浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放至今已有17年，總體上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：1990年到1995年期間為開(kāi)發(fā)起步階段。這一階段主要是編制規(guī)劃、整治環(huán)境，積極為吸引外資創(chuàng)造條件。其政策實(shí)施的基本目標(biāo)主要是利用浦東的特殊政策推動(dòng)浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。1996年到2000年期間為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)與功能培育階段。這一階段的政策目標(biāo)主要是初步形成體制推動(dòng)的發(fā)展機(jī)制，逐漸淡化特殊政策的作用。2001年到2007年期間為功能開(kāi)發(fā)的高速發(fā)展階段。這一階段浦東新區(qū)以四個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為主要栽體，深入推進(jìn)功能開(kāi)發(fā)。隨著2005年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，浦東開(kāi)發(fā)進(jìn)入了全面建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的新階段。

一、“十一五”時(shí)期浦東新區(qū)發(fā)展面臨的新機(jī)遇

(一)經(jīng)濟(jì)全球化為浦東新區(qū)提升外向型經(jīng)濟(jì)層次、推進(jìn)國(guó)際化帶來(lái)重要機(jī)遇

經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致資本、技術(shù)、人員等生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)大規(guī)模調(diào)整和重組，這不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)、投資和貿(mào)易等方面，而且呈現(xiàn)出研發(fā)、營(yíng)銷、服務(wù)、消費(fèi)全面全球化的新趨勢(shì)。項(xiàng)目外包已成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新興主流方式。特別是服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方興未艾。上海的資本密集型高新技術(shù)加工制造基礎(chǔ)好、配套全?？萍冀逃絿?guó)內(nèi)領(lǐng)先，人力資本優(yōu)勢(shì)明顯，使得上海成為了全球理想的投資地點(diǎn)之一。這些新趨勢(shì)將為浦東新區(qū)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、融入國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系、提升外向型經(jīng)濟(jì)層次、推進(jìn)國(guó)際化帶來(lái)重要機(jī)遇。浦東可以利用自身的綜合優(yōu)勢(shì)，把握機(jī)遇，加大服務(wù)業(yè)的招商引資力度，使服務(wù)業(yè)成為推動(dòng)浦東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長(zhǎng)極。

(二)上海加快推進(jìn)“四個(gè)中心”的建設(shè)，為浦東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變帶來(lái)了戰(zhàn)略機(jī)遇

“十一五”期間是上海加快推進(jìn)“四個(gè)中心”建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，浦東在其中占據(jù)著舉足輕重的地位。在上海建設(shè)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心”的目標(biāo)指引下。為建設(shè)創(chuàng)新浦東、和諧浦東和國(guó)際化浦東，使之成為“改革開(kāi)放先行先試區(qū)、自主創(chuàng)新示范引領(lǐng)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心集聚區(qū)”提供了新的機(jī)遇。這將有利于浦東招商引資質(zhì)量和效益的進(jìn)一步提高，有利于浦東提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展之路。浦東創(chuàng)新資源的集聚已具有了一定的規(guī)模，大量的研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技人才、科研設(shè)施匯聚在浦東。為浦東推進(jìn)自主創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。在此機(jī)遇下，浦東可以乘勢(shì)而上。以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。推進(jìn)資源節(jié)約、資源綜合利用和推行清潔生產(chǎn)，通過(guò)科技創(chuàng)新提高全要素生產(chǎn)率。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)浦東的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)為主向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

(三)2010年上海世博會(huì)的舉辦為浦東實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提供了的重大機(jī)遇

上海把世博會(huì)的主體場(chǎng)館放在浦東，為推動(dòng)浦東新區(qū)新一輪開(kāi)發(fā)建設(shè)提供新的動(dòng)力和發(fā)展契機(jī)。上海世博會(huì)有260公頃設(shè)在浦東新區(qū)，占世博會(huì)會(huì)址總面積的65％。地位舉足輕重。隨著世博會(huì)籌建進(jìn)入快車道，浦東新區(qū)城市建設(shè)的速度也將進(jìn)一步加快。根據(jù)中國(guó)申辦世博會(huì)的規(guī)劃框架，30億美元的總投資在使用方向上。用于土地的比例約占58％，用于建設(shè)的比例為42％。據(jù)估計(jì)。這30億美元將帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交通、商業(yè)、舊區(qū)改造等延伸領(lǐng)域投資約是直接投資的5～10倍。浦東可以充分利用世博效應(yīng)，拓展商務(wù)、會(huì)展、旅游、文化等綜合功能，推動(dòng)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)，完善樞紐型網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城區(qū)綜合服務(wù)能力。

(四)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了難得的發(fā)展機(jī)遇

浦東可以充分利用首個(gè)國(guó)家級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)這個(gè)先試先行的機(jī)遇。擴(kuò)大先發(fā)優(yōu)勢(shì)。在一些重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和體制性瓶頸問(wèn)題上取得新的突破。上海市政府已經(jīng)決定把城市規(guī)劃、財(cái)稅工作、土地管理、環(huán)保市容、項(xiàng)目審批、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等6個(gè)方面的17項(xiàng)事權(quán)下放到浦東，賦予浦東更大的改革發(fā)展自主權(quán)。浦東綜合配套改革試點(diǎn)實(shí)行“雙組長(zhǎng)部市合作機(jī)制”(即國(guó)家發(fā)改委主任與上海市市長(zhǎng)雙雙擔(dān)任組長(zhǎng))則是中央部委與上海市政府聯(lián)手推進(jìn)改革的一項(xiàng)重要舉措。在浦東綜合配套改革3年行動(dòng)計(jì)劃中確定的近70個(gè)具體改革事項(xiàng)，目前都在有條不紊地推進(jìn)。包括跨國(guó)公司外匯資金管理方式改革在內(nèi)的50個(gè)具體改革事項(xiàng)已經(jīng)啟動(dòng)。還有20個(gè)左右的改革事項(xiàng)仍在醞釀之中，其中13個(gè)先行先試的具體改革事項(xiàng)已形成具體方案。浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了難得的改革機(jī)遇。

二、“十一五”時(shí)期浦東新區(qū)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放既面臨前所-未有的重要機(jī)遇，也會(huì)遇到諸多新的挑戰(zhàn)。浦東正處于從基礎(chǔ)形態(tài)開(kāi)發(fā)到功能開(kāi)發(fā)。從資源的國(guó)際化集聚到服務(wù)輻射全國(guó)的轉(zhuǎn)型階段。浦東在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中將面臨不少困難，亟需解決諸如資源、環(huán)境和開(kāi)放變量約束下的再發(fā)展問(wèn)題。

(一)隨著對(duì)外開(kāi)放日益深入，浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是對(duì)外貿(mào)易已經(jīng)深深地嵌入國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系之中，并越來(lái)越受到全球市場(chǎng)波動(dòng)的影響

在出口市場(chǎng)上，國(guó)際新貿(mào)易保護(hù)主義的回潮有可能惡化產(chǎn)品的出口市場(chǎng)。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)成為反傾銷的最大受害國(guó)，以環(huán)保、安全為名的技術(shù)性貿(mào)易壁壘正日益成長(zhǎng)為限制我國(guó)出口的主要障礙。在金融市場(chǎng)上。金融全球化過(guò)程中也帶來(lái)了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。迅猛發(fā)展的金融衍生工具和24小時(shí)電子化交易的全球金融市場(chǎng)使巨額的國(guó)際資金可以在很短的時(shí)間流向世界上任何一個(gè)有利可圖的地區(qū)。浦東新區(qū)打造國(guó)際金融中心的過(guò)程中必然面臨著完善金融體制。吸引高級(jí)金融管理人才，提高金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力，加強(qiáng)金融監(jiān)管能力，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

(二)浦東新區(qū)的發(fā)展面臨周邊地區(qū)激烈的競(jìng)爭(zhēng)

在區(qū)域平衡發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的體制下，區(qū)域分割將逐步打破，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)將逐步形成。各個(gè)區(qū)域都有加快發(fā)展的壓力。適度競(jìng)爭(zhēng)有利于打破壟斷，提高效率，但過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)造成資源浪費(fèi)和利益流失。浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放也面臨著周邊地區(qū)激烈的競(jìng)爭(zhēng)。以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，在長(zhǎng)三角地區(qū)除浦東的金橋出口加工區(qū)外。還有寧波、杭州、蘇州、南京等地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)大體上表現(xiàn)為爭(zhēng)資金、爭(zhēng)技術(shù)、爭(zhēng)人才。對(duì)資金的爭(zhēng)奪一般體現(xiàn)在招商引資上的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)技術(shù)的爭(zhēng)奪則圍繞引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重大投資項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)人才的爭(zhēng)奪是通過(guò)引進(jìn)人才。相應(yīng)就帶來(lái)了技術(shù)、資金和項(xiàng)目。同時(shí)能夠支撐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重大投資項(xiàng)目的發(fā)展。目前。浦東與鄰近地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)主要集中在招商引資的競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目安排的競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在先進(jìn)制造業(yè)大項(xiàng)目招商上出現(xiàn)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

(三)浦東新區(qū)的發(fā)展正面臨著日益嚴(yán)峻的要素資源約束問(wèn)題，開(kāi)發(fā)模式必須實(shí)現(xiàn)新的突破

經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，浦東的商務(wù)成本已迅速提高，受土地、能源等要素資源的制約也呈現(xiàn)出嚴(yán)峻的形勢(shì)。招商引資資源緊缺，土地、廠房、辦公樓宇等資源儲(chǔ)備不足。難以滿足國(guó)內(nèi)外投資者的需求，土地集約化使用度有待提高。另一方面。浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在著城市建設(shè)資金需求規(guī)模巨大、銀根收緊、投融資模式制約等帶來(lái)的資金約束。社會(huì)發(fā)展整體水平和交通商業(yè)配套設(shè)施相對(duì)滯后。浦東不能靠消耗大量的資源，不能靠大量、強(qiáng)力的投資來(lái)拉動(dòng)發(fā)展。如果浦東在新一輪開(kāi)發(fā)開(kāi)放中不創(chuàng)新發(fā)展模式。再單純地靠投資和消耗土地等資源來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。跟其它地方進(jìn)行一些低成本的競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。

(四)體制和機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新需要進(jìn)一步深化

在第一輪開(kāi)發(fā)開(kāi)放中，招商引資和中央、上海市的政策扶持。成為推動(dòng)浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放的兩大驅(qū)動(dòng)力。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)浦東新區(qū)實(shí)行“三不政策”(不給錢、不給項(xiàng)目、不給優(yōu)惠政策)，浦東新區(qū)能得到的只是對(duì)外開(kāi)放和制度創(chuàng)新的先行先試權(quán)。在政策效應(yīng)減弱的趨勢(shì)下。體制和機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新必須取得新的突破。需要進(jìn)一步深化。雖然，浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了良好的改革機(jī)遇。但綜合配套改革也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面多領(lǐng)域的改革。浦東已初步建立起了“小政府、大社會(huì)”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型特征，政府主導(dǎo)發(fā)展的痕跡比較明顯，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國(guó)際通行規(guī)則和做法相比仍然存在一定差距。

三、“十一五”時(shí)期浦東新區(qū)發(fā)展的新思路

(一)提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，打造產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力

浦東要形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要通過(guò)金融、物流、會(huì)展旅游等有潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浦東雖然已在5大要素市場(chǎng)建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，但是金融、物流、會(huì)展旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)受開(kāi)放程度、市場(chǎng)需求、高素質(zhì)人才比較短缺等因素的制約。發(fā)展仍顯緩慢，總量規(guī)模還不很大。2006年在浦東的生產(chǎn)總值構(gòu)成中，第二產(chǎn)業(yè)仍占50.5％。由于第二產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)在浦東是有生命周期的。處于一定階段后不僅增量比較困難，存量部分也必須進(jìn)行技術(shù)升級(jí)。浦東經(jīng)濟(jì)要想在新一輪發(fā)展中保持快速健康增長(zhǎng)，就必須在引進(jìn)外資的同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)自主創(chuàng)新，更加注重自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，掌握自己的核心技術(shù)。

(二)加強(qiáng)與鄰近地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的協(xié)作機(jī)制

浦東開(kāi)發(fā)的總目標(biāo)是要振興上海、服務(wù)全國(guó)、面向世界。它的發(fā)展不是孤立的，必須以其輻射區(qū)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)腹地。以腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐。但浦東與鄰近地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的效應(yīng)目前還沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。例如。在高科技產(chǎn)業(yè)方面，如何加強(qiáng)浦東高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)與從浦東向江浙一帶發(fā)散形成了10多條IT產(chǎn)業(yè)的高科技發(fā)展走廊之間的交流、合作和聯(lián)動(dòng)，為長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速發(fā)展增強(qiáng)合力，是目前亟待解決的問(wèn)題。在資源要素配置方面，浦東的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)如何通過(guò)協(xié)商機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作和合作機(jī)制互動(dòng)，與長(zhǎng)三角其他地區(qū)性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。使它們成為一個(gè)既有合作又有分工的完整體系，也是今后必須解決的重要問(wèn)題。如何加強(qiáng)與鄰近地區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)與周邊地區(qū)的分工協(xié)作，促進(jìn)資源的區(qū)域性優(yōu)化配置，是浦東目前亟待解決的問(wèn)題。

(三)探索集約用地的開(kāi)發(fā)新機(jī)制。進(jìn)一步提高土地集約利用水平

浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)通過(guò)設(shè)立開(kāi)發(fā)園區(qū)，集約使用土地，在土地集約利用上積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。取得了一定的成績(jī)。盡管如此，在土地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，還是存在一些沒(méi)有集約使用土地的現(xiàn)象。例如，有的項(xiàng)目因資金問(wèn)題而導(dǎo)致土地較長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有開(kāi)發(fā)建設(shè)；有的項(xiàng)目用地規(guī)模偏大，圈占土地搞花園式工廠，建筑容積率、建筑密度較低。沒(méi)有節(jié)約和集約使用土地。浦東新區(qū)歷經(jīng)17年的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，可開(kāi)發(fā)利用土地不斷減少，土地資源儲(chǔ)備不足，土地基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)的單位面積投資成本不斷上升，已接近于亞太其他地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)吸引國(guó)內(nèi)外大企業(yè)入駐已構(gòu)成了某種障礙。因此，在原有土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。探索集約用地的開(kāi)發(fā)新機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源的精深化利用是浦東新一輪開(kāi)發(fā)過(guò)程中亟需解決的問(wèn)題。

(四)構(gòu)建與國(guó)際慣例接軌的商務(wù)環(huán)境

17年來(lái)，在中央和上海市政府大力支持下，浦東在基礎(chǔ)設(shè)施等外延形態(tài)建設(shè)上取得有目共睹的輝煌成就，擁有國(guó)內(nèi)一流的硬件設(shè)施，但政府社會(huì)服務(wù)工作則顯得相對(duì)滯后。相關(guān)調(diào)查研究表明，投資者進(jìn)行投資決策時(shí)更注重的是該地區(qū)公正、規(guī)范、透明的各種投資軟環(huán)境，包括符合國(guó)際慣例的政策法規(guī)、人才供應(yīng)、配套服務(wù)和信用環(huán)境等。在全國(guó)和亞洲一些國(guó)家的市場(chǎng)日趨成熟的條件下，浦東面臨的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈，體制規(guī)范、政府高效廉潔的地區(qū)越能夠吸引到資本、技術(shù)和人才。浦東推行的“小政府，大社會(huì)”的模式雖然取得了一定的成績(jī)，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國(guó)際通行規(guī)則相比仍然存在一定差距。構(gòu)建符合國(guó)際慣例的商務(wù)環(huán)境，用國(guó)際通用的規(guī)則來(lái)保護(hù)投資者。是浦東進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)質(zhì)量，營(yíng)造一個(gè)公平、公正、高效的投資軟環(huán)境的重要領(lǐng)域。

(作者單位：深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心)