摘要：《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中重點提出將東北打造成具有國際競爭力的裝備制造業(yè)基地。深入貫徹落實科學發(fā)展觀，實施東北裝備制造業(yè)振興戰(zhàn)略，在振興中設(shè)計并不斷完善符合現(xiàn)代東北裝備制造業(yè)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律要求的制度安排，無疑是政府的重要職責。

關(guān)鍵詞：東北裝備制造業(yè)；創(chuàng)新政策；政策失靈

中圖分類號：F224．5文獻標識碼：A

Innovation Policy for the Northeast Equipment Manufacturing Industry

ZHAO De-hai，WANG Zhen-dong

（School of Economics，Haerbin University of Commerce，Haerbin 150028，China）[GK2!2]

Abstract:

\" The revitalization program in northeast rigion\"focuses on improring the international competitiveness of the equipment manufacturing base .

With the in-depth implernentation of the view of scientific development and the strategy of revitalizing the northeast equipment manufacturing industry，the government need take measures to improve the institutional operation efficiency for this purpose.

裝備制造業(yè)是為國民經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)提供技術(shù)裝備的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。大力振興裝備制造業(yè)，是黨的十六大提出的一項重要任務(wù)，是樹立和落實科學發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。東北裝備制造業(yè)經(jīng)過50多年的發(fā)展，取得了令人矚目的成就，形成了門類齊全、具有相當規(guī)模和一定水平的產(chǎn)業(yè)體系，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，特別是實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興以來，在各級政府的政策支持扶持下，東北裝備制造業(yè)有了很大發(fā)展，為進一步研究政府政策在推進東北裝備制造業(yè)實現(xiàn)又好又快發(fā)展中的重要作用提供了現(xiàn)實依據(jù)。

一、國家出臺的支持加快振興東北裝備制造業(yè)的政策措施已初現(xiàn)效果

2002年，黨的十六大從全面建設(shè)小康社會的全局著眼，提出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，戰(zhàn)略實施以來，在國家針對東北裝備制造業(yè)的發(fā)展實際而制定并實施的一系列政策措施大力支持下，東北裝備制造業(yè)得到迅速發(fā)展，2006年，東北三省裝備制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值同比增長30%以上，超過全國4個百分點，利潤增速也遠高于同期全國裝備制造業(yè)利潤和東北三省工業(yè)的利潤增速，遼寧省2006年裝備制造業(yè)首次超過石化產(chǎn)業(yè)成為該省第一支柱產(chǎn)業(yè)，全省新增工業(yè)利潤的55%來自于裝備制造業(yè)；2004年7月1日起，率先在東北三省八個行業(yè)實行生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，對企業(yè)購進機器設(shè)備所含增值稅予以抵扣；2004-2005年共安排東北三省關(guān)閉破產(chǎn)項目122戶，核銷額224億元，占全國的24.5%；為解決倍受大家關(guān)注的企業(yè)歷史欠稅問題取得進展，財政部、稅務(wù)總局實施了《關(guān)于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅的請示》，國資委制定了《關(guān)于加快推進東北地區(qū)中央企業(yè)調(diào)整改造的指導意見》; 2004年9月到2005年2月，財政部、國家稅務(wù)總局先后下發(fā)了《關(guān)于東北老工業(yè)基地資產(chǎn)折舊與攤銷政策執(zhí)行口徑的通知》、《關(guān)于落實振興東北老工業(yè)基地企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》、《關(guān)于進一步落實東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍政策的緊急通知》；2005年5月，中國第一重型機械集團公司《發(fā)展國家重大技術(shù)裝備戰(zhàn)略規(guī)劃及中期總體改造項目可行性研究報告》得到了國家發(fā)改委批復，該項目總投資為108 697.73萬元，對富拉爾基本部和大連棉花島重裝基地的生產(chǎn)設(shè)施和裝備進行改造； 2005年哈電集團發(fā)電機產(chǎn)量2 133萬千瓦，電站鍋爐產(chǎn)量2 051萬千瓦，電站汽輪機產(chǎn)量2 332萬千瓦，根據(jù)國家行業(yè)權(quán)威部門統(tǒng)計均居國內(nèi)第一；截至2006年上半年，稅務(wù)部門共辦理抵減、退稅93.46億元；2007年7月１０日，我國首臺特大型裝機容量為70萬千瓦、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、由哈爾濱電機廠有限責任公司獨立制造的水輪發(fā)電機組在三峽電站正式投入使用；8月18日，計劃投資500億元人民幣、國家“十一五”期間首個批準開工建設(shè)的我國東北第一座核電站——―紅沿河核電站主體工程正式開工，等等。

二、東北裝備制造業(yè)的深層次問題

東北裝備制造業(yè)的發(fā)展處于振興階段，成績固然要肯定，但要持續(xù)發(fā)展就首先要認清不足并及時改進才能實現(xiàn)跨越式發(fā)展，現(xiàn)時期，東北裝備制造業(yè)的深層次問題主要有:

1．生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，整體尚未形成產(chǎn)業(yè)體系，還處于低服務(wù)形態(tài)，導致東北裝備制造業(yè)難以大幅度提高加工制造的效率和附加值。

2．企業(yè)集中度低，信息化程度低，規(guī)模效益不明顯，內(nèi)部管理束縛多，內(nèi)生發(fā)展動力不足，難以自主經(jīng)營。

3．國家宏觀調(diào)控主管部門權(quán)責不明晰，缺乏溝通協(xié)調(diào)，導致政出多門，沒有形成支持東北裝備制造業(yè)加快發(fā)展的合力，對東北裝備制造業(yè)的支持政策過于籠統(tǒng)，具體落實難度大，相關(guān)部門出臺的政策措施后續(xù)反饋監(jiān)督少，可操作性差，有時被基層企業(yè)曲解變成搭便車或套利的手段。

4．市場化改革緩慢，特別是大企業(yè)，產(chǎn)權(quán)體制和治理結(jié)構(gòu)還有相當部分停留在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)不能主動適應(yīng)市場需求，競爭、服務(wù)意識弱，管理落后，缺乏創(chuàng)新、激勵、約束等機制。

5．裝備制造業(yè)內(nèi)部各行業(yè)在東北地區(qū)的分工不合理，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)沒有形成。東北老工業(yè)基地裝備制造業(yè)缺乏適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)業(yè)分工體系，專業(yè)化協(xié)作程度低。

另外，在政府支持東北裝備制造業(yè)的發(fā)展中存在政府失靈現(xiàn)象，更有政策失靈的表現(xiàn)。政府失靈指政府的無效干預或者過度干預，但有時政府科學決策制定的政策措施不是因為本身缺陷，而問題出于執(zhí)行過程中，即所謂政策失靈。筆者認為，政策失靈的原因是多方面的，有客觀條件的限制也有主觀執(zhí)行者執(zhí)行力弱導致，它是指一定時期內(nèi)，由于政策主體多元化、模糊化，及政策主客體之間的信息不對稱等原因，使得政策的實施效果沒有達到預期的一種表現(xiàn)。目前國家實施的東北裝備制造業(yè)的支持政策尚存在以下幾方面主要不足:（1）缺乏地域?qū)哟位?、區(qū)別化。東北三省并非所有城市都適合以裝備制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，也并非所有地區(qū)都屬于需要國家援助的“落后地區(qū)”，因此，目前國家采取政策地域適用性不夠強；（2）缺乏對裝備制造業(yè)內(nèi)部具體行業(yè)分類指導。東北裝備制造業(yè)的七大類中，不同的地區(qū)側(cè)重和基礎(chǔ)條件不同，例如遼寧的電子信息裝備制造業(yè)現(xiàn)時期就不適合在黑龍江省搞；（3）政策傳導渠道不夠暢通。筆者認為，政策傳導是雙向的，主管部門要深入了解企業(yè)真實情況制定不同的政策，同時還有政策實施效果反饋，政策的實施必須是零信息成本、無管理障礙和執(zhí)行障礙，否則政府干預很難取得預期效果，甚至適得其反。

三、對東北裝備制造業(yè)政策支持的必要性分析

無論從全國還是國際的范圍考慮東北裝備制造業(yè)的發(fā)展，國家和省一級出臺的各項產(chǎn)業(yè)政策曾經(jīng)并將繼續(xù)是東北裝備制造業(yè)發(fā)展壯大的必要保證，是其帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升地區(qū)競爭力和保障國防安全等戰(zhàn)略作用得以發(fā)揮的必要保證。國家之間，為了實現(xiàn)或保持在某一產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位，政府就要通過產(chǎn)業(yè)政策來對該產(chǎn)業(yè)進行扶持，因此出于對國家安全的考慮，實施產(chǎn)業(yè)政策就有了必然性。產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟發(fā)展的影響力事實上可以被描述為一個由邊際收益遞增逐步演變至遞減的過程，其對經(jīng)濟發(fā)展的作用主要集中于從產(chǎn)業(yè)層次促進經(jīng)濟增長，政府在基本經(jīng)濟政策體系中的地位也就顯得特別重要。

對于政策綜合效果的評估不僅要考慮到政策直接作用的效果，也要考慮政策對其他方面的間接影響，即產(chǎn)業(yè)政策實施后所產(chǎn)生的波及效應(yīng)。這對于全面衡量政策效果，提出政策建議都有重要的意義。政府存在的目的不僅是使國企利潤或政府財政收入最大化、使國有資產(chǎn)最大化，更重要是使社會利益最大化，政府政策對東北裝備制造業(yè)發(fā)展的支持作用主要體現(xiàn)在：

1.實現(xiàn)東北裝備制造業(yè)的超常規(guī)、跨越式發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)政策為手段，運用政府力量推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.糾正市場失靈、彌補市場缺陷，均衡市場調(diào)節(jié)，增強東北裝備制造業(yè)的抗市場風險能力。

3.為企業(yè)指明產(chǎn)業(yè)變化方向，表明國家在一定時期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以便企業(yè)做出選擇。

4. 通過政府采購創(chuàng)造需求。通過政府采購對具體企業(yè)創(chuàng)造了“市場外”需求，間接支持企業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，保持供需動態(tài)平衡，助推企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5. 發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。在振興東北裝備制造業(yè)的過程中，國家有必要從戰(zhàn)略高度進行整體規(guī)劃，并成立相應(yīng)的機構(gòu)統(tǒng)籌裝備制造業(yè)的振興與發(fā)展。

6.組建幾家大型企業(yè)集團。一個產(chǎn)業(yè)有沒有競爭力取決于這個產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、實力強的排頭兵企業(yè)，而這些大型企業(yè)的形成除了靠市場競爭促成，還要靠政府的支持和引導。

四、東北裝備制造業(yè)發(fā)展路徑選擇

第一，用全供應(yīng)鏈信息化實現(xiàn)東北裝備制造業(yè)現(xiàn)代化。裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長、社會化分工度高，客戶數(shù)量比較固定，對客戶信息需求不大，但對上下游供應(yīng)鏈信息需求龐大而復雜，企業(yè)和用戶之間以及企業(yè)與其合作伙伴之間只有通過實施全供應(yīng)鏈管理信息化，才能有效管理組織這些信息，避免“長鞭效應(yīng)”。

第二，走多種力量帶動的、多層次多形式的“新產(chǎn)業(yè)集聚”道路，實現(xiàn)東北裝備制造業(yè)的規(guī)模效益。整合區(qū)域資源，延長產(chǎn)業(yè)鏈，再從價值鏈→價值網(wǎng)打破行政束縛，促進區(qū)際合作，發(fā)揮各地方的比較優(yōu)勢，充分利用產(chǎn)業(yè)集聚過程中的技術(shù)外溢效益。

第三，調(diào)整東北裝備制造業(yè)結(jié)構(gòu)，改造傳統(tǒng)裝備制造業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代新興裝備制造業(yè)。不斷提高資源利用效率，在對傳統(tǒng)裝備制造業(yè)創(chuàng)新改造的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展以信息與通訊技術(shù)(ICT)、航空航天等新興技術(shù)裝備為代表，以高新技術(shù)手段，以資源節(jié)約、資源綜合利用、清潔生產(chǎn)為重點的新興現(xiàn)代裝備制造業(yè)。

第四，將東北裝備制造業(yè)與相關(guān)服務(wù)業(yè)(產(chǎn)業(yè)內(nèi))融合，提升其動態(tài)核心競爭力。把那些服務(wù)生產(chǎn)的相關(guān)業(yè)務(wù)有選擇性的外包或者從裝備制造業(yè)企業(yè)中剝離出去，也就是說，在原東北裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分離出生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，而不是從社會引進或者政府安排的其他產(chǎn)業(yè)形式介入。

第五，走政府規(guī)制助推裝備制造業(yè)發(fā)展的政策型裝備制造業(yè)之路。令E為經(jīng)濟政策收益，R為政策收益，C為政策成本，那對一個政策的成本收益分析顯然，政策收益E=R- C。其實政策收益是一個復雜的科學范疇，它包括實施該項政策的政治收益、經(jīng)濟收益、社會收益和生態(tài)收益，其中以經(jīng)濟收益為主。一般而言，經(jīng)濟政策收益R越大，或政策成本C越小，則經(jīng)濟政策效益E就越顯著，該政策也就越順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。東北裝備制造業(yè)的發(fā)展顯然要極大地依賴政府政策，那對其發(fā)展效果的評價很大程度就變成了對其所實施政策的效益分析。

五、東北裝備制造業(yè)的創(chuàng)新政策

現(xiàn)階段，東北裝備制造業(yè)發(fā)展外在動力主要來自政府，那么首要問題自然是強化領(lǐng)導，應(yīng)在各省分設(shè)裝備制造業(yè)振興發(fā)展領(lǐng)導分組，由國務(wù)院振興東北辦直接領(lǐng)導，而且不能虛設(shè)，要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力、督政督辦的權(quán)力，應(yīng)將裝備制造業(yè)的發(fā)展好壞列入地方領(lǐng)導的政績考核指標中，重點城市要設(shè)主要分管領(lǐng)導。以《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中對裝備制造業(yè)的具體要求為目標，擴大宣傳、明確責任、狠抓落實，組織相關(guān)領(lǐng)導不定期學習培訓，不能搞流于形式的政策宣講和報告會，重點培訓主要領(lǐng)導對政策的理解力和貫徹力、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策理論及企業(yè)負責人和技術(shù)人員的實踐反饋信息通告等。對已經(jīng)和即將出臺的各項政策要綜合考量跨期權(quán)衡、跨區(qū)權(quán)衡、跨行業(yè)權(quán)衡，將政策支持動態(tài)化和穩(wěn)定性相結(jié)合、短期政策促進和長期政策引導相結(jié)合、戰(zhàn)略性指導和個別行業(yè)重點扶持相結(jié)合、全面推進和突出核心區(qū)建設(shè)相結(jié)合，注重實施效果，對意義深遠、影響廣泛的政策應(yīng)適時提請全國人大轉(zhuǎn)化為法律。[HJ1.5mm]

1.繼續(xù)不斷完善和抓緊落實已出臺的各項政策。（1）繼續(xù)提高對東北裝備制造業(yè)財政投入資本的運營效率。推進財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化，政府通過轉(zhuǎn)移支付，特別是用于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)的專項撥款資金的使用情況應(yīng)清晰到位、科學統(tǒng)籌，接受外部審計。設(shè)立東北裝備制造業(yè)發(fā)展基金，同時要盤活企業(yè)現(xiàn)有有形資本，還應(yīng)有效運營企業(yè)在過去長期的生產(chǎn)經(jīng)營過程中所積累起來的企業(yè)商譽、標識、品牌、商標、專利權(quán)等無形資本，增加技改投入，激活存量資本，采取多角度、寬渠道防范和化解資本運營風險。（2）不斷加快組織實施具有戰(zhàn)略意義的前沿性技術(shù)研究、重大科技項目攻關(guān)，加快裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，使東北裝備制造業(yè)形成高技術(shù)、高產(chǎn)出、高效益的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和高技術(shù)含量、高質(zhì)量標準、高市場適應(yīng)度的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。推進重點城市裝備制造業(yè)向精密化、柔性化、集成化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化等方向發(fā)展，在這過程中必然有“生產(chǎn)線上游”企業(yè)層次分明的分布在大型裝備制造業(yè)企業(yè)周邊，它們雖然效益低但可暫時支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政，為核心裝備企業(yè)生產(chǎn)輔助配套零件，這些企業(yè)就構(gòu)成所謂中場產(chǎn)業(yè)，應(yīng)鼓勵地方政府積極承接區(qū)內(nèi)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)移，并統(tǒng)籌規(guī)劃布局，科學有序地將這種轉(zhuǎn)移向周邊縣域“噴泉式”科學擴展輻射范圍。（3）其他各項政策，例如法律政策、財政稅收政策、文化政策、服務(wù)政策、金融政策、技術(shù)扶持政策、對外貿(mào)易政策、知識產(chǎn)權(quán)政策等要繼續(xù)不斷修正、完善、發(fā)展，以發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.根據(jù)各地實際配以不同的政策扶持，促進產(chǎn)業(yè)集聚，形成企業(yè)特色突出→政策支持引導→裝備制造業(yè)集群發(fā)展→企業(yè)利潤上升→地方財政收入可持續(xù)增加→公共產(chǎn)品提供擴大→東北裝備制造業(yè)集聚規(guī)模擴大→產(chǎn)生特色更加突出的大型集團企業(yè)的良性循環(huán)。制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，推進產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)配套能力、專業(yè)化協(xié)作水平和市場競爭力。合理規(guī)劃裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，建立大東北區(qū)域裝備制造業(yè)協(xié)作體系，加快建設(shè)裝備制造業(yè)核心區(qū)、輻射區(qū)、后備帶動區(qū)域。塑造一批投資多元、實力雄厚、運作規(guī)范、競爭力強的跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的現(xiàn)代化、國際化的大型企業(yè)集團，如一重集團、一汽集團、哈電站集團以支持和帶動集聚規(guī)模擴大。

3.加強產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，構(gòu)建生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與裝備制造業(yè)之間產(chǎn)業(yè)內(nèi)融合、產(chǎn)業(yè)外協(xié)作的互動發(fā)展機制，將生產(chǎn)性的服務(wù)產(chǎn)業(yè)從各個裝備制造業(yè)企業(yè)中分離出來，通過集聚式發(fā)展推動裝備制造業(yè)服務(wù)化進程，使服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的邊界模糊化，構(gòu)建嵌套于裝備制造業(yè)內(nèi)部的、具有獨立完整產(chǎn)業(yè)鏈條的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。放寬生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)行業(yè)準入，加大對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的稅收扶持、用地支持、價格政策支持，培育一大批以生產(chǎn)性服務(wù)為主要業(yè)務(wù)的專業(yè)供應(yīng)商。

4.以企業(yè)為主體，結(jié)合企業(yè)實際，全面推進東北裝備制造業(yè)信息化，充分發(fā)揮科研機構(gòu)和高等院校的作用，加大裝備制造業(yè)企業(yè)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，從主管部門到企業(yè)領(lǐng)導要充分重視網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下企業(yè)信息系統(tǒng)軟硬件產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)和企業(yè)信息化咨詢服務(wù)體系的建設(shè)。東北裝備制造業(yè)信息化是技術(shù)革命，也是管理革命，同世界級企業(yè)同臺競技，就必須走主動創(chuàng)新，以信息化帶動工業(yè)化的發(fā)展之路。推行ERP管理，政府要急企業(yè)之所急，想企業(yè)之所想，為企業(yè)推進信息化指明方向、突出重點、提供服務(wù)、營造環(huán)境，從政策上、制度上給予充分地支持、全面的幫助，基于市場經(jīng)濟條件下，在信息化問題上，形成和諧政企關(guān)系。

5.提高企業(yè)自由度，發(fā)揮單個企業(yè)靈活性，注重企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力發(fā)掘。要加快國有企業(yè)的改制、改組和改造步伐，實現(xiàn)經(jīng)營主體和投資主體的多元化，推動非國有經(jīng)濟發(fā)展，吸引國外資本和民營資本對東北裝備制造業(yè)的投入，形成多種經(jīng)濟成分間相互競爭、共同發(fā)展的局面。注重培育和發(fā)展一批具有國際競爭能力的大型企業(yè)和工程公司，同時也要大力扶持中小型裝備企業(yè)，促進其向?qū)！⒕?、特方向發(fā)展。要充分發(fā)揮東北裝備企業(yè)的比較優(yōu)勢，促進裝備制造業(yè)產(chǎn)品市場向某些經(jīng)濟相對落后國家特別是周邊國家和地區(qū)的擴展，擴大東北裝備產(chǎn)品的出口和國際市場占有份額。鼓勵有條件企業(yè)上市，接受資本市場約束。

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（責任編輯：呂洪英）