摘要：我國各地自然條件迥然不同，經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，“三大差別”長期存在并日顯突出，國家重點建設項目、重要發(fā)展區(qū)域和重大政策的實施，都需要政策性金融這個宏觀調(diào)控的工具給予強大的資金支持，促進經(jīng)濟平衡發(fā)展和國家目標得以實現(xiàn)，或起到逆向選擇、引導倡導作用，吸引商業(yè)性資金介入，在保本微利的經(jīng)營原則下實現(xiàn)更大的社會效益，促進社會和諧、有序、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

關鍵詞：政策性金融；金融理論；金融實踐；開發(fā)性金融

中圖分類號：Ｆ832．3 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0066－02

2007年1月19—20日舉行的全國第三次金融工作會議以及2007年中央“一號文件”對三家政策性銀行作了集體宣判：國開行立即執(zhí)行，即一年內(nèi)轉向商業(yè)銀行；農(nóng)發(fā)行和進出口銀行暫緩執(zhí)行，逐步商業(yè)化，并擇機上市。這樣，我國僅有的三家政策性銀行在經(jīng)過風風雨雨12年后，將“一行一策”地逐步淡出我國的政策性金融體系。

一、政策性銀行轉型的原因

政策性銀行在我國實踐的命運之短，轉型之速，跨度之大，是業(yè)內(nèi)人士和社會各界始料不及的。原因主要是：

根本原因是沒有“出生證”。從國外的政策性銀行的經(jīng)驗來看，不論是發(fā)達國家的政策性銀行，還是新興國家的政策性銀行，都是依據(jù)相關的法律建立的，在法律中明確規(guī)定各政策性銀行機構的地位、業(yè)務范圍或領域、資金來源、資金運用、組織機構等，既確保了政策性銀行機構經(jīng)營的穩(wěn)定和規(guī)范，同時，也有利于政府的宏觀管理。有了“法”這個“準生證”，就有了判斷是非優(yōu)劣的基礎和標準。而中國包括農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的三家政策性銀行僅僅是金融體制改革決定的產(chǎn)物，法律建設至今還只是停留在規(guī)章制度、經(jīng)營條例層次上，缺乏嚴格意義上的法律保證和規(guī)范。無論是內(nèi)部經(jīng)營管理還是外部關系的協(xié)調(diào)，都是處在一種進退失據(jù)的狀態(tài)。

基礎原因是它只是金融體制改革的副產(chǎn)品。就我國而言，1994年成立三家政策性銀行，主要目的是“使實行政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離，解決國有專業(yè)銀行身兼二任問題”（ 周小川2006年4月28日“政策性銀行改革與轉型國際研討會”）?？梢哉f，我國政策性銀行成立之初，根本沒有彌補市場失靈、服務公共事業(yè)和政府信貸配給的宏觀考慮，政策性金融實際上只是金融體制改革的“副產(chǎn)品”，沒有得到應有的重視和應有的地位。

外在原因是人們的漠視甚至敵視。應該說，政策性銀行是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟時期，信貸配給由政府掌控，商業(yè)性和政策性界限模糊；市場經(jīng)濟建立后，政策性金融應運而生。但事實上，很多人對政策性金融存在的原因、性質(zhì)、功能、作用仍然認識不清，把它視為市場經(jīng)濟的對立面，漠視甚至敵視。主要表現(xiàn)在：（1）國家有關決策當局對商業(yè)性金融關注得多，對政策性金融關注得少。相關政策也是或然的，或“參照”、“比照”的，存在嚴重的人治現(xiàn)象，朝令夕改，業(yè)務界限不清，職責定位不明。（2）理論界以及社會上對政策性金融的認識也較模糊，對其性質(zhì)、職能、戰(zhàn)略地位與不可取代的巨大作用認識不足，存在不少曲解與誤解。（3）政策性銀行自身的實踐缺乏宣傳以及系統(tǒng)超前的研究。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務僅僅局限在糧棉油的收購儲備方面，業(yè)務范圍狹窄，社會影響小，功能發(fā)揮不全。國開行和進出口銀行分之機構較少，社會對其缺乏深入的了解。（4）商業(yè)性銀行在其業(yè)務與政策性有交叉的領域，由于競爭處于劣勢，往往對政策性銀行橫加指責，在某些領域，還存在敵視和抵觸情緒。

內(nèi)在原因是政策性銀行內(nèi)部經(jīng)營管理存有欠缺。我國的政策性金融成立之后，內(nèi)部管理存在較大缺陷，沒有認識到改革的意義和發(fā)展壓力，沒有及時扭轉經(jīng)營理念，在增收節(jié)支等財務管理方面存在較大欠缺，致使在經(jīng)營的虧損邊緣掙扎，給財政帶來較大包袱和困難。2004年，國務院召開了第五十七次常務會議，要求農(nóng)發(fā)行按照現(xiàn)代銀行要求加強內(nèi)部管理，提高效益。這次會議引發(fā)了政策性金融改革與發(fā)展議題的導火索。

潛在原因是“陣營自亂”。政策性金融作為商業(yè)性金融的對稱，已被世界各國普遍接受和認可。政策性金融與開發(fā)性金融是包含與被包含的隸屬關系，不是前后繼承并列的關系。而國開行獨出心裁，把政策性金融視為開發(fā)性金融的初級階段，把開發(fā)性金融視為政策性金融的發(fā)展方向，是對政策性金融理論的誤解、錯解或偏見，犯了混淆概念或偷換概念的簡單的邏輯錯誤。一個完備的政策性金融體系應當包括四個要素，即：開發(fā)性金融、支持性金融、補償性金融和福利性金融。按照上述分類，國開行當屬開發(fā)性金融，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行當分屬于支持性金融和福利性金融。由于三家政策性銀行分屬不同的三種類型，業(yè)務范圍、職能和任務迥異，評價也應當有不同的標準，改革和發(fā)展也應本著客觀實際的原則，一行一策，分別對待，不能搞“一刀切”。

直接原因是當局武斷。周小川曾于2006年11月在數(shù)個場合（周小川《學習時報》，2006－11－14日第311期）表示，傳統(tǒng)的政策性銀行要轉變成“符合市場經(jīng)濟需要的、財務上可持續(xù)的、具有一定競爭性的開發(fā)性金融機構”。隨后又于2006年4月28日主持召開了“政策性銀行改革與轉型國際研討會”。因央行主導的政策性“集體轉型”的理由不充分，受“開發(fā)性金融理論”左右思路太過明顯，與會者發(fā)言并沒有對政策性銀行的轉型達成共識，幾位發(fā)言專家甚至持謹慎、保留和反對態(tài)度。但轉型是既定的和注定的，不是研討會研討的結果。2007年初的第三次全國金融工作會議，按照四大國有銀行的改革思路，三家政策性銀行將根據(jù)各自條件，按照一行一策的方針進行商業(yè)化改革，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險，并為政策性銀行的轉型設計了時間表。

二、政策性銀行轉型的后果

由國家開發(fā)銀行強勢引導、人民銀行奮力主導的政策性銀行的轉型，實際上是政策性銀行由政策性向商業(yè)性發(fā)展的一次“大躍進”，在第三次全國金融會議和2007年“一號文件”的決策指導下，在國開行的強勢及強力作用下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家進出口銀行決策高層在雙重利益的激勵、驅(qū)使下，短期內(nèi)由政策性向商業(yè)性發(fā)展是唯一可能的出路。轉型一年來，政策性銀行紛紛向商業(yè)銀行看齊，甚至直接模仿商業(yè)銀行建立了以利潤考核為中心的績效考評體系，弱化、淡化了政策性，強調(diào)了經(jīng)濟效益，忽視了社會效益，使得本來政策性不足的政策性銀行更加名不副實。

政策性銀行轉型前后對農(nóng)村金融發(fā)展的負效應可由圖1和圖2示意。區(qū)域①代表商業(yè)性金融業(yè)務覆蓋的區(qū)域，區(qū)域②代表政策性金融和商業(yè)性金融業(yè)務共同覆蓋交叉的區(qū)域，區(qū)域③代表政策性金融業(yè)務覆蓋的區(qū)域?？梢钥闯觯谡咝糟y行轉型前，商業(yè)性金融（ａ）業(yè)務覆蓋了政策性金融和商業(yè)性金融業(yè)務交叉的區(qū)域，政策性金融（ｂ）業(yè)務基本上被限制在政策性金融業(yè)務區(qū)域，政策性銀行和商業(yè)性銀行分工相對明確，摩擦較小。而政策性銀行轉型后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行紛紛效仿國家開發(fā)銀行開展所謂的“開發(fā)性”業(yè)務，業(yè)務范圍突破了原來的界限③，向政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務共同覆蓋的區(qū)域②，甚至向純商業(yè)性業(yè)務支持的①區(qū)域轉移。在績效考評的壓力和政策性銀行決策層政治利益的共同驅(qū)使下，政策性銀行開始追逐經(jīng)營利潤，并建立了以利潤為中心的考核體系。在政策性銀行資本實力相對較弱、人員素質(zhì)和業(yè)務能力相對有限的情況下，高風險、低收益的業(yè)務領域③幾乎形成空白，難以得到應有的關注和支持，弱勢群體、落后行業(yè)等仍然得不到應得到的信貸資金，政策性銀行特有的功能難以有效發(fā)揮。

參考文獻：

[1] 白欽先．白欽先經(jīng)濟金融文集[Ｍ]．北京：中國金融出版社，1９９9．

[2] 白欽先．論政策性金融與商業(yè)性金融的相互關系[Ｊ]．上海金融，2005，（1）．

[3] 白欽先，曲昭光．各國政策性金融機構比較[Ｍ]．北京：中國金融出版社，1999．

[4] 李揚．國家目標、政府信用、市場運作——我國政策性金融機構改革探討[Ｊ]．金融理論與實踐，2006，（2）．

[5] 國家開發(fā)銀行，中國人民大學聯(lián)合課題組．開發(fā)性金融論綱[Ｍ]．北京：中國人民大學出版社，2006．

[6] 周小川．積極推進中國政策性銀行的改革與發(fā)展[Ｊ]．中國金融，2006，（10）．

[7] 白欽先，耿立新．日本近150年來政策性金融的發(fā)展演變與特征[Ｊ]．日本研究，2005，（3）．

[8] 王衡，施素雯，陳元．商業(yè)銀行可以“拷貝”開發(fā)性金融的模式[Ｎ]．中金在線，2005－08－30．

[9] 姜欣欣．政策性銀行要向綜合性開發(fā)金融機構轉型[Ｎ]．金時網(wǎng)·金融時報，2005－08－08．

[10] 王偉．中國政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)發(fā)展研究[Ｍ]．北京：中國金融出版社，2006．