摘要：廣州市轉(zhuǎn)制社區(qū)的治安管理困境長期困繞著市政府、市民及外來人口。該困境形成的社會(huì)根源包括歷史上城鄉(xiāng)二元體制的盛行、當(dāng)今半熟人社會(huì)的形成、游民精神的釋放以及社區(qū)自治的異化；經(jīng)濟(jì)根源在于轉(zhuǎn)制社區(qū)對地下經(jīng)濟(jì)的依賴，導(dǎo)致其對治安問題的放縱與庇護(hù)；政治根源上則由于不同層級(jí)政府間利益的差異，以及轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理進(jìn)入的物理上、技術(shù)上、政治上的門檻難題。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)制社區(qū)；治安管理；城中村

中圖分類號(hào)：Ｄ035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）04－0175－04

轉(zhuǎn)制社區(qū)的前身是“城中村”。廣州市（老八區(qū)）原來共有１39個(gè)城中村，從1９97年5月，石牌街道辦事處對石牌村進(jìn)行撤村改制的制度變革試點(diǎn)，到2005年，廣州市的城中村改制完畢。這種改制是“帶有一種‘半強(qiáng)制’下的合作”[1]。在缺乏平等合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革，有很多遺留問題，轉(zhuǎn)制社區(qū)的治安問題是諸多問題中的一個(gè)。在這里，社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻，嚴(yán)重刑事犯罪突出，盜竊等違法犯罪行為也十分猖獗，轉(zhuǎn)制社區(qū)同時(shí)也是吸毒販毒、造假制假、地下六合彩、黑網(wǎng)吧的集中地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣州市有85％的刑事案件是外來人員所為，在這些作案者中又有80％以上的人是以廣州市139個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)的出租屋為落腳點(diǎn)，這種情況長期困擾著廣州市政府、改制辦、原住民及外來人口。本文將以利益作為分析的基點(diǎn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上探求轉(zhuǎn)制社區(qū)治安困境的原因。

一、社會(huì)根源探析

（一）城鄉(xiāng)二元體制的后遺癥

城鄉(xiāng)二元體制，是“為保證國家繼續(xù)推進(jìn)重結(jié)構(gòu)的工業(yè)化必須的資本原始積累，從20世紀(jì)50年代起，國家頒布了一系列的政策和法令，在戶口遷移制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度等方面，把城市人口和農(nóng)村人口分割開來?！盵2]。不同的戶籍制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度以及教育制度把城鄉(xiāng)分隔成了兩個(gè)不同的世界。我國城市的城中村之所以能夠形成，和我國長期推行的城鄉(xiāng)二元體制有極大的關(guān)系，城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村是城鄉(xiāng)二元社會(huì)的縮影，當(dāng)前，轉(zhuǎn)制社區(qū)的治安管理困境更可以看作是城鄉(xiāng)二元體制矛盾在今天發(fā)展過程中的集中凸現(xiàn)。

城鄉(xiāng)二元體制不同的公共投資體制，使得城市的市政建設(shè)投資很難覆蓋到城中村來，使得這里的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，環(huán)境質(zhì)量差。因?yàn)樯鐓^(qū)原來的基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)是與原來農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式以及人口數(shù)量相適應(yīng)的，改革開放以來，隨著外來人口的涌入，對出租屋市場的渴求，刺激了農(nóng)民們修建大量的違章建筑，握手樓、貼面樓隨處可見。不僅排水、煤氣、消防等設(shè)施嚴(yán)重不足，而且社區(qū)內(nèi)道路狹窄又雜亂無章，缺乏消防通道，存在著嚴(yán)重的消防與安全隱患。

城鄉(xiāng)二元體制不同的教育制度使得村民的文化素質(zhì)普遍不高，與現(xiàn)代城市市民的素質(zhì)要求相差甚遠(yuǎn)。一方面由于勞動(dòng)技能缺乏，在勞動(dòng)力市場上缺乏競爭力，很難找到合適的工作；另一方面，他們也缺乏對高品質(zhì)生活的追求，雖然他們在就業(yè)競爭中處于劣勢，但他們有著豐厚的集體分紅及房租收入，使得一些人逐漸養(yǎng)成了游手好閑、無所事事、不勞而獲的生活習(xí)慣，雖然衣食無憂，但精神文化活動(dòng)比較少，打麻將、地下六合彩成為消遣的主要方式，內(nèi)心空虛，吸毒、嫖娼等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

城鄉(xiāng)二元體制下的保障制度長期以來與農(nóng)民絕緣，相比于前蘇聯(lián)勞動(dòng)力的99％（包括85％以上的非農(nóng)國有企業(yè)勞動(dòng)力和14％在國有和集體農(nóng)場的勞動(dòng)力）被給予“鐵飯碗”，享受同樣的社會(huì)保障，而我國只有18％的在非農(nóng)國有企業(yè)勞動(dòng)力才享有這種保障制度，長期以來，農(nóng)村基本上仍是一個(gè)自給自足的經(jīng)濟(jì)。廣州市2002年進(jìn)行了改制，到2003年底，共有139個(gè)行政村、38萬農(nóng)村人口完成了改制工作。但是“城中村”居民參加社會(huì)保障體系的覆蓋面還很窄?熏只有極少數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城中村村民參加了社會(huì)保障。如白云區(qū)“城中村”居民共有13萬多人，只有三元里村1 400多人參加了社會(huì)保險(xiǎn)；天河區(qū)“城中村”居民有76 209人，只有2 409人參加了社會(huì)保險(xiǎn)；海珠區(qū)只有聯(lián)星鄉(xiāng)等少數(shù)參加了社保，其他區(qū)的情況也類似[3]。這些城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的后遺癥?熏造就了社區(qū)治安差的物質(zhì)環(huán)境、人口素質(zhì)以及原住民對地下經(jīng)濟(jì)追求的根源。

（二）半熟人社會(huì)的形成與游民精神

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)里，以土地為生的農(nóng)民是很少流動(dòng)的，生于此，長于此，終于此，就是許多農(nóng)村人的生活軌跡。在這里，地緣和血緣融為一體形成的鄉(xiāng)土社會(huì)，是一個(gè)相對封閉的社會(huì)，它的那些最基本的社會(huì)關(guān)系及最基本的生活和交往規(guī)則，傳承下來很少發(fā)生根本性的變化，形成一個(gè)個(gè)村莊共同體。一個(gè)完整的村落共同體，具有五種可以識(shí)別的邊界：社會(huì)邊界、文化邊界、行政邊界、自然邊界和經(jīng)濟(jì)邊界。文化邊界基于共同價(jià)值體系的心理和社會(huì)認(rèn)同；社會(huì)邊界是基于血緣、地緣關(guān)系的社會(huì)關(guān)系圈子；行政邊界是基于權(quán)力自治或國家權(quán)力下鄉(xiāng)的管理體系；自然邊界是基于土地屬性的地域范圍；經(jīng)濟(jì)邊界是基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)和疆域[4]。在傳統(tǒng)的村莊里，這五種邊界是比較完整的也是重合的，這些邊界也基本上界定了村民一生的生活半徑，正如費(fèi)孝通先生所認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，其特點(diǎn)是人與人之間有著一種私人關(guān)系，人與人通過這種關(guān)系聯(lián)系起來，構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)。這種熟人社會(huì)的特征在村莊里又特別明顯，在村莊里村民們彼此相互熟悉，在一種共同的道德意識(shí)、道德輿論和道德壓力下，在這里老有所養(yǎng)、幼有所育，孤有所恤，鄰里互助有加，不盜不掠。

但是隨著改革開放以來，人口流動(dòng)的加劇，這種熟人社會(huì)開始變異。而作為改革開放前沿陣地的廣州，其農(nóng)村社區(qū)受到這種沖擊是最明顯的：“村子逐漸成了外來人口的聚居地，這里有密得像森林一樣的出租屋群，這里住著白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)、富人、窮人、藝術(shù)家、打工仔、乞丐，還有小偷。總之，你能想象得到的人口類型都可以在這里找到”[1]。通過人口的流動(dòng)、聚集及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，這里聚居了幾倍甚至十倍于原住民的流動(dòng)人口，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也從農(nóng)業(yè)升級(jí)到工業(yè)和以物業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，在短短的十幾年間，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)演變成城中村，然后再通過改制變成轉(zhuǎn)制社區(qū)。誰也不會(huì)否認(rèn)，轉(zhuǎn)制社區(qū)是一個(gè)充滿活力與希望的社區(qū)，許許多多尋夢一族在這里聚居，這里是他們新生活的起點(diǎn)。但是這里的關(guān)系也是復(fù)雜的，因?yàn)樯孢壿嫷默F(xiàn)實(shí)性，過高致富期望的破滅，文化的差距和不公的待遇，再加上陌生人社會(huì)里傳統(tǒng)社會(huì)約束力的解脫，而新的約束機(jī)制又沒有形成，導(dǎo)致人與人之間關(guān)系變得冷漠，導(dǎo)致了道德規(guī)范和價(jià)值觀的危機(jī)。在由一個(gè)熟人社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)?熏再加上“農(nóng)民戶口”與“城市戶口”、“外地人”與“本地人”、“體制內(nèi)”與“體制外”三個(gè)方面的巨大落差，極易導(dǎo)致外來人口的“相對剝奪感”[5]，這使得我們民族中的游民性格得到最大可能的釋放。

王學(xué)泰給游民總結(jié)了四條性格：第一，游民是具有天然的反社會(huì)性的，他希望天下大亂，他才能改變自己處境和地位；第二就是有主動(dòng)進(jìn)擊精神，主動(dòng)向別人進(jìn)攻；第三點(diǎn)就是只講敵我不講是非；第四，赤裸裸的殘暴與野蠻，毫不掩飾地追逐眼前的物質(zhì)利益，容易流于極端主義和把傳統(tǒng)文化非規(guī)范的一面推到極端[6]。這種游民性格在這樣的陌生人社會(huì)里的張揚(yáng)，是引發(fā)社區(qū)治安管理困境的一個(gè)重要的源頭。比如，廣西天等縣上映鄉(xiāng)溫江村原本淳樸的年青人，到了深圳后就變成了殘忍的砍手砍腳的砍手黨，就是一個(gè)很好的詮釋[7]。

（三）社區(qū)自治的異化

在人民公社逐漸解體后，中國農(nóng)村重新回歸到家庭的小農(nóng)生產(chǎn)，恢復(fù)實(shí)行村民自治的原則。1982年頒布的《憲法》中規(guī)定，村民委員會(huì)是群眾自治組織。村民自治是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中階段性的思路，是由“農(nóng)村中國”向“城市中國”過渡時(shí)期的政策。村民自治是村民大眾參與的過程，同時(shí)也是鄉(xiāng)村精英們發(fā)揮主導(dǎo)作用的過程，村民們通過民主選舉，民主決策，民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，村民委員會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)村民們自我管理，自我教育，自我服務(wù)的組織。

伴隨著改革開放的浪潮，位于廣州市周邊的大量農(nóng)村社區(qū)在短短的二十幾年里迅速演化為城中村，從傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)演化為城中村，不僅僅是使村里的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)升級(jí)為第二產(chǎn)業(yè)甚至第三產(chǎn)業(yè)，而且從人口數(shù)量構(gòu)成上，村社區(qū)已經(jīng)變成了一個(gè)典型的都市流動(dòng)人口聚居區(qū)，在村里聚居了幾倍甚至數(shù)倍于本地居民的外來流動(dòng)人口，以石溪村為例，外來流動(dòng)人口數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原住民和老居民之和，但是，在自治的權(quán)利享有范圍仍只局限于占社區(qū)人口少數(shù)的原住民，和一些老居民，使得占人口多數(shù)的外來人口雖然居住在這里，但是，他們卻不能享有相應(yīng)的自治權(quán)利，甚至現(xiàn)在還不在考慮的范圍之內(nèi)。

近年來，隨著一部分富裕的原住民的搬出，本地居民和外來人口的數(shù)量差距更是呈一種擴(kuò)大化的趨勢，但是，自治權(quán)利始終沒有向占社區(qū)居民絕大多數(shù)的外來人口敞開，這一方面是由于傳統(tǒng)制度的影響，由于他們沒有本地戶口，而在制度上對這些外來人口享受自治權(quán)利時(shí)實(shí)施了“屏蔽”；另一方面是由于盡管租住“城中村”的城市外來人口人數(shù)眾多，但他們工作的不穩(wěn)定性迫使其不斷更換住所，換言之，“城中村”作為外來人口聚居區(qū)難以建構(gòu)為穩(wěn)定的社區(qū)[5]。

轉(zhuǎn)制社區(qū)長期以來自治權(quán)利向外來人口屏蔽，使社區(qū)的自治產(chǎn)生了異化，也就不可能培養(yǎng)廣大轉(zhuǎn)制社區(qū)里的外來人口對社區(qū)的忠誠感和責(zé)任感，他們始終認(rèn)為自己是一個(gè)匆匆過客，也導(dǎo)致了很多的短期行為，促使治安進(jìn)一步惡化。

二、經(jīng)濟(jì)根源——地下經(jīng)濟(jì)探析

地下經(jīng)濟(jì)，是指游離于官方經(jīng)濟(jì)之外的經(jīng)濟(jì)行為和現(xiàn)象，主要分兩大類型：一是其所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)本身是合法的，但因?yàn)樘颖芏愂盏仍驔]有從國家稅收、工商、質(zhì)檢等部門獲得相關(guān)的手續(xù)，如隱性就業(yè)的隱性收入（我們常說的灰色收入）、沒有營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營行為、偷稅、漏稅等；另一大類是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身嚴(yán)重違反法律，如走私、販毒、賣淫、黑社會(huì)、制假賣假等行為。地下經(jīng)濟(jì)有著它自身發(fā)展的特殊規(guī)律，從宏觀上來看，中國越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，地下經(jīng)濟(jì)就越活躍。廣州作為我國南方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，也是我國市場化程度最高的地區(qū)之一，廣州市的轉(zhuǎn)制社區(qū)，從“城中村”時(shí)期開始，這里就是地下經(jīng)濟(jì)的集中地，有學(xué)者曾將“城中村”的地下經(jīng)濟(jì)分為四部分：一是租屋經(jīng)濟(jì)的避稅部分；二是商業(yè)、服務(wù)業(yè)經(jīng)營中避稅、漏稅、偷稅的部分；三是沒有經(jīng)營執(zhí)照的流動(dòng)性生意；四是違法的走私、販毒、賣淫、黑社會(huì)、制假賣假等交易[4]。而正是各種地下經(jīng)濟(jì)的繁榮，帶來了城中村的整體繁榮，也是造就轉(zhuǎn)制社區(qū)今天特有的經(jīng)濟(jì)模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要原因之一。

城中村或轉(zhuǎn)制社區(qū)往往限于自身人口素質(zhì)、管理水平及經(jīng)營機(jī)制方面的制約，使得他們在參與市場競爭、承受市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)市場的變化方面的能力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就限制了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式與道路選擇，經(jīng)過不斷的實(shí)踐探索，多次的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)使得絕大多數(shù)轉(zhuǎn)制社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)走上了一條相對比較穩(wěn)當(dāng)?shù)氖刈o(hù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，而這種經(jīng)濟(jì)模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)又成為社區(qū)地下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

這條守護(hù)型經(jīng)濟(jì)是以一種保守的方式，以最穩(wěn)妥的方式將市場風(fēng)險(xiǎn)降到最低，來最大限度地維護(hù)現(xiàn)有的集體利益。所以，在幾乎所有的轉(zhuǎn)制社區(qū)都形成了物業(yè)出租一統(tǒng)天下的經(jīng)濟(jì)格局。這種物業(yè)收入不僅具有相對較低的市場風(fēng)險(xiǎn)，而且經(jīng)營管理相對簡單，但它有個(gè)缺點(diǎn)就是對勞動(dòng)力的吸納能力相對比較低。社區(qū)里的原住民由于自身素質(zhì)的原因，在勞動(dòng)力市場上缺乏競爭力，除了少部分能夠到村集體經(jīng)濟(jì)中就業(yè)以外，其他的大部分只能處于失業(yè)或半失業(yè)的狀態(tài)，所以他們對物業(yè)收入的依賴性非常強(qiáng)。

從另外一個(gè)方面來講，物業(yè)出租的經(jīng)濟(jì)情況的好壞和物業(yè)所在的地理位置、物業(yè)的質(zhì)量好壞有極大的關(guān)系，但歸結(jié)到一點(diǎn)那就是和流動(dòng)人口數(shù)量的多少直接相關(guān)：流動(dòng)人口越多，社區(qū)的物業(yè)出租就越火爆，原住民們的經(jīng)濟(jì)效益就越好；而一旦碰上城市里的嚴(yán)打活動(dòng)，公安、城管、工商等部門一齊出動(dòng)對轉(zhuǎn)制社區(qū)的地下經(jīng)濟(jì)進(jìn)行圍剿時(shí)，流動(dòng)人口開始銳減，社區(qū)的經(jīng)濟(jì)也開始由繁榮轉(zhuǎn)向蕭條。

所以說正是地下經(jīng)濟(jì)成就了城中村或轉(zhuǎn)制社區(qū)的繁榮，正是大量地下經(jīng)濟(jì)的存在，使得不管是集體物業(yè)還是個(gè)體的出租屋都“豐收”，然后給原住民們帶來豐厚的集體分紅和屋租收入，使他們雖然處于失業(yè)或半失業(yè)的狀態(tài)，仍然能夠過上富足的生活。雖然他們也能夠感受到地下經(jīng)濟(jì)的存在對他們生活秩序的影響，生活在這樣的環(huán)境下，不僅影響到自身的安全，而且還會(huì)影響到對下一代的培養(yǎng)和教育，但在巨大的經(jīng)濟(jì)效益面前，兩者相害取其輕，他們?yōu)榱俗陨硌矍暗慕?jīng)濟(jì)效益，對這些灰色或違法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，睜一只眼閉一只眼，或者自己到外面買商品房居住，眼不見為凈，只要不影響到自己的經(jīng)濟(jì)收入就行，而有的甚至還為這些活動(dòng)提供庇護(hù)。

轉(zhuǎn)制社區(qū)里地下經(jīng)濟(jì)由于缺乏管理導(dǎo)致的混亂，滋生出大量違法亂紀(jì)的行為，必將與健康的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)背道而馳，導(dǎo)致大量的治安管理問題。但是，原住民們與地下經(jīng)濟(jì)的密切共生關(guān)系必然會(huì)影響到對地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)范、打擊、疏導(dǎo)的力度和效度。這就是轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理狀況長期以來得不到根本好轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因。

三、政治根源探析

（一）不同層級(jí)政府間的博弈

不同層級(jí)政府間的關(guān)系是由“地方政府體制層級(jí)結(jié)構(gòu)所決定的”，對于轉(zhuǎn)制社區(qū)的治安管理問題，不同層級(jí)的政府主體由于位置不同，決定他們的政策出發(fā)點(diǎn)，政策目標(biāo)也不是不同的。“從決定政府間關(guān)系的基本格局和性質(zhì)的因素來看，政府間關(guān)系由三重關(guān)系構(gòu)成：權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系”[8]。“各級(jí)政府中每一任新的領(lǐng)導(dǎo)干部上馬，就會(huì)提出一系列新的政績項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往不能在已有的預(yù)算編制內(nèi)實(shí)現(xiàn)，需要?jiǎng)訂T預(yù)算外資源，由此產(chǎn)生了向下攤派的沖動(dòng)[9]。”

從2001年8月開始，在中共廣州市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，廣州市對于一些城鄉(xiāng)結(jié)合部及“城中村”進(jìn)行了大規(guī)?！俺锋?zhèn)改街”、“撤村建居”工作，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛上了街道辦事處的招牌，許多村民委員會(huì)改建成社區(qū)居民委員會(huì)。這場改制改造行動(dòng)是在“市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)本市城中村改制改造工作。各區(qū)人民政府具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)城中村改制改造的組織實(shí)施工作”。無論是對“城中村”的改制還是改造，廣州市政府明確表示不允許開發(fā)商介入，市財(cái)政原則上也不會(huì)掏出“真金白銀”來補(bǔ)貼。這樣，廣州市政府把改制和改造的資金缺口推給了區(qū)政府及其下級(jí)派出機(jī)構(gòu)。

市轄區(qū)與市管縣或市管市（縣級(jí)市）的財(cái)政體制有較大區(qū)別，在市轄區(qū)的財(cái)政體制中，區(qū)政府財(cái)政自主權(quán)小，財(cái)政實(shí)力也是相對有限的，區(qū)財(cái)政也沒有實(shí)力來接管轉(zhuǎn)制社區(qū)治安這樣的問題。最后這就導(dǎo)致一個(gè)直接的結(jié)果：新設(shè)的街道及其居委會(huì)由于經(jīng)費(fèi)、人手和警力不夠，難以對轄區(qū)內(nèi)的外來人口實(shí)行有效管理，致使這些地帶滋生著大量黃、賭、毒、制假、販假、超生等社會(huì)丑惡及犯罪現(xiàn)象，成為城市管理的“毒瘤”。這些問題不但影響了城市的投資及創(chuàng)業(yè)環(huán)境，而且影響了城市的社會(huì)穩(wěn)定和城市形象。

（二）轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理的進(jìn)入門檻難題

轉(zhuǎn)制社區(qū)的治安管理難題的政治根源除了不同政府間博弈，踢皮球的原因外，還有一個(gè)重要的原因，那就是城市政府進(jìn)入轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理的門檻太高，這些過高的門檻使得城市治安管理相關(guān)職能部門的職能遲遲不能進(jìn)入或覆蓋到轉(zhuǎn)制社區(qū)。

門檻是指發(fā)展中的障礙、束縛和限制，轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理的進(jìn)入門檻既包括實(shí)體上的、技術(shù)上的，也包括政治上的，而其中又以政治上的門檻約束更為剛性。

這種實(shí)體上的門檻，也可以稱作為物理門檻，是指轉(zhuǎn)制社區(qū)復(fù)雜的建筑結(jié)構(gòu)：不僅社區(qū)內(nèi)用地功能混亂，違法違章用地，亂搭亂建成風(fēng)，使得居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等相互交叉，新舊住宅參差不齊，致使公共活動(dòng)空間缺乏，建筑景觀雜亂無章，市政和公共配套設(shè)施不足，出現(xiàn)了消防通道、水、電及下水管道等設(shè)施難以負(fù)荷等問題和環(huán)境衛(wèi)生惡劣、社會(huì)治安復(fù)雜、安全隱患較多等現(xiàn)象，到處是“像迷宮般、密密麻麻、雜亂無章的”小巷，這些特有的建筑物理結(jié)構(gòu)，使得它容易產(chǎn)生治安難題，容易產(chǎn)生火災(zāi)隱患，而要解決這些難題，改變治安狀況，短時(shí)期內(nèi)需要大量的投資，而這形成了城市治安管理部門進(jìn)入的一個(gè)門檻。

技術(shù)上的門檻，主要是指轉(zhuǎn)制社區(qū)的復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)制社區(qū)里租屋居住的人口構(gòu)成十分復(fù)雜，既有在附近寫字樓里上班的白領(lǐng)，在附近工廠里上班的藍(lán)領(lǐng)，也有許多剛出校門、尚在為第一份工作煩惱的大學(xué)生，更有許多無法越過城市行業(yè)管理門檻，在城市里無法正常謀生的人，所以，這里的出租屋既是廣大外來務(wù)工人員的安身之地，同時(shí)也成為黃賭毒的溫床、違法事件發(fā)生的策源地、“超生游擊隊(duì)”的藏身之穴。這樣復(fù)雜的人員結(jié)構(gòu)，特別是一些外來人口管理起來特別困難。

政治上的門檻，這和我國當(dāng)前在行政體制廣泛推行的“一票否決制”密切相關(guān)。在中國當(dāng)前的行政管理過程中，“一票否決制”的實(shí)行，使得政府治安管理職能部門轄區(qū)內(nèi)的治安管理、消防安全的狀況與結(jié)果要與這些職能部門領(lǐng)導(dǎo)的工作實(shí)績掛鉤，不僅影響到這些職能部門的年月度獎(jiǎng)金，先進(jìn)的評比，而如果有重大案件、事情的發(fā)生則會(huì)直接影響到該部門主要領(lǐng)導(dǎo)的評定，甚至?xí)绊懰麄儌€(gè)人的政治前途，所以對于這些治安案件高發(fā)的轉(zhuǎn)制社區(qū)，對于這些城市治安管理職能部門來說，就是一個(gè)個(gè)燙手的山芋，意味著高風(fēng)險(xiǎn)，低回報(bào)，所以不到萬不得已的時(shí)候，這些要負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)們是不會(huì)主張接管包括治安管理在內(nèi)的社區(qū)公共管理事務(wù)。所以，這就形成了城市治安相關(guān)職能部門不進(jìn)入轉(zhuǎn)制社區(qū)治安管理的第三道門檻，對于這道門檻他們采取能不跨就不跨，能拖就拖的策略，一方面是明哲保身，另一方面這里面有著太多的現(xiàn)實(shí)問題與困難不是短期內(nèi)能夠較好解決的。

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