摘 要：公益訴訟制度是保障公共利益和實現(xiàn)法律權(quán)利的重要司法制度，也是我國司法制度改革的一項新任務(wù)。分析教育司法實踐中存在的困境，借鑒國外教育公益訴訟制度，探討我國教育公益訴訟的概念、主體資格以及適用范圍和情形，可發(fā)現(xiàn)從立法層面建立健全教育公益訴訟制度十分重要，將有利于實現(xiàn)教育公平和正義。

關(guān)鍵詞： 公益訴訟；教育公益訴訟；制度建構(gòu)

中圖分類號：DF74

文獻標(biāo)識碼：A

一、問題的提出

從上世紀90年代末以來，我國各地法院先后受理了若干起關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校或當(dāng)?shù)厝嗣裾鹪V學(xué)生家長拒絕送子女接受義務(wù)教育的案件。(注:《中國教育報》1992年2月28日報道：貴州修文縣大石鄉(xiāng)8名輟學(xué)兒童的家長因不送孩子上學(xué)，違反了《義務(wù)教育法》、《未成人權(quán)益保護法》，侵犯了子女接受義務(wù)教育的權(quán)利而被大石鄉(xiāng)人民政府起訴。)此類案件在司法實踐已屢見不鮮，判決結(jié)果大都是維護兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，符合社會公共利益的。但是，家長拒不送子女上學(xué)能否由當(dāng)?shù)厝嗣裾驅(qū)W校以及教育行政機關(guān)通過訴訟的方式來解決？這類訴訟是什么性質(zhì)等有關(guān)問題并沒有得到理論上的回答。對此，教育法學(xué)界也有人提出了異議和質(zhì)疑，但是還沒有進一步深入研究這種特殊（教育）訴訟的性質(zhì)和特點。有學(xué)者曾專門分析了“學(xué)校起訴家長不送子女入學(xué)問題”^［1］。作者最后提出了一個尚未解決的難題：不送子女入學(xué)的家長是違法的，但是，依據(jù)現(xiàn)行法律，學(xué)校是否具有起訴家長的資格呢？

《民法通則》第18條規(guī)定：“監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或者侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷被監(jiān)護人的資格?！钡欠蓻]有明確規(guī)定法院可以因法定監(jiān)護人不送子女入學(xué)而撤銷監(jiān)護人資格，而且學(xué)校起訴家長絕大多數(shù)并不請求撤銷監(jiān)護人的資格。所以，學(xué)校因家長不送子女入學(xué)起訴家長似乎在法律上缺乏依據(jù)，合理而不合法。同時，根據(jù)《民法通則》關(guān)于民事權(quán)利能力以及監(jiān)護制度的規(guī)定，監(jiān)護人有權(quán)利和職責(zé)維護被監(jiān)護人的合法權(quán)益包括受教育權(quán)。也就是說，只有家長有權(quán)利起訴他自己不送適齡兒童接受義務(wù)教育，顯然這是個邏輯上的怪圈。

1992年3月14日國家教委發(fā)布的《義務(wù)教育法實施細則》第40條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人未按規(guī)定送子女或者其他被監(jiān)護人就學(xué)接受義務(wù)教育的，城市由市、市轄區(qū)人民政府或者其他指定機構(gòu)，農(nóng)村由鄉(xiāng)級人民政府，進行批評教育；經(jīng)教育拒不送其子女或者其他被監(jiān)護人就學(xué)的，可視具體情況處以罰款，并采取其他措施使其子女或者其他被監(jiān)護人就學(xué)。”因此，有學(xué)者認為：“雖然有些學(xué)校的教師和校領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)道德促使他們以學(xué)校的名義起訴家長，但是依據(jù)我國法律的規(guī)定，學(xué)校并無權(quán)起訴家長，這一問題應(yīng)由相應(yīng)級別的人民政府來解決?！?sup>［1］352-353

根據(jù)《義務(wù)教育法》(注:1986年7月1日實施的《中華人民共和國義務(wù)教育法》已經(jīng)全國人大常委會2006年6月29日通過修訂并于2006年9月1日起實施。遺憾的是新修訂的《義務(wù)教育法》對教育公益訴訟沒有作出規(guī)定。)、《義務(wù)教育法實施細則》、《未成年人權(quán)益保護法》的有關(guān)規(guī)定，對于拒絕送子女接受義務(wù)教育的家長或其他監(jiān)護人，教育行政部門有權(quán)直接采取罰款等行政處罰措施或申請人民法院強制執(zhí)行的方式，要求家長送子女上學(xué)接受義務(wù)教育，并沒有規(guī)定教育行政部門針對家長不送子女上學(xué)而向人民法院提出訴訟。司法實踐中，這類案件一般是作為民事訴訟對待的。按照現(xiàn)有的訴訟資格理論，教育行政部門（或履行一定教育行政職能的鄉(xiāng)人民政府）以及實施義務(wù)教育的學(xué)校，與拒不送子女接受義務(wù)教育家長的違法行為之間并不存在法律上的直接利害關(guān)系，這種行為也未導(dǎo)致侵犯教育行政部門或?qū)W校民事權(quán)利或其他權(quán)利的事實與后果，不是適格原告。

因此，我認為按照現(xiàn)有的訴訟理論與法律規(guī)定，無法確定這類訴訟的性質(zhì)，同時，作為原告的教育行政部門（鄉(xiāng)政府）或?qū)W校在訴訟中的法律地位與訴訟權(quán)利義務(wù)都是無法界定的。實際上，作為學(xué)?；蚪逃姓块T起訴學(xué)生家長不是因為自身的權(quán)利或利益受到侵害，而是為了保證適齡兒童接受法定義務(wù)教育制度的實施，雖于法無據(jù)，但合情合理，這應(yīng)當(dāng)是理論典型的、但實踐中待建立的教育公益訴訟制度。

二、公益訴訟與教育公益訴訟

古羅馬時代就產(chǎn)生了私益訴訟與公益訴訟之分，前者旨在保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。意大利羅馬法學(xué)家彼德羅·彭梵得指出：“人們稱那些為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)?！?sup>［2］

20世紀以來，隨著自由資本主義國家向福利國家的轉(zhuǎn)變，社會公共利益成為現(xiàn)代國家和社會生活中普通現(xiàn)象，基于公共利益而產(chǎn)生的法律糾紛大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)上著重于保護個人權(quán)利而不是公共權(quán)利的法律訴訟制度產(chǎn)生了失靈現(xiàn)象，現(xiàn)代公益訴訟制度應(yīng)運而生?！肮竦幕緳?quán)利（包括社會公共性權(quán)利），除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性；但由于這類權(quán)利往往并沒有直接的代表人和請求人，因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權(quán)利，這是公益訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一?！?sup>［3］

在德國公益訴訟稱為團體訴訟，將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團體，由該社會團體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。有利判決的效力間接地惠及于團體的成員，產(chǎn)生“事實上的既判力”。同時，德國憲法訴訟，有學(xué)者稱之為“民眾訴訟”，它是指公民因憲法賦予的基本權(quán)利或其他權(quán)利受到某項法律的侵犯，而向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法律違憲而且無效的一種訴訟制度。任何公民，只要認為某項法律侵犯了憲法保障的權(quán)利，無論侵權(quán)案件是否發(fā)生，也不論是否涉及到本人的利益，都能提起這種訴訟。很明顯，德國的憲法訴訟屬于公益訴訟范疇^［4］；在美國，公益訴訟稱為公共訴訟（public law litigation），《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可用美利堅合眾國的名義提起”；在日本，公益訴訟仍稱為“民眾訴訟”，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟”；我國臺灣地區(qū)也稱為“民眾訴訟”，其“行政訴訟法”第9條規(guī)定：“人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政主體的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！?/p>

美國學(xué)者Chayes提出了公共訴訟的概念以及8個特征：（1）訴訟的框架超過了以往的圍繞個人權(quán)利、義務(wù)的糾紛和解決的范圍，由法院和當(dāng)事人加以決定；（2）不能像以往那樣把當(dāng)事人當(dāng)作對立面加以考慮，當(dāng)事人的范圍也隨著訴訟的進行而擴大；（3）與以往那樣通過事實審理明確過去的案件的內(nèi)容相比，更注重考慮將來應(yīng)該采取的必要措施，與其說帶有司法性質(zhì)不如說帶有立法的性質(zhì)；（4）救濟，是在預(yù)計將來的情況下彈性地形成的；（5）救濟內(nèi)容無法像以往那樣單憑一個意思決定，而是在訴訟有關(guān)人員之間經(jīng)過交涉決定；（6）法院在作出判決之后還繼續(xù)保留管轄權(quán)；（7）法官的作用從中立的轉(zhuǎn)向積極的，具有構(gòu)成訴訟、組織、形成的責(zé)任，并進一步參與救濟的履行；（8）訴訟的對象，是對于政府和大企業(yè)的活動中有關(guān)公共政策內(nèi)容的不滿。像在這種公共訴訟中作為有特征的救濟方法常常被提及的，是制度改革的禁制命令（structural injunction）。這不同于一般的禁制命令，不是一定的明確的作為、不作為，而是為了制度的改革、改善而發(fā)出的^［5］。

英國大法官丹寧勛爵在闡述1978年1月新的法院規(guī)則關(guān)于司法審查起訴權(quán)的簡單驗證方法時認為：“作為新程序的結(jié)果，我希望我可以這樣說，在英國，我們有了一種為全體公眾利益，每個普通公民都可以運用它使法律得到實施的公眾起訴權(quán)（actio popularis），以此與未履行其法定職責(zé)的公共權(quán)力機關(guān)抗衡。”^［6］丹寧勛爵在“檢察總長訴獨立廣播局案”判詞中就這種司法審查問題作了闡述：“我認為這是一個具有高度憲法原則的問題，即如果有充分的理由假定某個政府部門或某個公共權(quán)力機關(guān)以傷害千百萬女王陛下臣民的感情或他們利益的方式，正在違背法律或?qū)⒁`背法律，那么作為最后的方法，任何一位受到傷害的人都可以使法院對這種情況予以關(guān)注，并力求使法律得到實施。但是我必須強調(diào)，這種最后的方法只能在沒有其他適當(dāng)?shù)姆稍梢员ＷC法律得到實施時使用?！?sup>［6］145

目前，國內(nèi)有的學(xué)者將公益訴訟定義為：任何組織和個人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。相應(yīng)地公益訴訟分為廣義和狹義兩種，狹義的公益訴訟僅指國家機關(guān)代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟；廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即類似于“私人檢察官”提起的訴訟。也有學(xué)者認為：公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的司法活動^［3］9。

相對于傳統(tǒng)的私益訴訟，公益訴訟具有以下幾個特征：（1）公益訴訟的目的是為了保護國家、社會公共利益，追求社會公正、公平；（2）利害關(guān)系的不特定性和廣泛性。法律允許在特定利害關(guān)系人不愿、不敢或不便提起訴訟時，普通民眾為了維護公共利益而向法院提起公益訴訟；（3）公益訴訟的發(fā)起者不一定與本案有直接利害關(guān)系；（4）公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實損害，但存在損害發(fā)生的可能；（5）在具體的原則和制度方面，公益訴訟有其特殊性，如對處分原則有過多的限制。

當(dāng)今世界各國立法日益重視社會公共利益。以當(dāng)代憲法為例，在社會利益方面的規(guī)定有大量增加，涉及“公共福利”或“促進公共福利”的規(guī)定在被調(diào)查的157部憲法中有85個國家的憲法，占總數(shù)的59·9%；涉及“公共利益”或“一般利益”之規(guī)定者有96個國家的憲法，占總數(shù)的67·6%^［9］。

我國學(xué)者關(guān)于社會公共利益的界定中具有代表性的是孫笑俠教授的觀點?！吧鐣媸枪妼ι鐣拿鳡顟B(tài)的一種愿望和需要，它包括：（1）公共秩序的和平與安全；（2）經(jīng)濟秩序的健康、安全及效率化；（3）社會資源與機會的合理保存與利用；（4）社會弱者利益（如市場競爭社會中的消費者利益，勞動者利益等）的保障；（5）公共道德的維護；（6）人類朝文明方向發(fā)展的條件（如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展）等方面?！?sup>［8］

教育是現(xiàn)代社會中最重要的公益事業(yè)之一。一般認為，義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，非義務(wù)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公民接受教育不僅涉及到本人的利益，也關(guān)系到國家、民族和社會的整體利益，這也成為各國政府和社會的一個共識。而且，教育實踐中大量違法行為侵犯學(xué)生受教育權(quán)，破壞教育秩序，單靠傳統(tǒng)上狹義的權(quán)利或利益關(guān)系人訴訟，很難改變教育法制無力的現(xiàn)狀。因此，有必要引入教育公益訴訟。

教育公益訴訟，是指檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會組織、公民個人等對教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯國家或社會公共利益以及公民受教育權(quán)等合法權(quán)益的行為，即使與自己無法律上的直接利害關(guān)系，也可依法提起訴訟的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用。因此，教育公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括教育行政公益訴訟、教育民事公益訴訟。

三、國外教育公益訴訟制度

（一）國外教育公益訴訟制度的法律規(guī)定

國外教育公益訴訟在大多數(shù)情況下都是普遍適用訴訟法關(guān)于公益訴訟制度的一般法律規(guī)定，但也有少數(shù)國家在專門的教育法中明確規(guī)定教育公益訴訟制度。比如：

《俄羅斯聯(lián)邦教育法》第49條第1款規(guī)定：“國家教育管理機關(guān)作為國家的全權(quán)代表，對經(jīng)國家評估確認資格的教育機構(gòu)畢業(yè)生培養(yǎng)工作質(zhì)量低下者，有權(quán)對該機構(gòu)提起訴訟，要求其補償在其他教育機構(gòu)重新培養(yǎng)這些學(xué)生所需的補充經(jīng)費?！贝_立了國家教育管理機關(guān)直接針對學(xué)校教育機構(gòu)提起教育公益訴訟的法律資格。

巴西1996年制定的《全國教育方針與基礎(chǔ)法》第5條規(guī)定：“參加基礎(chǔ)教育是客觀公共權(quán)利，任何公民、公民團體、地方社團、工會組織、學(xué)生團體或其他合法組建的團體，甚至檢察院均可狀告政府要求獲得此項權(quán)利。”該條第2款規(guī)定：“本條款所述各方均有權(quán)要求司法部門，免費地通過訴訟程序采取有關(guān)法律行動。”這一法律規(guī)定肯定了接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利是可訴的，同時除受教育者本人以外的任何公民、公民團體、地方社團、工會組織、學(xué)生團體甚至檢察院等均可作為原告提出要求實現(xiàn)此項權(quán)利的公益訴訟。

（二）國外教育領(lǐng)域的公益訴訟實踐

為了實現(xiàn)包括受教育權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)的可訴性，一些國家法院開拓了一些新的訴訟方法。這方面主要有兩種方式：一是通過公益訴訟，拓展傳統(tǒng)訴訟主體資格的范圍，以實現(xiàn)對包括受教育權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)的司法救濟；二是通過對自由權(quán)作延伸性解釋，受教育權(quán)的喪失也可以解釋為其人身和財產(chǎn)利益受到侵害，從而將包括受教育權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)利納入自由權(quán)的范圍之內(nèi)，確立了對這類權(quán)利的司法保護。保護新型利益，特別是那些受益于政府的關(guān)系中的利益的需要，導(dǎo)致了起訴資格的回應(yīng)性擴展，這一擴展使得像受教育權(quán)這樣的積極權(quán)利受到侵犯之時，個人或團體可以訴請法院進行司法審查。傳統(tǒng)理論認為國家機關(guān)是公共利益的代表人和保護人，而新的理論則認為，行政機關(guān)不再是公共利益的惟一保護人，相關(guān)的個人、團體、代理都可以向法院提起公益訴訟^［9］。

國外教育領(lǐng)域的公益訴訟案件大體上涉及到以下幾類：

一是保護公民義務(wù)教育權(quán)提起的公益訴訟。如當(dāng)公民的受教育權(quán)被侵犯時，印度最高法院就使用公共利益訴訟開展對此項權(quán)利的司法救濟。這一訴訟就是賦予一些社會團體以訴訟資格，允許其作為原告，法院受理這樣的案件，從而保護失學(xué)兒童受教育權(quán)。

同時，還有一些國家在推行義務(wù)教育過程中，規(guī)定了嚴厲的法律責(zé)任包括刑事法律責(zé)任，相應(yīng)的法律訴訟可以由有關(guān)教育行政機關(guān)或其他行政部門提起?！豆饷魅請蟆?005年12月22日曾報道“意大利小學(xué)生輟學(xué)家長被起訴”一案：意大利弗吉亞市警方以“違反義務(wù)教育法”罪名，對70名輟學(xué)小學(xué)生的家長向法院提起公訴。意大利現(xiàn)行《義務(wù)教育法》規(guī)定，對所有兒童和青少年實行9年義務(wù)免費教育，父母或監(jiān)護人負有監(jiān)督少年兒童完成義務(wù)教育之責(zé)，違者屬觸犯刑律，可處以最高6萬歐元罰款。近些年來，由于社會和學(xué)校方面的種種原因，大批中小學(xué)生輟學(xué)。意全國掃盲協(xié)會最近公布的調(diào)查結(jié)果顯示，只有29%的公民完成了義務(wù)教育，這引起知識界對國家前途的普遍憂慮。弗吉亞市當(dāng)局率先采取司法行動，目前當(dāng)?shù)鼐秸谶M行相關(guān)調(diào)查。

二是學(xué)生或家長針對受教育自由權(quán)、選擇權(quán)提出的訴訟。如法國行政法院1941年3月22日受理了學(xué)生家長聯(lián)盟為維護受教育自由提起的訴訟^［10］。

三是英國的公法救濟（特殊救濟或國家救濟）以及普通救濟中的用公法名義保護私權(quán)之訴（relator action）(注:在英國司法制度中，用公法名義保護私權(quán)之訴是指檢察總長在別人要求禁制令或宣告令時，為阻止某種違法而提起的訴訟。)，都具有支持公共利益的性質(zhì)，彌補了私法救濟的不足。這種性質(zhì)使得它們對糾正那些并非專門損害某特定個人的不法行為具有特別重要的價值，因此在涉及公益事業(yè)的教育訴訟中得到廣泛運用。

R.v.Brent LBC ex p.Gunning(1985)一案中，該地方教育當(dāng)局沒有充分征詢家長意見就著手對一學(xué)校進行重新組建，這一行為被認為非法，因為根據(jù)國務(wù)大臣強有力的建議，習(xí)慣上在這類情況下都應(yīng)征詢家長意見；“在許多情況下，個人有特殊的利益而沒有具體的法律權(quán)利，法院有一種只用根據(jù)特殊利益發(fā)禁令的趨勢。在恩菲爾德一個綜合學(xué)校案中，已證明地方教育當(dāng)局的計劃不符合法律，法院在一所受影響學(xué)校的校長的要求下，下達了禁制令，并認定：該校校長對守法與該校的關(guān)系有足夠的利害關(guān)系。同樣，在蘭貝恩的綜合學(xué)校方案由于各項建議、公共通知與國務(wù)大臣的批準(zhǔn)三者之間互有矛盾而被作廢的情況下，僅僅因為這個方案是越權(quán)行為，法院判定，家長有權(quán)得到禁制令?！?sup>［11］

此外，英國1972年《地方政府法》規(guī)定：當(dāng)?shù)胤秸J為對促進或保障本地區(qū)居民的利益有利時，可以在任何法律訴訟中起訴或者辯護或者出庭，在民事訴訟中可以用自己的名義起訴。因此，英國教育行政部門可以通過提請法院判決決定私立學(xué)校的辦學(xué)許可或撤銷。與大陸法系國家不同，英美國家通常不是由教育主管部門直接行使學(xué)校關(guān)閉權(quán)?！坝鴽Q定是否關(guān)閉私立學(xué)校的權(quán)力在私立學(xué)校法庭。但由主管教育的大臣提起訴訟。在該大臣認為該學(xué)校不適合作為私立學(xué)校之際，有權(quán)要求其在接到起訴通知半年內(nèi)采取大臣所要求的補救措施，否則，將被法庭裁決除名。”^［12］

四是日本等大陸法系的憲法訴訟或行政訴訟具有公益訴訟的功能，利益相關(guān)人可以針對公權(quán)力機關(guān)包括教育行政機關(guān)和公立學(xué)校違反教育法同時侵犯學(xué)生受教育權(quán)的行為提出公益訴訟。比如：1974年6月18日“關(guān)于停止執(zhí)行廢除公立小學(xué)處分的事件—富山縣立町立小學(xué)事件”一案中，申請人原富山縣立山町立小學(xué)學(xué)齡兒童的父母接到轉(zhuǎn)學(xué)到綜合小學(xué)就學(xué)的通知，為了到達新學(xué)校必須走9到10公里的單程道，同時，由于大雪的緣故，校車很難避免遲到或無法到達目的地的可能。而且，該校兒童對原學(xué)校報有的親切感以及原學(xué)校具有的良好的教育條件都將喪失，申請人要求被申請人即立山町教育委員會應(yīng)停止執(zhí)行廢除原學(xué)校的處分決定，否則原學(xué)校兒童會因為無法恢復(fù)到先有的狀態(tài)而受到傷害。名古屋高裁金澤支部第一部針對駁回申請停止執(zhí)行廢除公立小學(xué)處分的行政上訴事件，決定取消原決定（即停止處分效力），支持學(xué)生家長的訴訟請求^［13］。

同時，日本法律還規(guī)定了納稅人訴訟制度。納稅人訴訟，是指納稅人對行政機構(gòu)違法支出公款而提起的訴訟。納稅人訴訟雖不是直接針對教育制度本身，但涉及到教育公共財政資源的分配和使用，從而可能影響到教育制度以及受教育權(quán)的實現(xiàn)。因為，國民可以基于納稅人的地位來擁有包括公立學(xué)校和接受財政資助的私立學(xué)校在內(nèi)的所有公共設(shè)施的使用請求權(quán)。進入90年代日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。1990年6月25日日本秋田地方法院作出判決，認為秋田縣教育官員召開6次座談會，座談會的費用支出巨大。原告即這個縣的居民，訴縣教育官員開支太大，造成政府教育資金的大量流失。法院支持了原告的請求，判決要求被告將多開支的錢退回來，歸還縣政府。

五是美國教育法領(lǐng)域大量的針對公共教育資源分配、免費入學(xué)以及種族和男女性別歧視等有關(guān)平等法律保護和正當(dāng)法律程序問題而提起的公益訴訟。比如，關(guān)于公共教育財政資源分配的合法性問題的公共訴訟。在一個州內(nèi)部的學(xué)區(qū)之間，平衡教育機會的努力受到一系列法院決議的激勵，這些決議在大部分州從根本上改變了公立教育的財政狀況。美國1971年塞拉諾訴訟案的里程碑式的決議改變了加利福尼亞州發(fā)放教育經(jīng)費的方案。加利福尼亞州像所有的州一樣，依靠地方財產(chǎn)稅來資助學(xué)校，而起訴人認為這種資助體系導(dǎo)致富裕學(xué)區(qū)與貧困學(xué)區(qū)之間的費用的不平衡而且在繼續(xù)加深。加州最高法院接受了這種觀點。1973年最高法院在圣·安東尼奧訴羅德里格斯訴訟案中裁定，以一個州內(nèi)部學(xué)區(qū)間的地方財產(chǎn)稅的差距為基礎(chǔ)而不均衡地分配費用是不違反聯(lián)邦憲法的，但可能違反州立憲法。自羅德里格斯案以來，許多州規(guī)定，如果由于學(xué)區(qū)的財富差距而造成在每位學(xué)生身上花費的費用存在巨大的不平衡，那么，這種學(xué)校資助方案就是違反憲法的。例如，在1989年肯塔基州最高法院宣布整個州的教育體系，包括用財產(chǎn)稅資助學(xué)校的方案是違法的。這一決議促使立法機關(guān)提高人均教育費用達30%之多，并承擔(dān)了一份廣泛進行教育改革的計劃^［14］。

四、我國教育公益訴訟制度建構(gòu)初探

（一）在現(xiàn)行訴訟法體系中建立公益訴訟制度

我國民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟三大制度構(gòu)成的現(xiàn)行訴訟體系中，僅檢察機關(guān)提起的刑事公訴屬于公益訴訟的范疇。刑事自訴、民事訴訟、行政訴訟均屬于私益訴訟，主要目的在向個別特定受害者利益提供法律救濟與保護?，F(xiàn)行《行政訴訟法》，只設(shè)立了保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的訴訟種類，即保護當(dāng)事人權(quán)利的訴訟，而沒有專門設(shè)立保護國家和公共利益的訴訟制度。現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定機關(guān)、團體、企事業(yè)單位，在特別情況下，有權(quán)支持受害者向人民法院起訴，即“支持起訴原則”，但并沒有賦予支持起訴者以自己名義代表受害人提起民事訴訟。檢察機關(guān)雖然可以對民事審判和行政審判活動進行監(jiān)督甚至提起抗訴，但無權(quán)以自己的名義直接提起訴訟。缺少公益訴訟，是我國訴訟制度的一個重大缺陷。

在我國，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》在分別與《民商法》、《行政法》對應(yīng)的同時，還分別在一定程度上與《勞動法》、《社會保障法》等對應(yīng)。不過，當(dāng)民事訴訟、行政訴訟分別對應(yīng)于民商法、《行政法》以外的實體法時，需要有一定的特殊規(guī)則。如果要求每一個實體法部門都必須有一個獨特的程序法部門與之對應(yīng)，甚至把有無獨特的程序法部門與之對應(yīng)作為判斷一個實體法部門是否獨立地位的惟一或主要標(biāo)準(zhǔn)，那么，在實體法部門不斷增多的法律體系演變進程中，程序法部門也同步增多，將是不可想象的。一般而言，民事訴訟與私法（民商法）對應(yīng)，行政訴訟與公法（《行政法》對應(yīng)），而作為公、私法融合的第三法域中的經(jīng)濟法、社會法，民事訴訟和行政訴訟卻難以與之完全對應(yīng)，也就是說，民事訴訟和行政訴訟都不能完全適應(yīng)經(jīng)濟法、社會法領(lǐng)域中的糾紛，可以有多種訴訟方式的選擇：一是一般民事訴訟或行政訴訟；二是特別民事訴訟或行政訴訟；三是新型訴訟（如公益訴訟）^［5］3。

因此，《教育法》作為第三法域，相應(yīng)的受教育權(quán)糾紛除了通過一般以及特別民事訴訟或行政訴訟途徑外，還需要新型的公益訴訟途徑。從教育公益訴訟的法律依據(jù)來分析，建立我國教育公益訴訟制度，一方面需要在民事和行政訴訟法律中完善公益訴訟制度的一般規(guī)定，比如，原告資格、受案范圍、訴訟費用等制度。另一方面，需要在教育法律、法規(guī)中作出更加具體或特別的規(guī)定。

關(guān)于訴訟法領(lǐng)域內(nèi)公益訴訟制度的建立問題，首先是要解決民事訴訟中的公益訴訟制度。其實，早在1954年通過的《人民檢察院組織法》第40條就作出規(guī)定：對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》在制定過程中，前6稿均規(guī)定了檢察院參與民事訴訟和提起公益訴訟的內(nèi)容，其中第6稿規(guī)定：人民檢察院有權(quán)代表國家提起或參加涉及國家和人民重大利益的訴訟。而在最后通過的《民事訴訟法》中被否定。因此，應(yīng)當(dāng)在我國《民事訴訟法》修訂過程中恢復(fù)檢察院參與或直接提起民事公益訴訟的一般制度。同時，作為特別情況，規(guī)定在消費者訴訟、環(huán)境訴訟、國有資產(chǎn)訴訟以及教育訴訟等訴訟中，擴大提起公益訴訟原告資格范圍，包括一般公民、法人和社會組織。

在《行政訴訟法》中，應(yīng)當(dāng)突破“行政相對人對具體行政行為不服才能提起訴訟”的限制，對于行政機關(guān)違反憲法、法律，損害公共利益或個人利益的行為，都應(yīng)當(dāng)賦予受害人或其他公民、團體以及檢察機關(guān)提起訴訟的權(quán)利。馬懷德教授主張，在《行政訴訟法》修改過程中，將我國現(xiàn)有的維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決以及確認判決和駁回起訴請求判決等判決形式，修改成7種行政訴訟類型：撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟、機關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟等。其中，公益訴訟是指公民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益的事項，對于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟，允許那些沒有利害關(guān)系的人能夠代表公益或者沒有能力起訴的弱勢群體對行政行為提起訴訟^［15］ 。

（二）在《教育法》中規(guī)定教育公益訴訟制度

在教育立法領(lǐng)域，我國正在進行“五修四立”，應(yīng)當(dāng)在教育法律的修訂和制定過程中對教育公益訴訟制度作出具體規(guī)定。

教育公益訴訟原告可以是受教育者、學(xué)校、教師、家長、教育行政部門或其他行政部門、社會團體、檢察機關(guān)等。比如，《義務(wù)教育法》等相關(guān)法律規(guī)定了義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生家長委員會，可以賦予該委員會針對教育行政部門或?qū)W校違反教育法，侵犯學(xué)生受教育權(quán)等行為直接提起訴訟的權(quán)利。而且，關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校或當(dāng)?shù)厝嗣裾鹪V學(xué)生家長拒絕送子女接受義務(wù)教育的案件的性質(zhì)問題，就迎刃而解了。

教育公益訴訟的應(yīng)當(dāng)限定條件。為了協(xié)調(diào)作為一般公民或社會組織提起公益訴訟與主管行政機關(guān)依法定職權(quán)對教育違法行為進行的調(diào)查處理權(quán)之間的關(guān)系，避免教育公益訴訟的隨意性和司法資源的浪費，一方面，法院應(yīng)當(dāng)嚴把公益訴訟“立案關(guān)”，只有在重要公共利益確實受到違法行為的侵害，影響到公共利益，無法直接根據(jù)現(xiàn)行訴訟法規(guī)定起訴的情況下才可立案，以防止原告濫用訴權(quán)；另一方面，可以參照借鑒美國環(huán)境公益訴訟規(guī)定的具體程序。美國公民提起訴訟前60天必須將起訴通知通告聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在州和違法者本人。這60天通知期的規(guī)定被看作是給聯(lián)邦環(huán)保局一個機會，使其得以在公民起訴前采取相應(yīng)行動，如果公民沒有履行60天訴訟通告期制度，則禁止公民起訴^［16］。在公益訴訟程序上應(yīng)當(dāng)制定特別的規(guī)則，既保護當(dāng)事人的合法訴訟權(quán)利，又適當(dāng)限制當(dāng)事人的任意處分權(quán)。

教育公益訴訟的適用范圍主要包括：教育收費、招生錄取等教育政策違反教育法律、法規(guī)的規(guī)定；義務(wù)教育領(lǐng)域中的重點校、重點班等導(dǎo)致的擇校、分流、分班等政策侵犯學(xué)生的平等受教育權(quán)；學(xué)校安全、衛(wèi)生措施不力危及到學(xué)生安全；家長、學(xué)?；蚪逃姓块T不履行義務(wù)教育法規(guī)定的義務(wù)，侵犯兒童受教育權(quán)的行為；學(xué)校教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方式等違反教育法的規(guī)定，特別是加重學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)等違背素質(zhì)教育要求的行為；政府有關(guān)部門在學(xué)校規(guī)劃選址、教育經(jīng)費劃撥等影響學(xué)校正常辦學(xué)和學(xué)生受教育權(quán)的行為；公民個人或社會組織違反教育法規(guī)定，舉辦學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)，非法招生的行為；社會組織或個人擾亂學(xué)校教育教學(xué)秩序或者破壞學(xué)校校舍、場地、實施的行為，以及在學(xué)校周邊違規(guī)經(jīng)營、擺攤設(shè)點等影響學(xué)校正常的秩序和環(huán)境的行為；圖書館、博物館、文化館、體育館等社會公共文化體育設(shè)施，以及歷史文化古跡和革命紀念館等，違反教育法律、法規(guī)的規(guī)定，拒絕對教師、學(xué)生實行優(yōu)待，為受教育者接受教育提供便利的行為等等。關(guān)于教育公益訴訟適用的具體情形：

比如，2001年8月23日，山東青島3名考生向最高人民法院提起行政訴訟，訴教育部所做的關(guān)于2001年全國普通高校高等教育招生計劃侵犯了她們的平等受教育權(quán)。因為，全國統(tǒng)一的高校招生考試，兩地分數(shù)線卻差別懸殊。在青島文科?？铺釞n線是509分，一般本科是539分，重點本科是575分，而北京的重點本科提檔線是456分。原告認為：教育部根據(jù)不同地域范圍對招生人數(shù)做不同規(guī)定，這種限定使得不同地域考生被劃分成高低不同的等級，等級之間分數(shù)標(biāo)準(zhǔn)線差異巨大，從而直接侵犯了包括3名原告在內(nèi)的廣大考生的平等受教育權(quán)。法院以不屬于受案范圍為由不予受理。實際上，該案應(yīng)當(dāng)屬于教育公益訴訟，法院可以根據(jù)憲法以及教育法關(guān)于平等受教育權(quán)的法律規(guī)定，判令教育部對高考招生政策作出相應(yīng)的調(diào)整。

又比如，根據(jù)《教育法》第50條規(guī)定：“圖書館、博物館、科技館、文化館、美術(shù)館、體育館（場）等社會公共文化體育設(shè)施，以及歷史文化古跡和革命紀念館（地），應(yīng)當(dāng)對教師、學(xué)生實行優(yōu)待，為受教育者接受教育提供便利?！比绻巢┪镳^不按《教育法》的規(guī)定對學(xué)生實行優(yōu)待，則社會團體或?qū)W生及家長以及學(xué)校等均可通過教育公益訴訟，要求法院判決博物館履行《教育法》規(guī)定的義務(wù)，對學(xué)生實行優(yōu)待。

再比如，根據(jù)《民辦教育促進法》第33條的規(guī)定：“民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會優(yōu)待以及參加先進評選等方面享有與同級同類公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利?！比绻F路運輸部門在執(zhí)行在校學(xué)生票價減半優(yōu)惠政策時，對公、民辦學(xué)校學(xué)生實行區(qū)別對待，民辦學(xué)校學(xué)生的法定權(quán)利可以通過提起公益訴訟的方式進行救濟。

目前，除了家長拒絕送子女接受義務(wù)教育案以外，我國尚沒有法院受理其他的教育公益訴訟案件，但是，有些相關(guān)案例可以給我們以啟示。比如：2001年8月3日《中國青年報》以《浙江公益訴訟屢訴屢敗》為題，報道了幾起官司，其中嚴正學(xué)公益訴訟案，雖不是直接針對學(xué)生受教育權(quán)保護，但客觀上二者之間密切相關(guān)。這個案件是：一家有色情表演行為的“娛樂總匯”，距浙江省臺州市椒江區(qū)中山路小學(xué)僅15步之遙，且對中小學(xué)生沒有任何限入措施。此事引起了有正義感的畫家嚴正學(xué)的關(guān)注，他多次向有關(guān)部門舉報未果，卻反被“娛樂總匯”主辦單位椒江區(qū)文化館誣告。嚴正學(xué)以“行政不作為”為案由，將椒江區(qū)文化館主管單位椒江區(qū)文體局告上法庭，要求法院確認被告怠于履行法定職責(zé)是行政不作為，并判令其限期對實名舉報和控告作出查處和答復(fù)。一審結(jié)果，椒江區(qū)法院以嚴正學(xué)沒有“親眼目睹”色情表演，沒有訴訟主體資格為由，判決嚴正學(xué)敗訴。沒有親自受害，便沒有訴訟資格嗎？嚴正學(xué)為了孩子們的健康成長，像唐吉訶德一樣向著色情業(yè)這一“風(fēng)車”宣戰(zhàn)。

總之，不管司法界是否準(zhǔn)備就緒，“公益訴訟”已經(jīng)堂而皇之地走上法庭，走進公眾的視線。尋常百姓開始拿起法律這件武器，預(yù)示社會主義法治建設(shè)逐步向深度推進，改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)、生活方式和態(tài)度。在這個文明古國，法的意義開始回歸到“權(quán)利”本原。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，這是民主和法治建設(shè)進一步健全的需要^［17］。

教育公益訴訟制度的建立對教育公平的實現(xiàn)，對公民受教育權(quán)的保護，對教育法律法規(guī)的實施具有重要的作用。從制度層面講，學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長以及社會團體、組織和公民個人，對教育領(lǐng)域中違反憲法和教育法規(guī)定，侵犯教育公共利益以及學(xué)生等教育活動主體的合法權(quán)益的行為，可以通過更加有效的司法程序?qū)で蠓杀Ｗo，因此，我國訴訟法和教育法應(yīng)當(dāng)對教育公益訴訟制度作出積極的回應(yīng)。

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Public Interest Litigation Involving Educational Matters in China

FAN Lv-bing

(Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 400031， China)

Abstract:

Public interest litigation is a significant judicial means to protect public benefits and realize statutory rights， whose introduction into China is deemed a reform in the adjudicative regime. This paper， starting form an analysis of the problems arising out of or pertaining to cases involving educational issues， observes the concept and applicability of the litigation and the qualifications of the proper parties， and puts forward some proposals in view of improving the institution of public interest litigation involving educational matters so as to realize fully equality and justice of education in China.

Key Words:public interest litigation; public interest litigation involving educational issues; institutional construction

本文責(zé)任編輯：唐 力