一些缺陷，迫切需要進一步改革。中國要繼續(xù)發(fā)揮兩大集團的主渠道作用，引入可控的市場競爭主體；建立科學(xué)合理的成品油價格稅收調(diào)節(jié)機制、石油儲備體系、有效的法律監(jiān)管體系，以保證成品油市場健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 成品油；流通體制；改革；市場主體；價格

從2003年開始，“油荒”問題反復(fù)出現(xiàn)，而且影響范圍越來越廣，有愈演愈烈之勢；成品油“批零倒掛”長期存在，極大地挫傷了煉油企業(yè)生產(chǎn)積極性，進而影響成品油市場穩(wěn)定；成品油流通領(lǐng)域競爭不足的問題有更加嚴(yán)重的趨勢，民營成品油流通企業(yè)萎縮現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

“油荒”、“批零倒掛”以及成品油流通領(lǐng)域競爭不足等問題的出現(xiàn)是中國成品油管理體制長期“畸形”的集中體現(xiàn)，表明政府對成品油價格和資源配置的強勢干預(yù)政策已經(jīng)無法適應(yīng)中國社會經(jīng)濟的市場化進程，現(xiàn)行的成品油流通體制仍然存在一些問題，需要進一步深化改革。

一、中國成品油流通體制發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

在中國現(xiàn)行成品油流通體制中，市場主體、準(zhǔn)入門檻、定價機制是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這三項內(nèi)容是成品油流通體制改革中最重要的問題。

(一)流通主體與準(zhǔn)入門檻

目前，中國成品油市場主要存在著三種力量。第一種力量是中國石化和中國石油這兩大公司。兩大公司控制著國內(nèi)成品油供應(yīng)的渠道，掌握著市場絕大多數(shù)的零售份額。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年底，全國共有成品油批發(fā)企業(yè)2505家。其中，中石油、中石化全資和控股批發(fā)企業(yè)1682家，占總數(shù)的67％；全國共有加油站9.5萬座，其中，中石油、中石化全資、控股及特許加油站數(shù)量占加油站總數(shù)的51％。第二種力量是民營油氣企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，民營油氣企業(yè)有8萬多家，100萬員工，具有民間資本的加油站約4萬座，成品油銷售量占市場份額不足20％，同時，民營企業(yè)總體處在規(guī)模小、分散化、技術(shù)弱、無品牌的弱勢地位。第三種力量是國際大石油公司。BP、殼牌、埃克森美孚等與中國石化、中國石油合資建立了幾千座加油站。雖然合資加油站數(shù)量所占份額小，但它們進入的卻是中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、中國成品油需求量最大、利潤最高的廣東、浙江、江蘇、福建等省，加之這些公司具有資金、技術(shù)、管理、品牌上的優(yōu)勢，成品油和原油批發(fā)業(yè)務(wù)放開后，它們正在建立自己的獨資機構(gòu)，自主經(jīng)營成品油的零售和批發(fā)業(yè)務(wù)。

(二)價格機制

2001年11月開始，國內(nèi)成品油價格施行新的定價機制，以新加坡、鹿特丹、紐約三地市場成品油交易價格為基礎(chǔ)，依據(jù)基本雜費及國內(nèi)關(guān)稅，加上由國家確定的成品油流通費用，形成由國家發(fā)改委頒布的國內(nèi)成品油零售中準(zhǔn)價。中石油與中石化在中準(zhǔn)價上下浮動8％的范圍內(nèi)，制定出具體的成品油零售價格。當(dāng)三地市場前一個月成交價格加權(quán)平均后得出的價格波動超過8％時，國家發(fā)改委相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)零售中準(zhǔn)價。

相對以往的計劃管理模式，新的價格形成機制有了質(zhì)的飛躍，是一種前進的機制。它給中國石油工業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的環(huán)境。但是，隨著中國的經(jīng)濟高速增長，石油對外依存度的不斷增高，目前的價格形成機制越發(fā)顯露出其弊端。

二、國外成品油流通體制經(jīng)驗借鑒

世界各國成品油價格的形成機制主要分為市場競爭形成價格和政府定價兩種。一般來說，經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、市場機制較完善的國家多由市場形成價格；而經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的國家則由政府控制價格。但是總的趨勢是逐步轉(zhuǎn)向由市場形成價格。國際上成熟的現(xiàn)代成品油市場體系有以下幾個特點：

(一)市場競爭主體數(shù)量較多

成熟市場經(jīng)濟國家的成品油市場都有多個競爭主體，任意一個公司占有的市場份額均不足以完全操縱市場。

(二)定價機制科學(xué)有效

國外政府一般通過制定不同的稅率間接影響價格，從而保護公眾利益，不直接參與價格的制定。雖然各國成品油稅負(fù)不同，油品中所含的稅種及稅率也不一樣，但多數(shù)國家油品價稅分離、稅金從量定額計征，一定程度上避免了重復(fù)征稅。政府通過稅調(diào)節(jié)消費行為，各項稅種單列且功能明確，從而起到保障稅收、保護環(huán)境、節(jié)約能源、指導(dǎo)消費的作用。許多國家對涉及公眾利益的部門或行業(yè)(農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、醫(yī)院、公交等)、政府、外國使館等用油給予稅收減免。

(三)石油儲備體系完善

發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)70年代開始建立石油儲備，迄今已有30多年的歷史。實踐表明，石油進口大國建立石油儲備在防范風(fēng)險、保證供油安全、調(diào)節(jié)供需平抑油價、保障經(jīng)濟等方面都起到了積極的作用。石油儲備可分為：由政府擁有的戰(zhàn)略石油儲備和由進口商、煉油商、銷售商及消費者擁有的商業(yè)儲備。戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備都具有非常重要的作用。

(四)政府監(jiān)管體系健全

發(fā)達(dá)國家政府設(shè)有專門的能源管理部門和監(jiān)管機構(gòu)。政府主要通過油品儲備、利率等間接經(jīng)濟手段進行管理，不直接干預(yù)市場。監(jiān)管的主要職能是制定能源政策和戰(zhàn)略，管理土地和油氣資源，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，保護環(huán)境，維護市場有序競爭，保證市場的有效運行。

三、中國成品油流通體制存在的問題

(一)油源的問題

目前，國家對油源的控制仍然很嚴(yán)，這使得一些企業(yè)，特別是民營企業(yè)經(jīng)營陷入困境。首先，國內(nèi)所有的自產(chǎn)及進口原油都必須交由中石油、中石化生產(chǎn)，相關(guān)單位不得私自銷售。兩大巨頭除分配極小部分原油給地方煉油廠之外，絕大部分原油交由自己的煉油廠來煉制。而兩大巨頭的煉油廠生產(chǎn)的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方煉油廠生產(chǎn)的配額內(nèi)的成品油也必須交由中石化、中石油的銷售公司進行統(tǒng)一銷售。中石油、中石化再通過其銷售公司給各加油站制定每月的供給量和供應(yīng)價格。在與兩大巨頭嫡系加油站的競爭中，社會加油站可謂舉步維艱。

(二)現(xiàn)有價格形成機制存在的問題

1、定價機制的局限性

中國是一個發(fā)展不平衡且幅員遼闊的發(fā)展中國家，現(xiàn)行定價機制沒有考慮國內(nèi)的油品供給和需求狀況、國家的總體經(jīng)濟發(fā)展水平、國家的能源政策、油價對其他相關(guān)行業(yè)的影響等等因素，簡單與國際接軌的定價機制不符合國情。

2、定價機制的滯后性

現(xiàn)行國家確定的成品油銷售中準(zhǔn)價，要在國際市場三地價格加權(quán)平均變動超過一定幅度時才作調(diào)整，每次調(diào)整所需時間至少也在一個月左右。因此，形成的價格是滯后價格，不能及時靈敏地反映市場變化。

3、定價機制的投機性

由于國際三地的市場價格是透明、公開的，那么很容易推測出國家對國內(nèi)油價的調(diào)整政策。由于這幾年國際油價不斷攀升，國內(nèi)油價也是只升不降，在每次國家調(diào)高油價前夕，市場都會出現(xiàn)供應(yīng)商惜售，消費者提前搶購，油品商販們囤積居奇，秩序非?；靵y的現(xiàn)象。

4、定價機制的計劃性

由于成品油價格形成機制市場化程度低，即開放的石油市場體系沒有形成，加之石油價格監(jiān)管體系不完善，因此，行政色彩嚴(yán)重。不論是生產(chǎn)者還是經(jīng)銷商，往往不看市場而緊盯政府調(diào)價，影響了市場的正常運作，同時，也限制了企業(yè)的定價權(quán)限，減小了企業(yè)利用價格杠桿調(diào)節(jié)市場的余地。

(三)成品油市場的運行規(guī)則問題

中國成品油市場的市場運行規(guī)則一直不完善或缺乏規(guī)范性，這是造成成品油市場進入混亂、市場分割、對部分市場主體歧視和缺乏透明度等問題的根本原因。政府還沒有制定出旨在保護平等合法競爭、防止市場壟斷和不正當(dāng)競爭的競爭規(guī)則；國家尚未出臺維護公平競爭、整頓和規(guī)范石油流通市場秩序的法律法規(guī)。

(四)市場監(jiān)管問題

由于政府政策制定和監(jiān)管職能沒有相對分開，因此，政府部門既是政策制定部門，又是監(jiān)管部門。在這種體制下，市場缺乏有效的監(jiān)管力量和制衡機制。其表現(xiàn)為政府管理缺乏健全、透明的法規(guī)和游戲規(guī)則。

正是由于成品油流通體制中上述種種問題的存在，才導(dǎo)致前文所述的民營成品油企業(yè)萎縮、“油荒”以及“批零倒掛”等現(xiàn)象的發(fā)生，并愈演愈烈。

四、對策及建議

(一)提高效率，注重效益，繼續(xù)發(fā)揮兩大集團的主渠道作用

從世界石油工業(yè)發(fā)展來看，經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家石油產(chǎn)業(yè)組織與市場結(jié)構(gòu)都具有寡頭壟斷特征。寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，降低成本，提高產(chǎn)業(yè)資源配置效率，也有利于政府對石油產(chǎn)業(yè)的有效調(diào)控。因此，我們要繼續(xù)發(fā)揮兩大集團的成品油市場流通主渠道作用。但是，兩大集團必須繼續(xù)深化機構(gòu)改革，提高資源利用率，努力提升自身實力，維護市場穩(wěn)定，保障國家能源安全。

成品油是一種差異性比較小的產(chǎn)品。產(chǎn)品差異性越小，客戶差異性越小的行業(yè)越需要集權(quán)式管理。集權(quán)式管理客觀上要求組織機構(gòu)扁平化、管理垂直化、業(yè)務(wù)專業(yè)化。兩大集團應(yīng)按照市場經(jīng)濟的要求，調(diào)整完善組織結(jié)構(gòu)，合理壓縮管理層次，實行扁平化管理，逐步建立精干高效的現(xiàn)代營銷體制。

兩大集團零售網(wǎng)絡(luò)擴張要改變急于求成、單純求快、重數(shù)量輕質(zhì)量的做法，堅持以質(zhì)量和效益為中心，處理好加油站增長速度與開發(fā)質(zhì)量的關(guān)系，重在效益、效率、效能。開發(fā)中突出位置選擇，主要開發(fā)沿海地區(qū)、沿線中心城市以及大中城市的城區(qū)、新規(guī)劃城區(qū)、高速公路服務(wù)區(qū)、交通干道的加油站，實現(xiàn)加油站數(shù)量和質(zhì)量的同步增長。開發(fā)方式以收購和新建為主，參股、租賃、特許經(jīng)營等其他形式為輔，通過資產(chǎn)重組、資本運營等多種手段，實現(xiàn)加油站的高質(zhì)量、有效、快速擴張，提高零售市場占有率和終端銷售比例。

對現(xiàn)有加油站進行優(yōu)化調(diào)整，擇優(yōu)發(fā)展。對布局過密、單站日銷量遠(yuǎn)低于平均水平的加油站，進行削減淘汰；對具備區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ募佑驼炯皶r進行改造，并規(guī)范發(fā)展加氣及便利店等非油品銷售業(yè)務(wù)，拓展加油站增效空間。結(jié)合管道、油庫等儲運設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，進行成品油物流整體優(yōu)化。建立、完善資源流向優(yōu)化與運輸方式優(yōu)化相結(jié)合、一次運輸與二次配送相結(jié)合的全局優(yōu)化運行體系。根據(jù)煉化基地、儲運設(shè)施的整體布局，統(tǒng)籌優(yōu)化各種運輸途徑、方式和工具，降低運輸成本，最終形成成本最低、運輸便捷、快速安全高效的物流體系。

(二)引入可控的市場競爭主體，培育多元化競爭格局

中國成品油市場主要由兩大集團南北分治，競爭作用相對有限。面對已經(jīng)是世界第二大石油消費國，而國內(nèi)石油資源短缺、石油進口依存度逐漸增大的形勢，中國應(yīng)該引導(dǎo)成品油市場出現(xiàn)一定數(shù)量的可控的市場主體，滿足中國這個大容量市場的消費需求，解決油品資源供應(yīng)緊張的問題，同時，避免因為數(shù)量太多而出現(xiàn)市場惡性競爭、秩序混亂、企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)等問題。

引入可控的市場競爭主體，培育多元化競爭格局的關(guān)鍵在油源，如果不能解決油源問題，培育多元化的市場主體無異于鏡中花水中月。成品油作為國家戰(zhàn)略性資源，其主要的流通渠道必須嚴(yán)格控制在國家手中，對于如何擴大競爭，增加市場主體，筆者認(rèn)為可以確定一批獲得相關(guān)資質(zhì)的國有大中型企業(yè)專門負(fù)責(zé)進口原油或者成品油，這些企業(yè)將所獲原油通過煉廠進行生產(chǎn)，產(chǎn)出的成品油以及進口的成品油在市場上自主銷售，以解決兩大集團以外的成品油流通企業(yè)在油源上的僵局，促使更多的有實力的成品油流通企業(yè)快速成長起來，積極參與市場競爭。

由于中國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大且較不平衡，成品油市場成熟程度參差不齊，在全國范圍內(nèi)要求各個地區(qū)均出現(xiàn)成品油流通企業(yè)百花齊放的局面顯然是不現(xiàn)實的，極有可能造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和建設(shè)節(jié)約型社會的要求。筆者認(rèn)為，在不同的地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r合理確定成品油流通企業(yè)數(shù)量，在保障當(dāng)?shù)厥袌龉?yīng)穩(wěn)定的同時，盡可能地發(fā)揮民營成品油流通企業(yè)的作用，使其作為國有成品油流通企業(yè)的有力補充，與國有成品油流通企業(yè)一起確保地方成品油供應(yīng)，穩(wěn)定成品油市場。在一些成品油經(jīng)營利潤較低、風(fēng)險較大，其他成品油流通企業(yè)不愿意涉足的地區(qū)，國家在政策、財政方面予以傾斜，國有成品油流通企業(yè)要充分承擔(dān)社會責(zé)任，保障地方社會、市場穩(wěn)定。

(三)建立科學(xué)合理的成品油價格稅收調(diào)節(jié)機制

完善的成品油稅制是保證成品油市場正常運行的重要基礎(chǔ)。目前中國成品油的稅收辦法還存在著不合理的地方，需要進一步完善。首先，目前的消費稅作為價格的組成部分在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一方面導(dǎo)致了多次重復(fù)征稅，使轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品出廠價中的總稅額比實際高；另一方面受到現(xiàn)行的價格體制和稅收征收辦法的限制，稅收難以完全轉(zhuǎn)移到消費者身上，因而不能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)消費的作用。其次，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅使固定資產(chǎn)投資較大的煉油企業(yè)不能抵扣購入固定資產(chǎn)所納稅款，在國際競爭中處于不利地位。再次，燃油稅遲遲不能出臺，政府有關(guān)部門的亂收費依然嚴(yán)重。

為了建立和完善成品油市場機制，為最終實現(xiàn)價格市場化打好基礎(chǔ)，需要對現(xiàn)行稅制進行改革。增值稅要盡快由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型；消費稅要由價內(nèi)稅改為價外稅，并增加稅率的靈活性，實現(xiàn)其調(diào)節(jié)消費行為、節(jié)約用油、保護環(huán)境的功能。同時要盡快研究開征燃油稅，根除對車輛的一切不合理的亂收費，從而形成一個合理運行的稅收調(diào)節(jié)機制。通過運用稅收政策來保持國內(nèi)成品油零售價格相對穩(wěn)定，減輕其對社會、經(jīng)濟的負(fù)面影響，維護國家安全和社會穩(wěn)定。

(四)建立石油戰(zhàn)略、商業(yè)儲備體系

與發(fā)達(dá)國家相比，中國的石油儲備建立得比較晚。“十五”期間，國家發(fā)改委成立了石油儲備辦公室，負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略石油儲備基地的建立。2007年12月18日，中國國家石油儲備中心正式成立，負(fù)責(zé)國家石油儲備基地建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲備收儲、輪換和動用任務(wù)，監(jiān)測國內(nèi)外石油市場供求變化。首批被選定的國家戰(zhàn)略石油儲備基地有四個：鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連，其中，鎮(zhèn)海、舟山基地目前已開始注油。

石油儲備是一項事關(guān)國家與產(chǎn)業(yè)安全，且又投資巨大、選點嚴(yán)格、建設(shè)周期較長的系統(tǒng)工程。要完成這樣的工程，必須有法律保障。中國目前還沒有出臺有關(guān)石油儲備方面的法規(guī)。另外，石油儲備的規(guī)模要適度。如果規(guī)模過大，管理維護的成本就會太大；如果規(guī)模太小，又不能很好地抗拒全國性的石油供應(yīng)短缺與油價暴漲的風(fēng)險。所以中國要借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合本國的實際情況，制定關(guān)于石油儲備的相關(guān)法規(guī)，確定石油儲備的規(guī)模，使石油儲備能夠快速有效地建立起來。

(五)建立有效的法律監(jiān)管體系

目前政府行政對成品油市場的管理還存在很多問題，管理的手段主要是行政命令，成品油市場管理的法規(guī)還很不健全。要建立完善的市場機制，必須有健全的法律法規(guī)作保證。政府需要加快國內(nèi)市場規(guī)則與國際接軌的進程。制定公開、透明的行業(yè)政策、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。在市場準(zhǔn)入、石油生產(chǎn)加工及油品運輸、配送、銷售等方面做出明確規(guī)定，使行業(yè)監(jiān)管有法可依。另外還要研究制定加油站特許經(jīng)營管理，成品油進口管理等方面的法律法規(guī)，使成品油市場健康、穩(wěn)定地發(fā)展。