摘要：當(dāng)前中國城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本取向主要有市場取向的制度創(chuàng)新、政府主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新與治理主體多元化的制度創(chuàng)新等。中國城市環(huán)境治理取得了明顯成效但仍然存在許多問題，因此，需要采取一系列切實(shí)有效的創(chuàng)新措施，以改善城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新

一、城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的涵義與基本取向

1．1 城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的涵義與分類

制度創(chuàng)新理論是從熊彼特“創(chuàng)新理論”發(fā)展出來的一個(gè)分支。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘭斯·戴維斯以熊彼特的創(chuàng)新概念為基礎(chǔ)，提出了制度創(chuàng)新理論。這種理論的一個(gè)重要特點(diǎn)是把時(shí)序引進(jìn)到經(jīng)濟(jì)過程，強(qiáng)調(diào)從事物的發(fā)展變化上分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，重視過程分析和動(dòng)態(tài)分析。

城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新(簡稱“城治創(chuàng)新”)，是指在充分總結(jié)中國城市環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟制度的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)城市環(huán)境治理有關(guān)制度進(jìn)行改進(jìn)、完善與創(chuàng)建的一種行為過程。這一概念有兩層含義：一是從組織形態(tài)去理解，即把“城治創(chuàng)新”看作經(jīng)濟(jì)組織形式或經(jīng)濟(jì)管理方式革新和變化的一個(gè)過程。二是從城市環(huán)境治理的結(jié)果去理解，可以將“城治創(chuàng)新”理解成能夠使創(chuàng)新者獲得追加利益的對(duì)現(xiàn)存制度的變革。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，“城治創(chuàng)新”分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種模式。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行環(huán)境治理制度的變遷由一個(gè)人或一群人(組織)在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的環(huán)境治理制度創(chuàng)新；強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令或法律引入而實(shí)行的環(huán)境治理制度創(chuàng)新。兩者都是對(duì)環(huán)境治理制度不均衡的反應(yīng)，都遵循“成本一一收益比較分析”原則。二者各有優(yōu)勢，相互補(bǔ)充。誘致性制度變遷主要依據(jù)一致性同意原則和經(jīng)濟(jì)原則；強(qiáng)制性制度變遷則是依靠強(qiáng)制力量等方面的優(yōu)勢降低制度創(chuàng)新的成本。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所有制度安排中，政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新是最重要的一種形式。

城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新既是一種過程，同時(shí)也是動(dòng)態(tài)的，它會(huì)隨著時(shí)間的推移而產(chǎn)生、發(fā)展與完善。制度創(chuàng)新是城市環(huán)境治理的基礎(chǔ)，城市環(huán)境治理制度要?jiǎng)?chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面著手：首先要在觀念上，徹底改變傳統(tǒng)城市環(huán)境建設(shè)中單純的“環(huán)衛(wèi)”、“環(huán)保”和“污染治理”等觀念，打破“環(huán)境建設(shè)就是投資”、“要工業(yè)就不能要環(huán)境”、“先污染后治理”等的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，建立全新的環(huán)境治理理念和可持續(xù)發(fā)展的新理論、新思路和新模式。其次，要把環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，以環(huán)境革命整合城市發(fā)展諸要素，提升城市價(jià)值，并以城市豐厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力投入環(huán)境和城市綜合建設(shè)的良性增長循環(huán)中，消滅以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展初級(jí)工業(yè)的低效增長方式，建立可持續(xù)發(fā)展的“綠色平臺(tái)”，以高度文明的城市環(huán)境，激發(fā)城市的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力，并在更高的基礎(chǔ)上，建設(shè)現(xiàn)代“綠色工業(yè)”、“綠色城市”，實(shí)現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展。

1．2 城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本取向(或主要形式)

國家新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度創(chuàng)新方式有多種，既有誘致性制度創(chuàng)新和強(qiáng)制性制度創(chuàng)新之分，又有政府供給性、準(zhǔn)需求誘致性和需求誘致性之分，還有中性制度創(chuàng)新與非中性制度創(chuàng)新之分。當(dāng)前，中國城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本取向(或主要形式)主要有以下方面：

1．2．1 市場取向的制度創(chuàng)新

市場取向的制度創(chuàng)新主要是指市場主體通過市場機(jī)制與規(guī)律進(jìn)行環(huán)境治理創(chuàng)新。作為市場主體主要是各類企業(yè)。除市場主體外，其他主體也可以采取市場取向的制度創(chuàng)新。進(jìn)一步看，所謂市場制度創(chuàng)新并不是以市場為主體的制度創(chuàng)新，市場的制度創(chuàng)新其實(shí)是市場活動(dòng)的主體為獲得追加或額外利益的對(duì)現(xiàn)存制度的變革。市場制度創(chuàng)新應(yīng)是在市場活動(dòng)中的個(gè)人、集團(tuán)(企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等)從事的制度創(chuàng)新。市場活動(dòng)的主體之所以能積極推行制度變革，在于每個(gè)人都努力追求自己的利益以達(dá)到自己偏好的最大化目標(biāo)。市場制度本身存在著一種激勵(lì)機(jī)制，人們?cè)谧非鬂撛诶麧櫟倪^程中會(huì)產(chǎn)生更優(yōu)的制度安排。市場能產(chǎn)生制度創(chuàng)新的前提是存在一定的經(jīng)濟(jì)自由，并對(duì)交易中的產(chǎn)權(quán)作出明確界定。利用市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用實(shí)施城市環(huán)境治理是一種低成本的手段，經(jīng)濟(jì)手段對(duì)個(gè)人和企業(yè)具有不可替代的激勵(lì)作用，有利于鼓勵(lì)公眾協(xié)助、參與城市環(huán)境治理。發(fā)達(dá)國家市場機(jī)制調(diào)措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產(chǎn)品稅、資源稅、排污費(fèi)、使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等；提供財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任；實(shí)行押金一一退款制度等。

市場化取向的環(huán)境治理制度創(chuàng)新，其關(guān)鍵在于明確與城市生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，而這些權(quán)利是由自然資源的產(chǎn)權(quán)制度所決定的。這樣，城市生態(tài)環(huán)境治理的市場化制度創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上就轉(zhuǎn)化成了自然資源的產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，即通過建立有效的制度安排，為參與自然資源開發(fā)利用的個(gè)體提供一個(gè)規(guī)范其經(jīng)濟(jì)行為的基本框架。一般說來，這一產(chǎn)權(quán)制度體系包括行政管理制度安排、產(chǎn)權(quán)安排、交易制度安排以及法律監(jiān)督制度安排等四個(gè)方面。

當(dāng)前，中國城市環(huán)境治理過程中，有關(guān)部門也需要運(yùn)用市場的手段，減少強(qiáng)制性行政手段的使用，為個(gè)人及企業(yè)協(xié)助環(huán)境管理、增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)提高更多激勵(lì)。根據(jù)“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，合理調(diào)整環(huán)境資源價(jià)格，減少或取消補(bǔ)貼；調(diào)整現(xiàn)行的能源稅，引進(jìn)新的環(huán)境稅，對(duì)環(huán)境有害的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，實(shí)行差異稅收，扶持引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；更大范圍的實(shí)施可交易的排污許可證制度；給予環(huán)境投資項(xiàng)目的優(yōu)惠貸款利率，推行環(huán)保投資的有償使用。

1．2．2 政府主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新

政府是制度創(chuàng)新最主要的主體，尤其是在我國目前轉(zhuǎn)型期，政府在制度的創(chuàng)新中發(fā)揮著極重要的作用。在制度供給中，政府的制度創(chuàng)新居于主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新就是政府作為制度創(chuàng)新的主體推行的制度變革。制度變遷是在權(quán)力中心支配下自上而下進(jìn)行的，因而政府是制度創(chuàng)新的最主要主體。

政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新在整個(gè)制度供給中處于絕對(duì)主導(dǎo)的地位。為什么要由政府來推行制度創(chuàng)新?其先天的優(yōu)勢是什么?首先，政府具有暴力上的比較優(yōu)勢。暴力上具有比較優(yōu)勢的政府，在維護(hù)舊有的制度的同時(shí)，也保障著新制度的產(chǎn)生和發(fā)展。這樣，政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新是成本最低的創(chuàng)新形式。政治上的強(qiáng)制力保證著創(chuàng)新的制度易于推廣和適用。制度安排是一種公共物品，而政府生產(chǎn)公共物品比私人生產(chǎn)公共物品更有效。其次，政府是公共政策的制定者和公共權(quán)力的執(zhí)行者。政府從某種意義上說，是整個(gè)國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。推動(dòng)制度創(chuàng)新是政府在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展過程中的重要職能。政府客觀上要代表廣大人民的意志，這樣就使得政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新應(yīng)具有普遍適應(yīng)性，從而新制度易于在全社會(huì)推廣。政府從中央到地方都有自己的組織機(jī)構(gòu)和人員，政府在人力“物力”財(cái)力等方面都具有個(gè)人“團(tuán)體所無法比擬的優(yōu)勢。所有這些決定了政府理所當(dāng)然地應(yīng)成為制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者。

政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新并不都是有效的。政府制度創(chuàng)新的失敗說明政府在制度創(chuàng)新中存在著自身的限度：首先，政府是社會(huì)中的政府，它所擁有的強(qiáng)制力來源于它所擁有的社會(huì)合法性。政府合法性的來源一是它所依賴的社會(huì)力量，二是它所依據(jù)的意識(shí)形態(tài)。所以政府推行的制度創(chuàng)新并不完全遵循效率邏輯。其次，政府的制度創(chuàng)新還受政府官員的偏好和有限理性及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限。有些制度可能是有效率的，但政府官員由于偏好效率以外的價(jià)值，或者由于政府官員在制度、制度不均衡以及制度創(chuàng)新的安排、組織、設(shè)計(jì)方面的能力限度，從而使制度創(chuàng)新偏離效率的軌道。政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新雖然是推動(dòng)中國改革的強(qiáng)有力的主體，但是政府先天的不足使政府的制度創(chuàng)新存在諸多局限，而政府自身的擴(kuò)張導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰，公共區(qū)域太大，進(jìn)而使大量尋租活動(dòng)出現(xiàn)，從而阻礙了資源的有效利用。

政府是制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者。一般而言，在下述四種情況下，由政府來組織制度創(chuàng)新被認(rèn)為是最適宜的：(1)政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展比較完善，而私人市場處于低水平。(2)當(dāng)潛在利益的獲得受到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的阻礙時(shí)，個(gè)人和其間的自愿合作團(tuán)體的制度創(chuàng)新可能無濟(jì)于事。(3)制度創(chuàng)新后的收益具有外部性或搭便車效益時(shí)，個(gè)人是不愿承擔(dān)這筆費(fèi)用的。(4)制度創(chuàng)新不能兼顧所有人的利益或損害某些人的利益時(shí)，創(chuàng)新就只有靠政府了。其實(shí)，以上四種情況的分析只是靜態(tài)的描述，而政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新的領(lǐng)域往往隨著社會(huì)的變革發(fā)生變化。我國改革開放的歷程可以說明這一點(diǎn)。

1．2．3 治理主體多元化的制度創(chuàng)新

傳統(tǒng)環(huán)境治理是以政府為唯一主體的，然而就運(yùn)行效率而言卻并不理想。多元化的治理主體取代以政府為主導(dǎo)的單一治理主體，其實(shí)質(zhì)是通過建立一種在微觀領(lǐng)域?qū)φ饔眠M(jìn)行補(bǔ)充或替代的制度形態(tài)，使大量的社會(huì)力量來參與環(huán)境治理。多元化的治理主體包括：一類主體可以是盈利性企業(yè)、非盈利組織和公民個(gè)人。主要有企業(yè)、非政府組織、農(nóng)村社區(qū)等。另一類重要的治理主體是社會(huì)公眾。治理主體的多元化并不只意味著治理規(guī)?；蛑卫矸秶淖兓?，其意義在于由此而產(chǎn)生的制度安排的深刻變化。這不僅突破了以外在的和強(qiáng)制性制度為主的格局，而且大大地降低了制度運(yùn)行的成本。

隨著企業(yè)作為市場主體地位的確立，以及社會(huì)團(tuán)體和公眾對(duì)環(huán)境的普遍關(guān)注及其參與環(huán)境管理的愿望都表明，中國的環(huán)境關(guān)系正呈多元化趨勢，環(huán)境關(guān)系已演變成為一個(gè)政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)團(tuán)體共同參與，互為作用的復(fù)雜系統(tǒng)。因此，在城市環(huán)境治理中，應(yīng)形成各種利益主體積極參與的主體多元化機(jī)制，積極探索建立有利于多主體參與、多方投入、多形式經(jīng)營的多元經(jīng)營機(jī)制和利益分配機(jī)制。

國外治理主體多元化是城市環(huán)境治理的一項(xiàng)基本原則。如：美國許多城市調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與城市管理，而且已經(jīng)制度化。常見的方式有，議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會(huì)等。其中，聽證會(huì)是一種應(yīng)用廣泛也最為有效的參與形式。在需要做決策時(shí)，把各利益相關(guān)者和專家召集起來，讓各方闡明做或不做的理由，最后由大家表決做出決定。這樣的決策過程，可以廣泛吸收各方面的意見，協(xié)調(diào)各方面的利益，提高決策科學(xué)水平，減少失誤。

城市環(huán)境的治理中，城市政府在城市環(huán)境治理過程中的作用固然重要，但沒有廣大城市利益相關(guān)者的積極參與，城市管理的成本將十分高昂，城市管理的效率將非常低下。政府決策機(jī)制如果沒有社會(huì)公眾、學(xué)術(shù)團(tuán)體的充分參與，是不充分的。城市政府應(yīng)該重視城市利益相關(guān)者特別是廣大市民通過一定的機(jī)制積極參與城市環(huán)境治理。從城市整體而言，城市環(huán)境治理主體分解為中央政府、城市政府、企業(yè)、市民、其他地方政府、流動(dòng)人口、科學(xué)界等利益相關(guān)者，其中政府在城市環(huán)境治理中是最有力量的主體。從城市環(huán)境治理的某項(xiàng)事業(yè)而言，利益相關(guān)者可能只包括與此有關(guān)系的人或機(jī)構(gòu)。利益相關(guān)的人會(huì)比不相關(guān)的人更關(guān)心城市的環(huán)境和發(fā)展。由于各利益相關(guān)者利益并非完全一致，政府要發(fā)揮主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。

二、城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本思路

2．1 以城市環(huán)境容量和資源承載力為依據(jù)，制定城市發(fā)展規(guī)劃

(1)城市環(huán)境容量、資源承載力和城市環(huán)境質(zhì)量是城市制定城市發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。由于城市環(huán)境中的各要素存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，在城市規(guī)劃中，按功能分區(qū)把城市分成若干個(gè)區(qū)，然后根據(jù)城市環(huán)境污染物排放總量的要求，確定出各區(qū)的分配，即各區(qū)的污染物排放總量，然后采用數(shù)學(xué)優(yōu)化的方法使排污總量在整個(gè)城市得到最佳分配。將環(huán)境容量、資源承載力和城市環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)的要求作為各城市制定或修訂城市發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。遵循生態(tài)規(guī)律，從城市環(huán)境容量和資源保證能力出發(fā)，制定和實(shí)施城市總體規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，逐步解決城市功能區(qū)混雜問題，加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市生態(tài)環(huán)境。環(huán)境保護(hù)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，通過城市環(huán)境綜合整治，推進(jìn)城市的現(xiàn)代化建設(shè)。

(2)根據(jù)城市環(huán)境容量和資源承載力制定實(shí)施城市總體規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模和發(fā)展方向。具體措施可包括：一是從區(qū)域整體出發(fā)，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，明確城鎮(zhèn)的職能分工，引導(dǎo)各類城鎮(zhèn)的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展；二是調(diào)整城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低污染物排放強(qiáng)度，保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境，限制不符合區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)；三是統(tǒng)籌安排和合理布局區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域共享和有效利用；四是把合理劃分城市功能、合理布局工業(yè)和城市交通作為首要的規(guī)劃目標(biāo)；五是采用工程技術(shù)措施、生物工程技術(shù)措施相結(jié)合的綜合治理方法，有效實(shí)施城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，普遍建立城市綠線管制制度等。

2．2 積極推進(jìn)市場化運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性

(1)完善經(jīng)濟(jì)刺激制度。建立生態(tài)環(huán)境的有償使用制度，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律改革排污費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼；環(huán)保的優(yōu)先貸款，政策性銀行應(yīng)優(yōu)先向污染控制和清潔生產(chǎn)項(xiàng)目提供政策性貸款，對(duì)環(huán)境投資項(xiàng)目在貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實(shí)行優(yōu)惠政策；建立專門的環(huán)?；穑瑢?shí)行大氣和水污染物的排放交易，征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)基金等；建立環(huán)境押金制度，對(duì)具有潛在污染的產(chǎn)品在銷售時(shí)增加一項(xiàng)額外費(fèi)用，如果通過回收這些產(chǎn)品或把其殘余物送到指定的收集系統(tǒng)后，達(dá)到了避免污染的目的，就把押金退回購買者；落實(shí)污水處理收費(fèi)政策，提高城市污水處理率和污水再生利用率，建立城市污水處理良性循環(huán)機(jī)制。改革垃圾收集和處理方式，建立健全垃圾收費(fèi)政策，促進(jìn)垃圾和固體廢物的減量化、無害化和資源化，加強(qiáng)全過程監(jiān)管，減少危險(xiǎn)廢物污染風(fēng)險(xiǎn)。

(2)完善環(huán)境稅制。在環(huán)境稅收方面，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)經(jīng)歷了從零散的、個(gè)別的環(huán)境稅的開征到提出全面“綠化稅制”的過程。參照已有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)污染物或污染行為征收污染稅或?qū)﹂_發(fā)、利用自然資源征收自然資源稅；對(duì)有明顯污染改造項(xiàng)目免征投資調(diào)節(jié)稅。

(3)實(shí)行環(huán)境治理運(yùn)營企業(yè)化、投資多元化。城市政府是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體，要繼續(xù)加大財(cái)政投資的力度。按照污染者付費(fèi)的原則，加快完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施使用和服務(wù)收費(fèi)制度，在投資、稅收、征地、就業(yè)用工等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。要對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營單位實(shí)行企業(yè)化改制，做到政事分開、政企分開、管辦分開；打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷，開放服務(wù)市場，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)參與運(yùn)營，提高資金使用效率和污染治理效率。

(4)要實(shí)行廢物和污水資源化。要建立有效的投資引導(dǎo)機(jī)制，就必須加快環(huán)境建設(shè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)污水資源化是從根本上緩解水資源短缺、減輕水污染壓力的重要措施；要按照分質(zhì)供水、定額用水、差別計(jì)費(fèi)、累進(jìn)加價(jià)的原則，逐步完善供水和水價(jià)制度，促進(jìn)城市節(jié)水和污水資源化的進(jìn)程。通過市場機(jī)制，激發(fā)實(shí)行生活垃圾分類收集的內(nèi)在動(dòng)力，帶動(dòng)減量化、資源化，并從中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。

2．3 實(shí)施城市環(huán)境管理的分類指導(dǎo)，提高城市環(huán)境治理的技術(shù)含量

(1)實(shí)施城市環(huán)境管理的分類指導(dǎo)。

對(duì)西部城市要在保護(hù)環(huán)境的前提下給城市發(fā)展留出一定的環(huán)境空間；對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市在環(huán)境保護(hù)上要高標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步實(shí)施環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入；大城市環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)要突出機(jī)動(dòng)車污染、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市生態(tài)功能恢復(fù)等城市生態(tài)環(huán)境問題，強(qiáng)調(diào)城市合理規(guī)劃和布局，發(fā)展綜合城市交通系統(tǒng)，在改善城市環(huán)境的同時(shí)帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作；中小城鎮(zhèn)要加大工業(yè)污染控制和集約農(nóng)業(yè)污染控制，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在城市水污染防治方面，要對(duì)城市污染河道進(jìn)行綜合整治，改善城市地表水水質(zhì)，加大面源污染的綜合防治力度，防治城市中水源地的環(huán)境污染，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源地水質(zhì)；在城市大氣污染治理方面，要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率和清潔能源利用率，建設(shè)高污染燃料禁燃區(qū)，推行集中供熱。切實(shí)加強(qiáng)汽車尾氣排放控制，嚴(yán)格新車準(zhǔn)入制度，大力發(fā)展公共交通，鼓勵(lì)開發(fā)和使用清潔燃料車輛，逐步提高并嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)削減工業(yè)污染物排放總量，降低單位產(chǎn)品的能耗和物耗，搬遷嚴(yán)重污染的企業(yè)；加強(qiáng)對(duì)噪聲、揚(yáng)塵和油煙污染防治等；在城市推廣以資源節(jié)約、物質(zhì)循環(huán)利用和減少廢物排放為核心的綠色消費(fèi)理念，引導(dǎo)和改變居民的生活習(xí)慣和消費(fèi)行為，減少生活污水、生活垃圾等的排放；加快城市生活垃圾處理及綜合利用、危險(xiǎn)廢物安全處置等城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立垃圾分類收集、儲(chǔ)運(yùn)和處理系統(tǒng)，在優(yōu)先進(jìn)行垃圾、固體廢物的減量化和資源化的基礎(chǔ)上，推行垃圾無害化與危險(xiǎn)廢棄物集中安全處置。建立廢舊電池回收處理體系；鼓勵(lì)醫(yī)療廢物集中處置。

(2)提高城市環(huán)境治理的技術(shù)含量。

一是要充分利用數(shù)字化信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)。將城市的各種數(shù)字信息及信息資源加以整合并充分利用，使城市地理、資源、生態(tài)環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等復(fù)雜系統(tǒng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬仿真、優(yōu)化決策支持和實(shí)現(xiàn)可視化表現(xiàn)等強(qiáng)大功能，有利于提高政府環(huán)境治理決策的科學(xué)性、規(guī)范化和民主化水平，使城市環(huán)境治理具有更高的效率，更高的分析能力和準(zhǔn)確性，更具前瞻性、科學(xué)性和及時(shí)性。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)城市環(huán)境管理數(shù)字化，提高透明度，使廣大居民更加了解城市建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)和發(fā)展?fàn)顩r，將生活設(shè)施數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)、以及舒適度等各項(xiàng)觀測和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)向公眾公開，不斷加強(qiáng)和提高公眾對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的認(rèn)識(shí)和理解，同時(shí)通過數(shù)據(jù)公開，進(jìn)一步加大對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)涉及的主管部門的監(jiān)管力度和公眾監(jiān)督意識(shí)。信息化等現(xiàn)代技術(shù)廣泛應(yīng)用于城市環(huán)境治理，不斷創(chuàng)新現(xiàn)代管理技術(shù)和手段。高效率的城市環(huán)境治理，依賴著大量、及時(shí)、準(zhǔn)確的信息流通。在信息時(shí)代，信息網(wǎng)絡(luò)的完善程度，已經(jīng)成為城市管理現(xiàn)代化水平的一個(gè)主要標(biāo)志。國外許多先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)表明，先進(jìn)的管理手段特別是現(xiàn)代科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的決定性因素。通過信息化改變信息流程，帶動(dòng)管理流程再造，實(shí)現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)的扁平化，減少管理的層級(jí)障礙，提高管理效率，是實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化的有效途徑。只有建立了完備的管理信息系統(tǒng)，才能不斷提高城市管理的透明度、公正性和有效性。

二是充分利用和發(fā)展各種各樣的環(huán)境技術(shù)，如污染物末端處理處置技術(shù)、廢棄資源的回收利用技術(shù)、環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)(包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù))、環(huán)境監(jiān)測和評(píng)價(jià)技術(shù)(如大氣質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)、生物監(jiān)測技術(shù)等)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與重建技術(shù)等，進(jìn)一步提高中國城市環(huán)境治理的水平。

三是積極推進(jìn)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。建立以清潔能源為主體的能源體系，建立快捷便利和清潔的城市交通體系，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境與發(fā)展、建設(shè)與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步、物質(zhì)生產(chǎn)與文化富足、外在形象與內(nèi)涵精神的平衡和協(xié)調(diào)。

2．4 建立城市環(huán)境治理的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，積極推行綠色CDP核算制度

(1)建立城市環(huán)境治理的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。

城市環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，使得城市環(huán)境治理工作不能由某個(gè)部門獨(dú)立地進(jìn)行，而是由不同的城市部門、不同的主體共同參與，甚至不同的城市間相互配合，這就需要一個(gè)完善、高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于城市周邊地區(qū)更多地承擔(dān)著來自中心城區(qū)生產(chǎn)、生活所產(chǎn)生的污水、垃圾、工業(yè)廢氣等污染，城市周邊地區(qū)的水體(包括地表水和地下水)、土壤、大氣污染問題更為突出，影響了城市區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，城市環(huán)境治理，需要統(tǒng)籌城市與周邊區(qū)域環(huán)境治理，加強(qiáng)城市間合作，強(qiáng)化城市環(huán)境污染控制，開展城市密集區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理規(guī)劃，聯(lián)合建設(shè)區(qū)域性環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，共同改善生態(tài)環(huán)境。具體措施包括：

一是各城市應(yīng)共同建設(shè)水利設(shè)施，對(duì)流域內(nèi)水資源進(jìn)行合理分配；共同完善區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的聯(lián)合作用；制定信息資源建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)城市的“城際互聯(lián)、信息共享”；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，研究城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與環(huán)境容量相協(xié)調(diào)。

二是建立環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制，完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議的作用；經(jīng)濟(jì)綜合和有關(guān)主管部門要制定有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、貿(mào)易、科技等政策；建設(shè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等有關(guān)部門要依法做好各自領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)和資源管理工作；宣傳教育部門要積極開展環(huán)保宣傳教育，普及環(huán)保知識(shí)。

(2)積極推行綠色GDP核算制度。

綠色國民經(jīng)濟(jì)核算(簡稱綠色GDP核算)是指從傳統(tǒng)GDP中扣除自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本的核算體系，能夠更為真實(shí)地衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。從目前環(huán)境界發(fā)展趨勢來講，環(huán)境作為與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的部分，已無可爭議。中國環(huán)境保護(hù)總局和國家統(tǒng)計(jì)局等部門從2004年開始研究綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算(綠色GDP)，將環(huán)境資源保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)審核體系中，在計(jì)算城市國內(nèi)生產(chǎn)總值時(shí)，扣除自然資源消耗和環(huán)境污染的損失。從理論上講，經(jīng)濟(jì)增長是加法，自然資源消耗和環(huán)境污染是減法，環(huán)境成本包含兩個(gè)部分，即制造產(chǎn)品所使用自然資源本身的價(jià)值，以及制造和使用產(chǎn)品過程中對(duì)環(huán)境造成危害所需的整治修復(fù)費(fèi)用。如果只算加法，不算減法，最后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果既不全面，也不真實(shí)。

核算綠色GDP，要建立資源環(huán)境的實(shí)物量核算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值量核算。其中包括，一是要核算由資源過量消耗、排放廢物所造成的環(huán)境污染損失及社會(huì)生產(chǎn)過程中的自然資源消耗；二是統(tǒng)計(jì)環(huán)保支出，包括預(yù)防和減少環(huán)境污染和恢復(fù)環(huán)境而發(fā)生的各種費(fèi)用、為環(huán)保而設(shè)立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用、降低和改善環(huán)境污染的研究開發(fā)及利于環(huán)保的設(shè)施支出；三是對(duì)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和造成社會(huì)無序和發(fā)展倒退的“支出”進(jìn)行區(qū)別統(tǒng)計(jì)。發(fā)達(dá)國家常用“公眾評(píng)估”的辦法核算綠色GDP，也就是由相關(guān)的專業(yè)部門和較獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)在較大范圍內(nèi)進(jìn)行公眾咨詢，調(diào)查公眾對(duì)生態(tài)影響的評(píng)估，然后總結(jié)公眾的評(píng)估意見，并作為綠色GDP的補(bǔ)充。

據(jù)國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合進(jìn)行的綠色GDP課題組估算，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05％。虛擬治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.80％。其中，水污染的環(huán)境成本為2862.8億元，占總成本的55.9％，大氣污染的環(huán)境成本為2198.0億元，占總成本的42.9％；固體廢物和污染事故造成的經(jīng)濟(jì)損失57.4億元，占總成本的1.2％。如果在現(xiàn)有的治理技術(shù)水平下全部處理2004年點(diǎn)源排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當(dāng)年GDP的6.8％左右。同時(shí)每年還需另外花費(fèi)治理運(yùn)行成本2874億元(虛擬治理成本)，占當(dāng)年GDP的1.80％。

2．5 改革城市環(huán)境管理體制，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的城市環(huán)境生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略

(1)改革城市環(huán)境管理體制

一是要理順政府環(huán)境管理部門的職責(zé)分工，減少交叉，提高效率；明確市、區(qū)的職責(zé)分工，發(fā)揮各級(jí)政府在城市環(huán)境管理中的作用；要綜合運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的手段管理城市。對(duì)于城市環(huán)保行業(yè)和企業(yè)的管理，堅(jiān)持政企分開的原則，實(shí)施政府的宏觀管理職能。建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題。地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，監(jiān)督下一級(jí)人民政府的環(huán)保工作和重點(diǎn)單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)制。法人和其他組織負(fù)責(zé)解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題。建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實(shí)行職業(yè)資格管理。進(jìn)一步總結(jié)和探索設(shè)區(qū)城市環(huán)保派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，完善地方環(huán)境管理體制。

二是改革政府環(huán)境管理形式，特別是建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。在執(zhí)政理念上，要校正“發(fā)展”與“環(huán)?！泵苷f；在現(xiàn)實(shí)舉措上，要拿出有力的手段，切實(shí)解決“違法成本低、守法成本高”的問題；用長效的依法管理機(jī)制，切實(shí)消除環(huán)境隱患和風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)當(dāng)前的環(huán)保部門體制管理體制問題，探索實(shí)行垂直管理，以消除環(huán)保部門的執(zhí)法顧慮，加強(qiáng)環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。

三是健全執(zhí)法機(jī)制。首先是政府各職能部門之間形成互相協(xié)調(diào)，共同參與的機(jī)制；其次是環(huán)保部門內(nèi)部各部門之間還要形成責(zé)任明確，并完善執(zhí)法責(zé)任制，形成各負(fù)其責(zé)的氛圍。完善執(zhí)法程序和制度，充實(shí)執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。繼續(xù)抓好城市環(huán)境綜合整治，促進(jìn)城市環(huán)境建設(shè)。在-城市環(huán)境改造特別是水系統(tǒng)改造中，要堅(jiān)決制止違背自然規(guī)律、破壞自然生態(tài)的錯(cuò)誤做法，

(2)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的城市環(huán)境生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的污染防治工作，防止將城區(qū)內(nèi)污染轉(zhuǎn)嫁到城市周邊地區(qū)，走城市建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)的城市化道路。加強(qiáng)城市間及城市周邊地區(qū)生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)城市綠地建設(shè)，因地制宜，合理劃定城區(qū)范圍內(nèi)的綠化空間，建設(shè)公園綠地、環(huán)城綠化帶、社區(qū)居住區(qū)綠地、企業(yè)綠地和風(fēng)景林地，圍繞城市干線和城市水系等建設(shè)綠色走廊，形成點(diǎn)、線、面結(jié)合，喬、灌、草互補(bǔ)的綠地系統(tǒng)；加強(qiáng)城市河湖水系治理，增加生態(tài)環(huán)境用水，維持自然生態(tài)功能，保護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)，改善城市生態(tài)環(huán)境。大中城市以及城市群地區(qū)要綜合控制城市大氣污染物的相互影響。按照生態(tài)要求進(jìn)行綠化、美化、硬化，加強(qiáng)建筑施工及道路運(yùn)輸環(huán)境管理，有效控制城市揚(yáng)塵。在有條件的地區(qū)建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，通過環(huán)境補(bǔ)償，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理工作深入開展，在中國已有不少成功的案例。例如：從1995年至2004年，北京每年向河北承德市的豐寧、灤平兩縣提供水資源保護(hù)資金208萬元以上，累計(jì)達(dá)到1800萬元以上。北京市環(huán)保局還提供320多萬元資金，支持豐寧和灤平建設(shè)環(huán)保設(shè)施。

2．6 加大宣傳力度提高全體公民的環(huán)境意識(shí)，進(jìn)一步完善城市環(huán)境治理的法律和政策

(1)加大宣傳力度，提高全體公民的環(huán)境意識(shí)

城市環(huán)境治理是一項(xiàng)長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，是民族的共同事業(yè)，必須動(dòng)員全社會(huì)的力量共同參與。只有提高全體公民的環(huán)境意識(shí)和法制意識(shí)，特別是地方企業(yè)的環(huán)境法制意識(shí)，才能使人們自覺地遵守環(huán)保法律法規(guī)，形成全社會(huì)共同參與、共同監(jiān)督的執(zhí)法氛圍。開展環(huán)境保護(hù)教育，特別注重對(duì)青少年的環(huán)保教育，提高全民族的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)廣大公眾自覺廣泛地參與環(huán)境保護(hù)，是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)和具有中國特色環(huán)境保護(hù)道路的重要組成部分。環(huán)保宣傳教育的成敗，在很大程度上決定了中國城市環(huán)境治理的最終效果。因此，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的教育，正確引導(dǎo)社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，使每個(gè)人意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性。

主要措施包括：一是要進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)宣傳教育，廣泛普及和宣傳環(huán)境科學(xué)知識(shí)和法律知識(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的自覺性。通過大力宣傳科學(xué)發(fā)展觀對(duì)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求，宣傳環(huán)保工作中的新進(jìn)展新經(jīng)驗(yàn)，努力在全社會(huì)營造保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。弘揚(yáng)環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，以環(huán)境補(bǔ)償促進(jìn)社會(huì)公平，以生態(tài)平衡推進(jìn)社會(huì)和諧，以環(huán)境文化豐富精神文明。加強(qiáng)環(huán)保人才培養(yǎng)，強(qiáng)化青少年環(huán)境教育，開展全民環(huán)保科普活動(dòng)，提高全民保護(hù)環(huán)境的自覺性。二是要建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。提高全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的意識(shí)，倡導(dǎo)生態(tài)價(jià)值觀和綠色消費(fèi)觀，使公眾特別是領(lǐng)導(dǎo)人樹立牢固的可持續(xù)發(fā)展思想，在決策和消費(fèi)時(shí)符合環(huán)境保護(hù)的要求。三是建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾參與環(huán)境管理的熱情，擴(kuò)大參與的渠道。普及環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，讓公眾知道自己擁有的環(huán)境權(quán)利，大力扶持民間環(huán)保社團(tuán)組織的發(fā)展，環(huán)境管理部門應(yīng)加強(qiáng)與其合作，讓這些組織發(fā)揮更大的作用；實(shí)行環(huán)境信息公開化，降低政府、企業(yè)和個(gè)人之間的信息不對(duì)稱程度；充分發(fā)揮環(huán)保舉報(bào)熱線的監(jiān)督作用，進(jìn)一步落實(shí)有償舉報(bào)制度，鼓勵(lì)公眾積極參與。

(2)完善城市環(huán)境治理的法律和政策

進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境立法，健全和完善環(huán)境法律體系，提高環(huán)境執(zhí)法地位。包括：①加強(qiáng)國家環(huán)境行政立法，從法律上明確地方政府環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任、環(huán)保執(zhí)法部門的法律責(zé)任、以及環(huán)境違法者的法律責(zé)任。通過法律授權(quán)、政府授權(quán)提高執(zhí)法地位，建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，堅(jiān)決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件。②加強(qiáng)地方環(huán)境立法，以彌補(bǔ)國家立法的不足和局限性，強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督力度，促，進(jìn)區(qū)域環(huán)境管理；在地方立法中注重與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向與地方環(huán)境條件相協(xié)調(diào)。③加強(qiáng)城市間聯(lián)合立法或區(qū)域立法，地方環(huán)境立法原則上應(yīng)以行政區(qū)域?yàn)槠湫ЯΨ秶?，但環(huán)境要素不是以行政區(qū)域所分割的，應(yīng)進(jìn)行地方間的立法合作與協(xié)調(diào)。④制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)綜合法規(guī)，確立中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、方略和政策制度，規(guī)定政府在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)上的責(zé)任，明確環(huán)保企業(yè)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。采用鼓勵(lì)和限制方式，使市場對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)施加有利于環(huán)境保護(hù)的影響，如實(shí)行強(qiáng)制回收制度和代處置制度、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取＂菁訌?qiáng)部門協(xié)調(diào)，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的行政監(jiān)察。完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。

進(jìn)一步規(guī)范和完善環(huán)境治理政策，以形成對(duì)環(huán)保法律的必要補(bǔ)充。在國家層面上盡快有積極的政策改革和創(chuàng)新，制定更多激勵(lì)型和引導(dǎo)性的環(huán)境政策而不是管制型的政策，鼓勵(lì)企業(yè)治理污染的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策、企業(yè)環(huán)境行為的信息公開化制度，正確引導(dǎo)企業(yè)加快污染治理步伐。企業(yè)環(huán)境行為信息公開制度在引導(dǎo)公眾參與、提高公眾環(huán)境意識(shí)和環(huán)境關(guān)注程度、促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理、樹立良好環(huán)境形象，以及促進(jìn)政府相關(guān)行政主管部門改進(jìn)工作作風(fēng)、提高工作效率和管理水平等方面都發(fā)揮了積極的、明顯的作用。