農(nóng)村最低生活保障制度，其主要內(nèi)容是由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。該制度是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)制度。2007年是建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要開(kāi)端年，它的最終完善還需要長(zhǎng)時(shí)間的努力。從全國(guó)的情況來(lái)看，目前在建立農(nóng)村最低生活保障制度中還有很多問(wèn)題，需要我們研究和解決。其主要表現(xiàn)是：

一、資金不到位成瓶頸

從資金籌集來(lái)看，目前農(nóng)村最低生活保障資金的籌集實(shí)行的是以縣鄉(xiāng)村為主、中央和省級(jí)財(cái)政給予幫助的方法。這種體制不利于農(nóng)村最低生活保障資金的籌集。也不利于調(diào)動(dòng)各方面力量對(duì)于貧困人口的幫扶。因?yàn)樵绞秦毨丝诙嗟牡胤?。?cái)政狀況越是困難。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2006年末。農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量有2148萬(wàn)人。低收入群體數(shù)量為3500萬(wàn)人，而這些貧困人口的大部分集中在西部欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。這里的自然條件不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)?shù)氐呢?cái)政大都是“吃飯財(cái)政。勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。像寧夏。全區(qū)目前救助了23萬(wàn)農(nóng)村特困人口，占應(yīng)救助的人口的86％。但很不均衡，有的縣市僅達(dá)到18％。按每人每年420的標(biāo)準(zhǔn)，資金到位率也僅有45％，且主要來(lái)源于中央財(cái)政的資助，根本達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)，也很難再擴(kuò)大救助范圍。此外，這種資金的籌集方式預(yù)示著哪里的貧困人口哪里解決。無(wú)形中把造成人口貧困的原因歸咎于當(dāng)?shù)卣?，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。另外，讓村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)一部分貧困人口的救助資金。這是不合時(shí)宜的。目前大部分地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)功能喪失殆盡，已經(jīng)不具備這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，讓村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)實(shí)際上就是無(wú)人負(fù)擔(dān)，這會(huì)導(dǎo)致很多貧困人口救助標(biāo)準(zhǔn)的下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也說(shuō)明了這一點(diǎn)，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，低保對(duì)象實(shí)際領(lǐng)到的低保金為月人均33.2元；截至2007年第一季度末，則為27.6元。

二、人文關(guān)懷的缺失

當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障中缺少應(yīng)有的人文關(guān)懷，這是應(yīng)當(dāng)加以完善的地方。最低生活保障制度并非簡(jiǎn)單的貧困救濟(jì)，僅僅解決最基本的吃飯穿衣問(wèn)題還是不夠的。對(duì)貧困人口來(lái)說(shuō)，提供物質(zhì)幫助無(wú)疑是急需的，但是最低生活保障不是簡(jiǎn)單地讓貧困人口活下去，而要做到讓他們體面地生活。貧困往往伴隨著心理障礙的發(fā)生，容易使人陷入孤獨(dú)、自卑，對(duì)于螺寡的老人更是這樣。根據(jù)湖南的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的鰥養(yǎng)五保老人反映寂寞、無(wú)人交流的超過(guò)了58.18％。在回答“村組干部是否來(lái)看望慰問(wèn)老人”這個(gè)問(wèn)題時(shí)。只有15.15％的五保老人選擇經(jīng)常(平均2個(gè)月一次或更多)一項(xiàng)。所以。給予物質(zhì)幫助的同時(shí)，更要給予精神上的關(guān)懷，豐富其文化生活，讓孤寡孤獨(dú)者不再孤獨(dú)，精神上有所寄托。對(duì)于暫時(shí)貧困者，首先要幫助其樹(shù)立脫貧致富的信心，消除失落感，讓他們對(duì)未來(lái)充滿希望。對(duì)于這部分貧困者來(lái)說(shuō)，在給予救助的同時(shí)還要幫助其尋找致富的門路。否則保障的包袱會(huì)越背越重。要有針對(duì)性地對(duì)貧困人口進(jìn)行技能培訓(xùn)、幫扶。幫助尋找適合的致富門路，解決發(fā)展生產(chǎn)中的資金、技術(shù)、市場(chǎng)等困難?；謴?fù)和增強(qiáng)他們的“造血”功能。

三、貧困人口的認(rèn)定工作還需加強(qiáng)

有困必助，讓所有農(nóng)村貧困人口都得到最低生活保障是我們的目標(biāo)。為此就需要有一套完善的農(nóng)村貧困人口認(rèn)定辦法。使所有貧困人口能及時(shí)被登記并獲得救助。當(dāng)前，在貧困人口的認(rèn)定上應(yīng)特別關(guān)注新出現(xiàn)的貧困人口，因?yàn)檫@部分貧困人口容易被忽視。貧困人口是一個(gè)變化的群體，有些貧困人口會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自己的辛勤勞動(dòng)擺脫貧困，另一些過(guò)去生活相對(duì)富裕的家庭，也會(huì)因?yàn)槟撤N原因淪為貧困人口。新出現(xiàn)的貧困人口之所以容易被忽視，從認(rèn)識(shí)上來(lái)說(shuō)，人們認(rèn)為富裕的家庭總有不少的積蓄，不至于論為貧困家庭，這就會(huì)造成一部分新出現(xiàn)的貧困人口不能被及時(shí)地認(rèn)定并獲得救助。這種現(xiàn)象各地都是存在的。另外就是對(duì)于有勞動(dòng)力的貧困戶的認(rèn)定和救助問(wèn)題。農(nóng)村一家一戶的生產(chǎn)方式和當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，對(duì)男性青壯年勞動(dòng)力有很強(qiáng)的依賴性。越是自然條件差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種情況也就越明顯。對(duì)于缺乏勞動(dòng)力的貧困戶，容易認(rèn)定并能及時(shí)給予保障。而對(duì)于那些有勞動(dòng)力的貧困家庭就容易忽視。比如，有的家庭并不缺乏勞動(dòng)力，但是由于文化程度不高，不能掌握科學(xué)種、養(yǎng)殖技術(shù)，這類農(nóng)民平常尚且能夠度日。一旦遭遇自然災(zāi)害或疾病。就會(huì)淪為貧困人口。

針對(duì)以上問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手解決：

(一)加大中央財(cái)政的支持力度

資金的籌措是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問(wèn)題。因此，應(yīng)及時(shí)調(diào)整各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，特別是應(yīng)加大中央財(cái)政的投入力度。完善財(cái)政撥款制度。中央財(cái)政應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入預(yù)、決算，做到年度預(yù)算，定期撥付，年終決算，結(jié)余流轉(zhuǎn)。目前，必須盡快明確和調(diào)整中央和省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政和村集體對(duì)于最低生活資金的分擔(dān)比例。首先要把過(guò)去中央財(cái)政的補(bǔ)貼改為正常的撥款，這樣有利于明確中央財(cái)政的責(zé)任，減輕各級(jí)地方財(cái)政的壓力，更能避免地方對(duì)于貧困人口的隱瞞，使農(nóng)村貧困人口都得到救助，特別是新出現(xiàn)的貧困人口也能得到及時(shí)的救助。其次，在資金的分擔(dān)比例問(wèn)題上。中央財(cái)政應(yīng)該負(fù)擔(dān)農(nóng)村最低生活保障基金的主要部分，不應(yīng)低于70％，其余的由省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)比例也應(yīng)遵循上一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)70％的逐級(jí)遞減原則。必須免除村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村最低生活保障的負(fù)擔(dān)，這樣可以有效地保障貧困人口得到救助。

(二)加快立法、完善組織

盡快制定和完善農(nóng)村最低生活保障方面的法律法規(guī)，建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前尚無(wú)農(nóng)村社會(huì)保障基本法，這是立法方面的滯后。在將來(lái)制定的基本法中。對(duì)于農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象、范圍，社會(huì)保障基金的籌集和管理、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置。公民享受社會(huì)保障的程序。侵害公民社會(huì)保障權(quán)利行為的處置等都要作出具體的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上制定和完善農(nóng)村最低生活保障規(guī)章制度及細(xì)則。使其納入法制軌道，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和可操作性。

在農(nóng)村最低生活保障的體制方面，建立有政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，民政部門歸口管理，相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)的管理模式。首先要建立起基層管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行貧困人口聯(lián)絡(luò)員制度?，F(xiàn)在行政村還沒(méi)有專項(xiàng)負(fù)責(zé)最低生活保障的人員，這不利于工作的開(kāi)展。要做到村村有聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)最低生活保障制度的宣傳、與民政部門的聯(lián)系以及提供各種信息。在管理上堅(jiān)持屬地管理原則。以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納入戶口所在地的縣鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。同時(shí)，加強(qiáng)檢查和督促，確保低保金及時(shí)足額發(fā)放。對(duì)農(nóng)村貧困人口實(shí)行分層分類管理，對(duì)低保對(duì)象按不同人群實(shí)行差別救助。對(duì)老弱病殘者，最低保障的內(nèi)容應(yīng)該包括一定的醫(yī)療費(fèi)用；對(duì)有年幼子女的家庭應(yīng)包括一部分子女教育費(fèi)用；對(duì)暫時(shí)陷入貧困的家庭，要通過(guò)送技術(shù)、市場(chǎng)信息等方式。鼓勵(lì)他們通過(guò)自己的努力和辛勤勞動(dòng)早日擺脫貧困。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督管理

農(nóng)村最低生活保障制度就是為農(nóng)村的貧困人口提供最低生活所需，緩解農(nóng)民貧困狀況，它是貧困農(nóng)民生存和發(fā)展的“避風(fēng)港”。農(nóng)村最低生活保障制度能否成為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定器，關(guān)鍵在于這項(xiàng)制度執(zhí)行的狀況，因此。建立農(nóng)村最低生活保障制度的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系是必不可少的。一項(xiàng)制度的建立和完善需要長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐，我們國(guó)家在農(nóng)村大面積推行最低生活保障制度還沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前相應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全的情況下，必要的監(jiān)督就顯得特別重要。要制定詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。防止這項(xiàng)制度流于形式。特別是要檢查各級(jí)財(cái)政支出中用于農(nóng)村最低生活保障資金的到位情況以及資金的運(yùn)行效果。要把農(nóng)村居民的最低生活保障工作作為衡量各級(jí)政府農(nóng)村工作的一項(xiàng)硬指標(biāo)，對(duì)于執(zhí)行不力的要給予相應(yīng)的行政處罰，對(duì)于執(zhí)行這項(xiàng)制度中的成功經(jīng)驗(yàn)。要予以肯定并及時(shí)推廣。

(作者單位：山東聊城大學(xué)管理學(xué)院)