一、管制及政府對(duì)電信業(yè)管制的必要性

(一)管制的含義

政府管制，是指在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正或改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題為目的的政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體(尤其是企業(yè))活動(dòng)的行為。政府管制或者直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制，或者間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策。

根據(jù)其活動(dòng)領(lǐng)域的不同，政府管制可以大致分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。所謂經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是指公共部門通過(guò)價(jià)格、產(chǎn)量、進(jìn)入與退出等方面的規(guī)定而對(duì)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)利益主體的決策所實(shí)施的各種強(qiáng)制性約束。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的領(lǐng)域主要包括自然壟斷領(lǐng)域和存在信息不對(duì)稱的領(lǐng)域。所謂社會(huì)性規(guī)制，是指以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。

(二)政府對(duì)電信行業(yè)管制的必要性

1.電信業(yè)具有的自然壟斷行業(yè)屬性，要求政府管制

自然壟斷行業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即在一定產(chǎn)量范圍內(nèi)，企業(yè)的平均成本會(huì)隨產(chǎn)量的增加而不斷降低，從而由一個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，比兩個(gè)或兩個(gè)以上的小企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)相同數(shù)量產(chǎn)品會(huì)更有效率。而鮑莫爾(baumol)等人則把自然壟斷的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，認(rèn)為即使企業(yè)處于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)階段，只要由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)仍比由兩個(gè)或更多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)成本低，即具有成本次可加性，那么該企業(yè)仍具有自然壟斷性。在某一多產(chǎn)品行業(yè)中，只要一家企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品總成本小于多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品成本之和，該行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。

20年前，電信行業(yè)被理所當(dāng)然地認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)。主要原因在于技術(shù)方面的限制，即基本業(yè)務(wù)電話需要統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)，為取得“規(guī)模效應(yīng)”和“范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”，電信業(yè)在世界范圍內(nèi)都是由政府嚴(yán)格管制下經(jīng)營(yíng)或“國(guó)營(yíng)”。

2.電信行業(yè)的發(fā)展呼喚政府管制

世界電信業(yè)改革的兩大主軸一是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，另一個(gè)是加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序?？梢哉f(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)可以“沖洗”壟斷造成的運(yùn)行效率低、服務(wù)質(zhì)量差等弊端，使消費(fèi)者獲得一個(gè)相對(duì)公平合理的價(jià)格，促進(jìn)電信業(yè)快速發(fā)展。但競(jìng)爭(zhēng)在發(fā)展的有效率和公平兩個(gè)方面都不可能代替管制的作用，鑒于電信行業(yè)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，如果沒(méi)有有效的監(jiān)管，電信市場(chǎng)不可能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，電信業(yè)也不可能發(fā)展。

然而，電信業(yè)需要可持續(xù)發(fā)展。電信業(yè)本身是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)，由于在經(jīng)濟(jì)信息化中的特殊作用，它又是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中其他行業(yè)賴以發(fā)展、整個(gè)社會(huì)人民生活水平賴以提高的重要基礎(chǔ)。電信管制的一個(gè)重要目標(biāo)，是讓盡可能多的人享受電信服務(wù)，讓每個(gè)電信用戶消費(fèi)可以滿足其需求的電信服務(wù)。因此，必須進(jìn)行一定的管制。

二、政府對(duì)電信業(yè)的管制及其影響

(一)政府對(duì)電信業(yè)管制的主要內(nèi)容

電信產(chǎn)業(yè)作為典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因其產(chǎn)業(yè)明顯的外部性特征和信息嚴(yán)重不對(duì)稱而在世界范圍內(nèi)普遍受到政府的管制。管制的主要目的是使行業(yè)形成適度競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到整個(gè)社會(huì)福利的最大化。對(duì)電信行業(yè)的管制手段主要包括兩個(gè)層面：

一是法律層面上，即法律法規(guī)的制度和執(zhí)行監(jiān)督。電信管制立法主要由信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)起草，同時(shí)由信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)執(zhí)行，管制的規(guī)則制定與執(zhí)行合一。電信實(shí)行的是中央主管部門直管與地方分管的兩種管理體制。在行業(yè)監(jiān)管方面。實(shí)行中央直管，省級(jí)通信管理局是信息產(chǎn)業(yè)部的派出機(jī)構(gòu)，不對(duì)地方政府負(fù)責(zé)。在價(jià)格管制方面，省級(jí)以下的價(jià)格管制權(quán)由各省通信管理局和各省物價(jià)局共同負(fù)責(zé)，各地物價(jià)局歸各地政府領(lǐng)導(dǎo)。所以，地方電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上實(shí)行的是中央與地方分管的體制。

二是行政層面上，即利用行政干預(yù)糾正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。電信管制的內(nèi)容包括市場(chǎng)準(zhǔn)入管制和市場(chǎng)行為管制。市場(chǎng)準(zhǔn)入管制主要是許可證制度。市場(chǎng)行為管制具體包括：價(jià)格管制、資源(標(biāo)準(zhǔn))使用、服務(wù)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、普遍服務(wù)等。電信管制的主要方式有：促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、委托代理、行政干預(yù)等。

(二)政府的不對(duì)稱管制及其對(duì)電信業(yè)的影響

在許多電信發(fā)達(dá)國(guó)家，在電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)剛剛放開(kāi)時(shí)，為了扶持新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)，一般采取一種非對(duì)稱的公平競(jìng)爭(zhēng)，即規(guī)制部門對(duì)原占支配地位的公司規(guī)制更嚴(yán)格。

1.不對(duì)稱管制政策的積極作用

不對(duì)稱管制是扶持新競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的管制機(jī)制。采取不對(duì)稱管制的依據(jù)是不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)，即市場(chǎng)中存在支配或主導(dǎo)力量。電信市場(chǎng)在從壟斷步入競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，原有電信運(yùn)營(yíng)商一般都有極強(qiáng)的市場(chǎng)控制力，因此英國(guó)在電信市場(chǎng)開(kāi)放初期實(shí)施了非對(duì)稱管制，制定向新興電信運(yùn)營(yíng)商傾斜的政策和法規(guī)。這種不對(duì)稱管制，主要集中在電信資費(fèi)、普遍服務(wù)、網(wǎng)間接續(xù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面。不對(duì)稱管制對(duì)新進(jìn)入的運(yùn)營(yíng)商起到了保護(hù)作用，避免了原運(yùn)營(yíng)商利用原有壟斷實(shí)力而壓制新的競(jìng)爭(zhēng)者，鼓勵(lì)了競(jìng)爭(zhēng)，防止了引入競(jìng)爭(zhēng)后的繼續(xù)壟斷。

在我國(guó)，不對(duì)稱管制政策在一定程度上扶持了中國(guó)聯(lián)通等新興公司的發(fā)展。1995年，在電信資費(fèi)政策方面給與了中國(guó)聯(lián)通不對(duì)稱的管制政策，即中國(guó)聯(lián)通的資費(fèi)可以在中國(guó)電信資費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，上下浮動(dòng)10％。2001年電信資費(fèi)調(diào)整，擴(kuò)大了電信業(yè)務(wù)不對(duì)稱管制的范圍，對(duì)出租電路、國(guó)際長(zhǎng)途電話、國(guó)際及港澳臺(tái)電話和因特網(wǎng)上網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)等業(yè)務(wù)資費(fèi)明確規(guī)定了中國(guó)電信執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，而其他新興公司可以結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，一年一次報(bào)信息產(chǎn)業(yè)部審批后執(zhí)行，加大了以往給予10％的幅度，新興公司在定價(jià)上擁有了更大的自主權(quán)。在各種電信監(jiān)管政策的綜合作用下，中國(guó)聯(lián)通等新興公司業(yè)務(wù)快速發(fā)展，在競(jìng)爭(zhēng)中已經(jīng)逐漸成長(zhǎng)壯大起來(lái)。

2.不對(duì)稱管制政策的消極作用

電信技術(shù)變革日新月異，而管制的僵化將付出昂貴的代價(jià)。雖然利用不對(duì)稱規(guī)制協(xié)助市場(chǎng)準(zhǔn)入可以在市場(chǎng)開(kāi)放初期奏效，但是這種做法也帶來(lái)很多問(wèn)題，最主要的是偏向新進(jìn)入者的做法顯然有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。因此這種政策是不可能持續(xù)下去的，特別是在國(guó)外運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)以后，非對(duì)稱的規(guī)制政策更不可行，因而有效競(jìng)爭(zhēng)的形成在很大程度，下要依賴于公平透明的互聯(lián)互通政策。

事實(shí)上，作為歷次電信改革的母體，固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)了幾次分營(yíng)中大量退休、附屬企業(yè)員工的負(fù)擔(dān)，冗員問(wèn)題深重。在職冗員以及離退休養(yǎng)老費(fèi)用等社會(huì)性負(fù)擔(dān)正如高利貸一般，吞噬著固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商的盈利。同固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商相比，移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商可謂輕裝上陣(員工總數(shù)都沒(méi)有固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商冗員多)。據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2007年前9個(gè)月，全國(guó)手機(jī)用戶月均增加691萬(wàn)戶，而固定電話的月均增長(zhǎng)量?jī)H為43萬(wàn)戶，不及手機(jī)用戶數(shù)增量的1/10。2007年5月以來(lái)，固定電話月增長(zhǎng)量達(dá)到前所未有的20萬(wàn)戶左右，8月、9月開(kāi)始，更是連續(xù)兩個(gè)月出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，其中9月份減少79，4萬(wàn)戶。

可見(jiàn)，政策的扶持與業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)早已改變了電信市場(chǎng)原有的結(jié)構(gòu)。所以，政府的不對(duì)稱管制政策也應(yīng)該合理地進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)新進(jìn)入者占有的市場(chǎng)比例達(dá)到一定的份額時(shí)，應(yīng)該轉(zhuǎn)向中性的管制，適度保證原運(yùn)營(yíng)商的利益。否則，長(zhǎng)期的不對(duì)稱管制會(huì)扭曲價(jià)格信息，惡化資源配置。

三、政府管制改革與電信業(yè)發(fā)展的對(duì)策

(一)立足國(guó)情，制定合理的“游戲規(guī)則”

我國(guó)政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，電信業(yè)發(fā)展的潛力巨大。因此，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和目標(biāo)還沒(méi)有像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣著眼于反壟斷和保護(hù)消費(fèi)者利益，而應(yīng)該是服從于中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要。通過(guò)制定合理的“游戲規(guī)則”，促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等一系列目標(biāo)。

由于企業(yè)缺乏新的增長(zhǎng)點(diǎn)，固話從增量不增收進(jìn)入到減量減收的困境，市場(chǎng)份額持續(xù)下降?，F(xiàn)在，電信市場(chǎng)的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商已不再是原來(lái)的固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商，而是移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商。可是，固定電話本身的穩(wěn)定性等優(yōu)勢(shì)決定了其不能取消，所以政府應(yīng)該加大管制創(chuàng)新的力度，支持和幫助企業(yè)尋求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。

(二)跟進(jìn)現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督

電力、電信近10多年來(lái)的高速發(fā)展，是嚴(yán)重供不應(yīng)求的結(jié)果，由嚴(yán)重供不應(yīng)求帶來(lái)的發(fā)展高速度和高價(jià)格，掩蓋了發(fā)展的低效率。隨著市場(chǎng)的供求平衡和供過(guò)于求的出現(xiàn)，發(fā)展的低效率會(huì)逐漸出現(xiàn)。因此，發(fā)展應(yīng)從注重規(guī)模上的擴(kuò)張，變?yōu)樽⒅匕l(fā)展效率。電信行業(yè)已從完全以技術(shù)或工程為重，變成以客戶為重；也由從生產(chǎn)制造中獲得主要利潤(rùn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆?wù)中贏利。在廣大SP的積極參與下，我國(guó)電信增值業(yè)務(wù)獲得了強(qiáng)勁發(fā)展，呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但由于多方面的原因，相關(guān)企業(yè)強(qiáng)行定制、擅自群發(fā)、價(jià)格欺詐等違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為屢屢發(fā)生。加大增值業(yè)務(wù)多元化，使消費(fèi)者受益，必須建立在自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)上，不能先斬后奏。這樣不僅損害了消費(fèi)者的權(quán)益也損害了行業(yè)的形象。政府監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)的跟蹤檢查與社會(huì)信息臺(tái)的實(shí)地考察，從源頭上制止此類劣質(zhì)行為的發(fā)生。

(三)推動(dòng)移動(dòng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)電信業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

某種程度上講，中國(guó)電信業(yè)改革的起點(diǎn)是以中國(guó)聯(lián)通的成立，引入移動(dòng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)志的。然而必須承認(rèn)，我國(guó)移動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放度還不夠。從各國(guó)移動(dòng)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，如果要充分競(jìng)爭(zhēng)，移動(dòng)市場(chǎng)必須有兩家以上的運(yùn)營(yíng)商。幾年以前，各國(guó)移動(dòng)市場(chǎng)格局還是在位運(yùn)營(yíng)商占據(jù)70％以上的市場(chǎng)份額，與我國(guó)移動(dòng)領(lǐng)域目前的市場(chǎng)份額類似。最近幾年，國(guó)外這種市場(chǎng)格局迅速發(fā)生變化，最大移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)份額普遍下降，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更為均衡。事實(shí)證明，這種均衡的結(jié)構(gòu)有利于競(jìng)爭(zhēng)的充分展開(kāi)，也更利于行業(yè)的健康發(fā)展。

與手機(jī)相比，小靈通輻射小、待機(jī)時(shí)間長(zhǎng)、價(jià)格便宜等優(yōu)勢(shì)也沒(méi)有擺脫其發(fā)展的尷尬局面，原因就在于體制的局限。小靈通不能漫游的障礙主要在政策上，而不是技術(shù)和成本上，如果政策允許，小靈通是可以漫游的。而且，如果國(guó)家未來(lái)的電信政策允許中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通經(jīng)營(yíng)普通移動(dòng)電信業(yè)務(wù)，那么同網(wǎng)發(fā)展低迷的局面是可以扭轉(zhuǎn)的。

總之，在電信市場(chǎng)上，公正、有力的監(jiān)管措施是保障市場(chǎng)快速、健康發(fā)展的前提。政府如果能夠隨著行業(yè)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)管制創(chuàng)新，保持市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與政府管制對(duì)稱，就會(huì)更好地平衡國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者之間的利益關(guān)系，促進(jìn)電信業(yè)的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院)