[摘要] 借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，探索社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從以下方面著手：確立“多中心治理”理念，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的均衡；發(fā)展民間社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的限制與收縮；理順政府和非政府組織的關(guān)系，優(yōu)化非政府組織的運(yùn)作機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 治理理論； 和諧社會(huì)； 啟示

[中圖分類號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2007）13-0018-03

在我國，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種社會(huì)問題日益增多，新情況新問題不斷出現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府與社會(huì)高度合一的社會(huì)治理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要，也制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，借鑒西方國家治理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國社會(huì)治理模式創(chuàng)新，提高各級(jí)政府管理社會(huì)的能力和水平，對于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有十分重要意義。

一、治理理論的基本內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了“治理”一詞新的含義，其涵蓋的范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”是兩個(gè)既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念；“治理”源于“統(tǒng)治”，又發(fā)展于“統(tǒng)治”，其基本內(nèi)涵也在與“統(tǒng)治”的比較中得到深化和確證。

英語中的“治理”(Governance)一詞來源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，與“統(tǒng)治”(Government)有共同的詞根“Govern”，這兩個(gè)概念彼此曾長期交叉使用。但相比之下，“統(tǒng)治”是政治學(xué)中常用的政治術(shù)語，主要指依靠國家權(quán)力對公共事務(wù)的管理，是民主制度以前管理社會(huì)的主要方式。自從人類社會(huì)進(jìn)入民主時(shí)代以后，專制時(shí)代依賴權(quán)力來統(tǒng)治社會(huì)的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，“治理”概念才逐漸走進(jìn)社會(huì)管理活動(dòng)之中，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中，并首先在發(fā)達(dá)國家推行。就目前而言，盡管“治理”一詞已經(jīng)被廣泛使用于社會(huì)公共管理領(lǐng)域，但隨著社會(huì)生活的多樣化及研究的深入和細(xì)化，其基本涵義至今仍是仁者見仁、智者見智。全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑞指出：治理與政府統(tǒng)治不是同義語，它們之間有著重大區(qū)別。他將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。換句話說，與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制。根據(jù)治理理論學(xué)者格里·斯托克的概括，到目前為止，對“治理”的理解共有五種主要觀點(diǎn)：一是治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。二是治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。三是治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。四是治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主網(wǎng)絡(luò)。五是治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。

國內(nèi)學(xué)者也關(guān)注對“治理”的研究。有學(xué)者指出：治理一詞的基本涵義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。也有學(xué)者在對全球化及全球治理問題進(jìn)行分析后，將龐雜的治理理論體系集中地闡述為政府管理、公民社會(huì)、合作網(wǎng)絡(luò)三種途徑，并提出：治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力共同管理公共事務(wù)的過程。

二、西方國家治理理論對我國構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示

治理理論作為一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的新理念、新方式和新方法，是在對政府、市民社會(huì)與市場的反思及西方政府改革的浪潮中產(chǎn)生的。治理理論不單單強(qiáng)調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會(huì)與市場三者之間的合作和互動(dòng)，尋求的是一種通過調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到“善治”的社會(huì)體制。因此，治理理論不僅對我們重新界定政府、市場與公民社會(huì)間的相互關(guān)系具有重要的理論價(jià)值，而且對我國當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)具有很大的啟示作用。

第一，在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，幾乎所有的公民都必然地存在于一定的社會(huì)自治組織中，政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的主要對象不再是單個(gè)的公民，而是一個(gè)個(gè)法人或非法人社會(huì)團(tuán)體，如企業(yè)、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)、部隊(duì)等。對市場和社會(huì)而言，也有消費(fèi)者協(xié)會(huì)，各種行業(yè)協(xié)會(huì)，各種學(xué)術(shù)研究會(huì)，各級(jí)工會(huì)、婦聯(lián)，農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)等。所以國家在設(shè)計(jì)建構(gòu)社會(huì)公共管理模式時(shí)，就不能僅僅考慮到政府，還應(yīng)該充分考慮到市場和社會(huì)自身的自治性，即其自我調(diào)節(jié)、自我控制的功能，充分考慮到各種社會(huì)自治組織在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理中的作用。

第二，在西方治理理論中，強(qiáng)調(diào)打破國家與市民社會(huì)的二元對立，把對社會(huì)的有效管理看成是兩者的合作過程，要求兩者共同承擔(dān)責(zé)任。從世界歷史發(fā)展來看，人類文明發(fā)展到今天，市民社會(huì)與政治國家的關(guān)系本身已更多地從分離、對抗走向協(xié)調(diào)與合作。那種原始的二元對立的色彩即使在資本主義國家也明顯減弱，因?yàn)樯鐣?huì)生活本身變得越來越自主化了、自由化了。國家對有些事情僅靠自己確實(shí)是無法圓滿解決，需要社會(huì)自治組織的協(xié)調(diào)與合作，客觀上要求社會(huì)承擔(dān)更多的自我管理任務(wù)。這一切將導(dǎo)致政府與市民社會(huì)從二元對立走向一元協(xié)調(diào)。

第三，按照西方治理理論尋求實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和善治的過程中，政府和各種社會(huì)自治組織之間的關(guān)系是相互依賴的。他們通過信息的交流和利益的互動(dòng)最終便形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這種自主自治網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是一種為了共同的公共利益而自覺地聯(lián)合起來的聯(lián)合體。這種聯(lián)合體的特征不再是單向監(jiān)督或控制，而是自主合作；不再是高度集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散；不再簡單地追求一致性和普遍性，而是在最大限度滿足不同社會(huì)主體共同利益的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。顯然這更有利于消除社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。

三、社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)

探尋社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上就是在社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理過程中，確立治理主體、客體、行為準(zhǔn)則、治理方式及其相互關(guān)系的過程。因此，只有政府、市場、其他公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人諸權(quán)力單元達(dá)到均衡，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與治理主體之間實(shí)現(xiàn)和諧。

第一，確立“多中心治理”理念，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的均衡。在當(dāng)代“多中心治理”的精神之下，政府組織必須在整個(gè)社會(huì)中承擔(dān)十分重要的角色，特別是在合法地使用暴力、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值方面，仍然發(fā)揮著其他組織不可替代的作用，但政府不再是社會(huì)管理的唯一權(quán)力中心。非政府組織、社區(qū)組織及公民自治組織與政府一起承擔(dān)管理公共事務(wù)的責(zé)任。這些組織的權(quán)力也應(yīng)得到社會(huì)和公民的認(rèn)可。在多中心治理的模式下，政府的各級(jí)行政部門及公職人員，必須以“參與、互動(dòng)、合作、服務(wù)”為理念，平等地對待其他社會(huì)組織，構(gòu)建共同治理的合作伙伴關(guān)系。在這種合作治理過程中，公民及社會(huì)組織的參與，已經(jīng)不再出自政府的“民主恩賜”，而是作為自主治理的一極，發(fā)揮著不可替代的作用。多中心治理并不拒絕控制和規(guī)制，但在多元化、多樣化、分散化的社會(huì)環(huán)境中，矛盾、沖突、差異、偏激等現(xiàn)象的存在是十分正常的，社會(huì)治理者應(yīng)該善于通過談判和協(xié)商，化解各種矛盾和沖突。認(rèn)可社會(huì)權(quán)力主體多元化的現(xiàn)實(shí)，這是完善治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要達(dá)到治理結(jié)構(gòu)的均衡，包括主體結(jié)構(gòu)的均衡和價(jià)值結(jié)構(gòu)的均衡。治理主體結(jié)構(gòu)的均衡是指各權(quán)力單元在合作治理過程中形成的優(yōu)勢互補(bǔ)、競爭博弈的平等關(guān)系。治理價(jià)值結(jié)構(gòu)的均衡則是指尋求那些具有整體意義的、相互對應(yīng)的價(jià)值范疇的平衡。如公平與效率、民主與法治、活力與秩序等。在兩個(gè)維度的均衡中，主體結(jié)構(gòu)的均衡具有決定意義，上述每一價(jià)值范疇的平衡，都要靠多中心治理的格局來支撐。

第二，發(fā)展民間社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的限制與收縮。提高社會(huì)的自主治理能力，建立多中心治理的新格局，必須發(fā)展民間社會(huì)組織。發(fā)展民間社會(huì)組織，就在國家與分散的社會(huì)成員之間形成一個(gè)中介力量，在代表所屬群體的利益下情上達(dá)的同時(shí)，也能以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針上情下達(dá)，還能進(jìn)行不同群體的利益協(xié)調(diào)與對話。民間社會(huì)組織可以承接某些社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的限制與收縮，改變由政府單中心治理導(dǎo)致的權(quán)力泛化，消除權(quán)力尋租的空間。目前，民間社會(huì)組織可以發(fā)揮如下作用：首先，民間社會(huì)組織可以介于政府與市場之間，協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管職能。如商業(yè)協(xié)會(huì)和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，可以在市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)督、糾紛處理等方面，規(guī)范企業(yè)行為，減少不良市場競爭。其次，民間社會(huì)組織還是介于行政權(quán)力和企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的一種制衡力量。它能夠有效地吸納相關(guān)民眾的利益要求，以平等、自愿、協(xié)商的方式，形成民間的自治組織網(wǎng)絡(luò)，充分表達(dá)它所代表的不同社會(huì)階層利益。在“留給精英的政府”與“留給富人的市場”之外，增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)公平。再次，民間社會(huì)組織可以通過合同承包、委托經(jīng)營等形式，承接某些公共服務(wù)，給日益變化的公民需求提供更多的選擇性?？傊?，民間社會(huì)組織以其自主性、中介性和公眾性等特征，使它成為介于政府與市場之間的“第三種調(diào)節(jié)力量”，借助這種調(diào)節(jié)力量，可以重新理解、定位政府的社會(huì)管理職能，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的限制與收縮。但是，由于傳統(tǒng)體制和外部環(huán)境的制約，我國民間社會(huì)組織發(fā)展緩慢，自主治理程度很低，行政依附傾向嚴(yán)重。目前我國的民間社會(huì)組織大體呈現(xiàn)三種情況：一種是依附于政府部門，獲取政府的資金支持，成為行政權(quán)力的延伸；另一種是通過舉辦實(shí)體等方式運(yùn)作于市場；而介于兩者之間的一些民間社會(huì)組織則找不到自身的功能定位，運(yùn)行困難。鑒于上述情況，必須采取以下切實(shí)可行的措施，扶持和規(guī)范民間社會(huì)組織的發(fā)展。一是建立和完善關(guān)于民間社會(huì)組織的法律法規(guī)體系，從法律上界定民間社會(huì)組織的獨(dú)立地位；二是改革社團(tuán)管理體制，對登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行職能上的重新定位，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督職能，并依靠社會(huì)力量逐步建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督體系；三是理順政府與民間社會(huì)組織的關(guān)系，將半行政化的民間社會(huì)組織改為服務(wù)購買制，以此促使其回歸自主治理的本原位置。

第三，理順政府和非政府組織的關(guān)系，優(yōu)化非政府組織的運(yùn)作機(jī)制。構(gòu)建和諧社會(huì)，政府應(yīng)對非政府組織重新定位，將行業(yè)性、社會(huì)性和公益性事務(wù)盡可能交給非政府組織來完成。首先，應(yīng)讓非政府組織承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變過程中轉(zhuǎn)移出去的微觀管理和服務(wù)職能，成為聯(lián)系政府與企業(yè)、溝通政府與市場的紐帶，使政府?dāng)[脫具體事務(wù)的糾纏，提高政府宏觀管理能力；其次，應(yīng)讓非政府組織發(fā)揮與基層聯(lián)系密切、成本低、效率高等優(yōu)勢，關(guān)注和解決社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面的社會(huì)問題，為政府分憂解難；再次，應(yīng)讓非政府組織在廣辟就業(yè)渠道、完善社會(huì)保障制度方面大有作為，減輕政府與企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)保障的社會(huì)化程度等。因此，政府應(yīng)注重培養(yǎng)非政府組織的獨(dú)立性，按照政事分開、政社分開的原則，使非政府組織在人、財(cái)、物關(guān)系上與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自我發(fā)展、自我約束上來。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由包辦到協(xié)辦的角色轉(zhuǎn)換，為非政府組織的合理定位和獨(dú)立運(yùn)作創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，政府應(yīng)理順管理體制，實(shí)現(xiàn)從部門到社會(huì)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和塑造以社會(huì)性、公益性為主要特征的非政府組織運(yùn)作機(jī)制。非政府組織以其鮮明的組織特性和獨(dú)特的社會(huì)治理優(yōu)勢，在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中將發(fā)揮獨(dú)特的作用，并與政府、企業(yè)一起構(gòu)成了和諧社會(huì)有序運(yùn)行的“三駕馬車”。當(dāng)前非政府組織盡管還存在諸多不盡如人意的問題，但只要采取科學(xué)合理的應(yīng)對策略，非政府組織一定能夠迎來新的發(fā)展機(jī)遇，從而推進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(作者單位：東北師范大學(xué)政法學(xué)院)

責(zé)任編輯柳波