[摘要] 政府問責(zé)制是我國責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)鍵。政府責(zé)任缺乏明確界定、政府權(quán)力缺乏剛性約束、對政府官員失責(zé)違規(guī)行為缺乏有效追懲以及異體問責(zé)功能虛置等，這是目前我國政府問責(zé)制建設(shè)面臨的問題。因此，必須加強(qiáng)政府責(zé)任立法，明確政府責(zé)任；強(qiáng)化制度建設(shè)，給政府權(quán)力以剛性約束；充分發(fā)揮人大、新聞輿論和人民群眾對政府的監(jiān)督與問責(zé)功能，實(shí)現(xiàn)異體問責(zé)為主和問責(zé)主體的多元化，增強(qiáng)政府對社會的回應(yīng)度。

[關(guān)鍵詞] 政府問責(zé)制； 政府責(zé)任； 責(zé)任追究

[中圖分類號] D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）02-0031-02

根據(jù)現(xiàn)代民主政治理論，民主政治是責(zé)任政治，責(zé)任政治下的政府自然應(yīng)該是責(zé)任政府。責(zé)任政府建設(shè)最為核心的環(huán)節(jié)就是努力構(gòu)建完善的政府問責(zé)制。

由于我國政府問責(zé)制起步較晚，在實(shí)踐中還存在諸多的問題。主要表現(xiàn)在政府責(zé)任缺乏明確界定，政府權(quán)力缺乏剛性約束，對政府官員失責(zé)違規(guī)行為缺乏有效追懲，異體問責(zé)功能虛置等。

針對這些問題，我國問責(zé)制的建設(shè)必須在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)突破和強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化和協(xié)調(diào)化，這才是問責(zé)制的本質(zhì)所在。

一、加強(qiáng)政府責(zé)任立法，明確政府責(zé)任

著名的公共管理學(xué)家法約爾指出：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！?H.法約爾：《工業(yè)管理和一般管理》，中國社會科學(xué)出版社，1982年版，第24頁)如果享有權(quán)力而不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，必然意味著公共權(quán)力的無限膨脹與擴(kuò)張，最終必然威脅民眾權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。因此，必須對政府的權(quán)力加以控制，使得政府的權(quán)力與責(zé)任相配套，享有多大的權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任。這首先就要求對政府所承擔(dān)的責(zé)任加以明細(xì)化，制定統(tǒng)一的《政府責(zé)任法》，將政府因其職能與義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任加以統(tǒng)一整合。這里需要強(qiáng)調(diào)的是：首先，《政府責(zé)任法》的內(nèi)容必須具有可操作性，而不是具體原則的規(guī)定，不僅包括對政府責(zé)任從總體上的明示與失責(zé)的追懲，更重要的是對各級政府、政府部門之間以及部門首長與非首長領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任都應(yīng)該做出具有可操作性的規(guī)定。其次，建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督《政府責(zé)任法》的實(shí)施。具體來說，可以在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立專門的政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督《政府問責(zé)法》的實(shí)施，黨要帶頭執(zhí)行憲法和法律，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法開展監(jiān)督工作，從而確保責(zé)任監(jiān)督和追懲的力度。

二、首長負(fù)責(zé)制與責(zé)任追究的“紐倫堡”原則雙管齊下

首長負(fù)責(zé)制與責(zé)任追究的“紐倫堡”原則雙管齊下是解決集體行動的困境的有效措施。理論界對于首長負(fù)責(zé)制的論述頗多，這里需要強(qiáng)調(diào)的是對于抽象行政行為的責(zé)任追究問題，絕不能以“集體決議”的名義而推卸行政首長應(yīng)負(fù)的責(zé)任，由于抽象行政行為在我國的不可訴性和效力的普遍持續(xù)性，因而對社會與公民產(chǎn)生的影響更為廣大，所以更應(yīng)該加強(qiáng)對其監(jiān)督，讓行政首長承擔(dān)更多的責(zé)任，一旦該行政行為造成侵權(quán)或違法，行政首長即要承擔(dān)主要責(zé)任，從而增強(qiáng)行政首長的責(zé)任感和抽象行政行為實(shí)施的謹(jǐn)慎度。

所謂責(zé)任追究的“紐倫堡”原則，即是被告遵照其政府或某一長官之命而行動的事實(shí)，不能使其免除責(zé)任。(張國慶：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社，2000年版，第549頁)這也就是說，雖然首長是決策的最終決定者，但決策的參與者和決策的執(zhí)行者并不能擺脫決策失誤與錯誤執(zhí)行的責(zé)任。這樣必然能增強(qiáng)行政首長以外人員對于決策實(shí)施的謹(jǐn)慎度和對于首長決策的制衡性，同時也有助于錯誤決策的及時糾正和對于行政首長獨(dú)斷專行的遏制。要使“紐倫堡”原則得以有效貫徹，還必須有配套制度的保證，這就是堅(jiān)持道德提倡的揭發(fā)機(jī)制，即對于具有道德良心和正義感而違背組織政策去堅(jiān)持倫理標(biāo)準(zhǔn)的組織成員的保護(hù)。(Joseph Zimmerman:“Gurbing Unethical Behavior in Government”，Greenwood Press，1994年版，第173—174頁)

三、完善政務(wù)公開，克服信息不對稱

克服信息不對稱的根本措施就是完善政務(wù)公開制度，提高政府信息透明化水平。建設(shè)政務(wù)公開必須有一套完善的制度措施作保障。首先就是制訂系統(tǒng)的具有可操作性的《政務(wù)公開法》，對政府哪些信息必須公開作出明確的規(guī)定，并同時制定相應(yīng)的違法懲戒措施。同時，注意政務(wù)公開的實(shí)效性，避免“公開的是群眾不需要的或眾所周知的，群眾需要的是不公開的”這樣的現(xiàn)象。從而有效地保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，同時也能使公民對政府的監(jiān)督真正落到實(shí)處。

實(shí)行政務(wù)公開，除了將相關(guān)的法律依據(jù)以及行為過程和處理結(jié)果公諸于眾以外，還必須對政府掌握的大量信息資源公開化，這樣才能使公眾對政府的行為作出有理有據(jù)的科學(xué)判斷。同時，也能使政府在公眾的監(jiān)督下更加審慎行事，提高政府決策的科學(xué)化水平。如果政府行政不公開、不透明，就會嚴(yán)重阻礙政府的責(zé)任承擔(dān)和責(zé)任追究。只有真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，使得政府行政透明化，才能最終走出信息不對稱的困境，從而真正實(shí)現(xiàn)人民群眾對政府行為的有效監(jiān)督與追懲。

四、充分發(fā)揮人大的異體監(jiān)督與問責(zé)功能

要實(shí)現(xiàn)“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”的發(fā)展，首要任務(wù)就是充分發(fā)揮人大的監(jiān)督問責(zé)功能。筆者認(rèn)為要充分發(fā)揮人大的監(jiān)督問責(zé)功能應(yīng)做到以下三點(diǎn)：第一，正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系。黨要帶頭執(zhí)行憲法和法律，支持人大及其常委會依法開展監(jiān)督工作。第二，提高人大代表的專業(yè)化和專職化水平。人大機(jī)關(guān)要拓寬招才、引才渠道，配好配強(qiáng)機(jī)關(guān)干部，特別是要注意引進(jìn)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律和科教等專門人才，充實(shí)力量，提高人大機(jī)關(guān)的專業(yè)化水平。同時，要進(jìn)一步改善人大代表和常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，在逐步實(shí)現(xiàn)常委會組成人員比較年輕化的同時，逐步實(shí)現(xiàn)常委會委員的專職化，使常委會委員把主要精力放在人大工作上。第三，提高人大監(jiān)督的法制化水平。要加強(qiáng)監(jiān)督立法和健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使人大監(jiān)督更加規(guī)范化和制度化，如可以設(shè)置監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督工作，為人大監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)行提供組織保證。要進(jìn)一步完善人大的監(jiān)督手段，使質(zhì)詢、罷免、撤職、調(diào)查、審議和批準(zhǔn)等監(jiān)督方式更加規(guī)范化。

五、充分發(fā)揮新聞輿論和人民群眾對政府的監(jiān)督與問責(zé)功能

新聞輿論是強(qiáng)化政府問責(zé)，增強(qiáng)政府回應(yīng)力的重要措施。在現(xiàn)代社會，新聞媒體具有強(qiáng)大的信息傳播和影響力，能夠給政府官員施加非常的精神壓力，增強(qiáng)政府及其官員對社會的回應(yīng)度。國外學(xué)者這樣評價媒體的監(jiān)督力量，“非政府組織對公共部門的監(jiān)督，其中一種確保政府及其人員公共責(zé)任的力量就是媒體”。(Allan Rosenbaum：“good governance，accountability and the public servant” http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN005698.pdf)媒體能夠以一種高度藝術(shù)性的形式來報道政府官員以及公務(wù)員的活動，對政府的規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)行調(diào)查，抓住那些不負(fù)責(zé)任的行為進(jìn)行曝光，新聞媒體的輿論監(jiān)督已然成為一種不可替代的強(qiáng)大的監(jiān)督力量。目前，當(dāng)務(wù)之急就是給新聞媒體的監(jiān)督以制度保障，做到有法可依，有法必依，真正保障新聞媒體監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性，充分發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督政府責(zé)任行政的功能。

馬克思主義認(rèn)為，只有人民群眾實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的監(jiān)督，才是真正有效的制約，離開了人民群眾的監(jiān)督來談所謂制約的問題，是永遠(yuǎn)都無法找到權(quán)力制約的有效途徑的。馬克思和恩格斯認(rèn)為人民群眾掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本保證之一。只有人民群眾真正了解政府決策和行動的全過程，才能真正實(shí)現(xiàn)對政府的強(qiáng)有力監(jiān)督。我國的政府問責(zé)制建設(shè)必須通過多種渠道發(fā)揮人民群眾參政議政和監(jiān)督政府的作用。

(本文作者：燕山大學(xué)黨委書記、教授)

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