進(jìn)入新世紀(jì)以來，村民自治作為一項(xiàng)法律制度，愈來愈深地進(jìn)入農(nóng)村實(shí)際生活中。

在浙江瑞安，你會訝異于某個(gè)小鎮(zhèn)上，幾位老農(nóng)民坐在普法閱覽室門口，認(rèn)真地讀書看報(bào);你會驚詫于村民們在聽完法制課后，帶著自家的板凳圍坐在一起熱烈討論。

探究中國鄉(xiāng)村民主自治的“瑞安現(xiàn)象”，我們有信心認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，法制的不斷完善，我國的農(nóng)村自治和農(nóng)村民主將有更理性更敏銳的反饋場域，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的真正繁榮。

位于浙江省東南沿海的瑞安市，是“溫州模式”的重要發(fā)祥地。改革開放尤其是撤縣建市20年來，瑞安市率先發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，一躍成為全國農(nóng)村綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力百強(qiáng)縣。同時(shí)，瑞安市鄉(xiāng)村的民主法制建設(shè)煥發(fā)出前所未有的生機(jī)與活力。它率全國之先，第一次啟動罷免村委會主任程序；創(chuàng)造性實(shí)施“村官過錯(cuò)賠償”制度；第一個(gè)成立“三位一體”的農(nóng)村合作協(xié)會。

瑞安究竟憑借什么，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)全國第一，成為我國農(nóng)村民主與法制建設(shè)中一道獨(dú)特的亮麗風(fēng)景線？

首例罷免村主任案 后續(xù)效應(yīng)還在延伸

1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議討論通過村民委員會組織法，并于公布之日起正式實(shí)施。這部新頒布的法律修訂的首要重點(diǎn)就是“選人”，在選舉規(guī)則上出現(xiàn)了三大突破性進(jìn)展：一是村民直接提名候選人；二是實(shí)行差額選舉；三是村民可以罷免村委會成員。

1998年11月13日，即修訂后的村民委員會組織法實(shí)施第九天，瑞安市白蓮村村民向上級提交了一份“關(guān)于依法罷免潘岱鄉(xiāng)白蓮村村主任何光壽的提議”，上有451個(gè)村民簽字蓋章。

根據(jù)村民委員會組織法第十六條“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員”的規(guī)定，接到提議以后，瑞安市委高度重視，專門成立了“罷免白蓮村村民委員會主任工作指導(dǎo)小組”。按照法律規(guī)定，潘岱鄉(xiāng)立即組織人員，就“罷免書”上的落款逐一展開調(diào)查核對，結(jié)果發(fā)現(xiàn)共有221個(gè)有選舉權(quán)的村民在“罷免書”上簽名蓋章，超過了全村選民的五分之一。于是，潘岱鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長到白蓮村向廣大村民鄭重宣布：“白蓮村村民罷免村主任何光壽的程序正式啟動。”

1999年4月9日早晨，中國第一出村民罷免村委會主任的“大戲”在白蓮村小學(xué)內(nèi)“開演”。

白蓮村村民、村財(cái)務(wù)監(jiān)督組成員李建楷以村民代表的身份上臺陳述罷免理由……“綜上所述，何光壽不適合擔(dān)任新形勢下村主任一職?！崩罱詈蟠舐暤卣f。

隨后，村委會主任何光壽一身西裝、一臉嚴(yán)肅走上主席臺為自己申辯。他有點(diǎn)無奈地說：“罷免我的村委會主任職務(wù)是法律賦予鄉(xiāng)親們的權(quán)利，我表示尊重與理解。我工作中是有缺點(diǎn)與失誤，但剛才陳述罷免的幾點(diǎn)理由并不一定都是事實(shí)……”說完話，他鞠躬下臺。

決定是否罷免的民主投票表決開始了。由村民資格審驗(yàn)人員、監(jiān)票員、計(jì)票員和保安等工作人員持兩個(gè)流動票箱，逐門逐戶進(jìn)行投票工作。為顯公正，他們站在門口，不與選民交談，其他村民也不許入內(nèi)。

下午2時(shí)，投票工作結(jié)束了，村民們又聚集到了會場，等待計(jì)票結(jié)果。差不多3點(diǎn)左右，潘岱鄉(xiāng)鄉(xiāng)長宣布：“此次投票共發(fā)出表決票666張，收回664張，其中同意罷免413票；不同意罷免248票；棄權(quán)3票；作廢0票。罷免有效?！?/p>

會場上響起了熱烈的掌聲。

如果說，新頒布的村民委員會組織法標(biāo)志著中國的村民委員會選舉實(shí)現(xiàn)了由“靜悄悄的革命”到大張旗鼓推行的歷史性跨越，那么，發(fā)生在瑞安市白蓮村的中國首例罷免村主任案無疑是見證這歷史性跨越的里程碑式事件。

瑞安市委副書記、政法委書記葉世林說，近年來，瑞安市的村民民主自治不斷向前邁進(jìn)，大批思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人當(dāng)選為村領(lǐng)導(dǎo)；由于由村民直接提名候選人，村民得以參與和了解選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)，在親身體驗(yàn)中，也逐漸理解了民主的科學(xué)含義，受到了生動具體的自我教育。

首創(chuàng)村官過錯(cuò)賠償制 讓民主監(jiān)督落到實(shí)處

這是一份中國農(nóng)村從未有過的“村干部過錯(cuò)行為民事賠償”協(xié)議書。協(xié)議一方是瑞安市北隅村黨支部書記、村民代表蔡國平，另一方是新當(dāng)選的村委會主任蔡成光等3位村委會成員。

協(xié)議書規(guī)定:村委會干部在任職期間如發(fā)生違法亂紀(jì)或違規(guī)管理的行為，給村集體造成經(jīng)濟(jì)損失的，要用個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償。

作為溫州市下屬的縣級市，瑞安市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，全市994個(gè)村(居)，村集體資產(chǎn)超過一百萬元的數(shù)以百計(jì)，有的村光銀行存款就達(dá)幾千萬元。

怎樣合法使用和管理集體資產(chǎn)，一直是農(nóng)村基層自治的一個(gè)熱點(diǎn)問題。在一些富裕村，村民一直在反映村干部在財(cái)務(wù)管理、工程發(fā)包、土地轉(zhuǎn)讓等方面存在問題。2002年，瑞安市紀(jì)委在塘下、新城等地排查了十多個(gè)鄉(xiāng)村，結(jié)果發(fā)現(xiàn)十多個(gè)村支書和村委會主任都不同程度存在經(jīng)濟(jì)問題。

市紀(jì)委負(fù)責(zé)人介紹，不少村干部在村務(wù)管理、決策中存在明顯的主觀故意，給村集體造成了很大的損失，最后卻沒有受到相應(yīng)的處理。究其原因，主要是村委會不是政府機(jī)關(guān)，村干部也不是公務(wù)員，行政監(jiān)察手段用不上；如果村干部不是黨員，那么黨紀(jì)監(jiān)督對其也行不通;如果沒有證據(jù)證明其有收受賄賂、占有、貪污等犯罪行為，也很難以刑法里的貪污罪對其立案，追究其刑事責(zé)任。

由于村干部處于無法監(jiān)控狀態(tài)，一些人的經(jīng)濟(jì)問題得不到處理，無奈中的村民往往只得以“鬧事或上訪”來表達(dá)自己的不滿。

正是在這一背景下，瑞安市司法局經(jīng)過廣泛調(diào)查、精心設(shè)計(jì)，提出了建立“村干部過錯(cuò)行為民事賠償制度”的設(shè)想。市委、市政府對這一建議非常重視，立即召集有關(guān)職能部門和法律界人士進(jìn)行論證，并決定在北隅村選舉中進(jìn)行試點(diǎn)。

從2002年5月起，瑞安市全面推行“村干部過錯(cuò)行為民事賠償制”，上千名持有協(xié)議書的“協(xié)議村官”出現(xiàn)在瑞安市的村政舞臺上。

按照這項(xiàng)制度要求，村干部作為候選人時(shí)，必須首先填寫一份《村委會成員候選人承諾書》，張貼在村委會的公告欄里接受群眾監(jiān)督。所做的承諾便是協(xié)議書的主要內(nèi)容:如果村干部在村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定和發(fā)包、宅基地的分配使用、征用土地補(bǔ)償費(fèi)的使用方案、集體資產(chǎn)出租的管理與使用、建設(shè)資金管理與使用等11個(gè)方面違規(guī)決策、管理，造成村集體經(jīng)濟(jì)損失，將要承擔(dān)賠償責(zé)任。

“選舉前須做出承諾”、“當(dāng)選后須簽訂協(xié)議書”，這些條款寫進(jìn)了由瑞安市司法局等部門共同制定的《村民自治章程》。與之相配套，瑞安市還制定了《村民委員會會議議事規(guī)則》、《村民代表會議議事規(guī)則》、《村財(cái)務(wù)管理制度》。

為了確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，瑞安市的《村民自治章程》規(guī)定：村黨支部書記作為全體村民代表與村委會成員簽訂協(xié)議；負(fù)責(zé)對村務(wù)公開全程監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督小組也是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

用合同的方式約束村干部，在法律上是否妥當(dāng)？法學(xué)專家認(rèn)為，村主任首先是自然人，其次才是被授權(quán)的村委會的法定代表人。當(dāng)他在村民代表大會賦予的職務(wù)范圍內(nèi)行事時(shí)，他的行為是職務(wù)行為和集體行為；而當(dāng)他違反辦事程序或超越職權(quán)的時(shí)候，就是自然人的行為，由此給集體造成的損失，理應(yīng)由個(gè)人賠償。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)制度深受廣大村民歡迎?！澳憧?，就這么一百多塊錢的領(lǐng)款憑證，要有經(jīng)手人簽名，村委會主任同意，再經(jīng)村務(wù)監(jiān)督小組長認(rèn)賬后簽字才能領(lǐng)錢。現(xiàn)在，村里花一千元以上的款，要經(jīng)過村民代表大會通過?！北庇绱宕逦瘯魅尾坛晒饽脕泶遑?cái)務(wù)賬單、發(fā)票讓記者看。

“村民信任我，才讓我當(dāng)監(jiān)督小組長的，如果村委會干部要把集體的錢放在自己的口袋里，我就要監(jiān)督，還要告訴大家來監(jiān)督?！泵鎸τ浾叩牟稍L，北隅村村務(wù)監(jiān)督小組組長蔡紀(jì)者講得最多的兩個(gè)字是“監(jiān)督”。

這項(xiàng)制度的主要設(shè)計(jì)者、時(shí)任瑞安市司法局副局長的李國民認(rèn)為，近年來，農(nóng)村村委會選舉中，候選人擺酒請客、賄選甚至暴力介入現(xiàn)象都時(shí)有發(fā)生。出現(xiàn)這些問題的關(guān)鍵是，這些人看中了村級也擁有一定資源，而處置這些資源往往缺乏監(jiān)督。

在他看來，“村干部過錯(cuò)行為民事賠償協(xié)議”這種約束既不是行政行為，也不是民事行為，而是基于自治原則和宗旨的村民“自治行為”。它符合合同法的“意識自治”原則，同時(shí)也與行政法的基本理念相適應(yīng)。行政法規(guī)定：個(gè)人在執(zhí)行公務(wù)期間發(fā)生故意或重大過失造成對他人或集體利益的傷害，要承擔(dān)相應(yīng)的個(gè)人責(zé)任。

“陽光是最好的防腐劑?！痹谡憬∥h校教授張靜蓉看來，“以公開化、契約化的形式，把村干部的過錯(cuò)賠償責(zé)任預(yù)先規(guī)定下來，這對民主決策、民主管理到位、民主監(jiān)督落到實(shí)處，起到了重要的促進(jìn)作用”。這位對農(nóng)村問題素有研究的專家認(rèn)為，瑞安市的創(chuàng)舉實(shí)際是建立起了民主監(jiān)督制度，它起到了從源頭上遏制腐敗的作用，可以依法規(guī)范村委會選舉，有效制止動機(jī)不良的村民爭當(dāng)村干部行為的發(fā)生。

浙江大學(xué)法學(xué)院博士趙世義認(rèn)為，“村干部過錯(cuò)行為民事賠償制”把因經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)的村民和村干部的矛盾納入法律訴訟程序，改變了動不動就“上訪”的習(xí)慣，有利于培養(yǎng)法治精神，有助于促進(jìn)村民自治制度的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。當(dāng)然，這一制度也有一些值得討論的問題，比如，它會不會形成事實(shí)上的村干部候選人財(cái)產(chǎn)資格限制？公務(wù)管理究竟應(yīng)當(dāng)依靠社會精英還是普通群眾？但是，毫無疑問，這個(gè)尚不夠成熟的制度，是我國農(nóng)村實(shí)行民主自治的一種有益的嘗試。

第一個(gè)成立農(nóng)村合作協(xié)會 醞釀用法規(guī)促新農(nóng)村建設(shè)

一場經(jīng)濟(jì)改革正在瑞安大地上進(jìn)行著。與以往鄉(xiāng)村民主自治不同，這是一場在村民自治之外，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大合作的方式尋找農(nóng)村治理路徑的經(jīng)濟(jì)改革，堪稱瑞安的經(jīng)濟(jì)民主自治。

2006年3月，瑞安市在全國第一個(gè)成立農(nóng)村合作協(xié)會，將原來處于分散狀態(tài)的各種涉農(nóng)資源——農(nóng)村信用社、供銷社和農(nóng)民專業(yè)合作社組織在一起，將原來分屬于不同部門的農(nóng)資、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)等機(jī)構(gòu)集中在同一面旗幟下，打破了延續(xù)多年的部門分割、城鄉(xiāng)分割和條塊分割的現(xiàn)狀，形成了建設(shè)新農(nóng)村的合力。即所謂的“三位一體”。農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場問題，農(nóng)村合作銀行解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問題。合作各方通過服務(wù)，各自達(dá)到發(fā)展的目的。

瑞安市農(nóng)村合作協(xié)會成立后，各類農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般冒出，農(nóng)協(xié)的綜合服務(wù)功能優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)：

在金潮港興合甌柑合作社，記者看見二層樓高的鋼管大棚底下，是一片綠油油的無籽甌柑和臺灣的改良血橙，其中600畝已經(jīng)掛果，豐收在望。社長林化飛介紹時(shí)眉飛色舞:“沒有合作，我們種田人就沒力量改造這千多畝江中涂灘；沒有農(nóng)協(xié)貸款五百多萬元，我們也沒有大資本種成這千畝果園?！?/p>

在梅嶼鄉(xiāng)蔬菜合作社，記者看到瑞安農(nóng)協(xié)流通部已經(jīng)在這里開設(shè)了“放心農(nóng)資連鎖店”。市供銷聯(lián)社主任、市農(nóng)協(xié)副會長留少良告訴記者，這是市農(nóng)協(xié)開辦的第208家連鎖店。供銷社“惠多利農(nóng)資連鎖網(wǎng)絡(luò)”以低于市場的批發(fā)價(jià)給農(nóng)民會員供應(yīng)農(nóng)膜、化肥、農(nóng)藥、種子等等。

“‘三自一包’賦予農(nóng)民市場地位，但只解決溫飽問題，‘三位一體’則通過體制性重組，進(jìn)一步提升農(nóng)民的市場地位，形成強(qiáng)大合力，讓農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中分享更多實(shí)惠。”瑞安農(nóng)村合作銀行董事長葉秀楠說:“這種實(shí)惠是實(shí)實(shí)在在的，農(nóng)協(xié)成立后，我們銀行的貸款大部分流向了屬于農(nóng)協(xié)的農(nóng)民合作組織。2006年，我們銀行已發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款32億元，占全行貸款總額的77%，占瑞安金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的98%。”

2006年12月19日，浙江省委、省政府在瑞安市召開全省發(fā)展農(nóng)村新興合作經(jīng)濟(jì)工作現(xiàn)場會，瑞安市委書記葛益平代表瑞安市委、市政府向與會三百多名代表作了經(jīng)驗(yàn)介紹。

時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在會上說:“建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須提高農(nóng)民的組織化程度，這樣才能真正破解農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的難題?！鸢步?jīng)驗(yàn)’是解決浙江‘三農(nóng)’問題的一種好方法。我們要積極地予以倡導(dǎo)推廣，使浙江省農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繼續(xù)走在全國前列。”

瑞安市農(nóng)村合作協(xié)會的催生者們并不滿足于現(xiàn)有的這一切，他們的目標(biāo)是要為“三農(nóng)”問題提供一個(gè)系統(tǒng)解決方案。

目前，瑞安市有關(guān)方面草擬了《浙江省農(nóng)村合作協(xié)會條例》立法建議書。他們說：“瑞安只是找到了一個(gè)平衡點(diǎn)，但這個(gè)平衡是動態(tài)的、脆弱的，尤其是缺乏體制上、法律上的保障的。因此有必要把瑞安的結(jié)構(gòu)與路徑中具有普遍意義的因素以法律的形式固定下來。這樣既有利于鞏固瑞安的局面，也有利于更多地方的推廣工作。”

在瑞安有關(guān)人士看來，這件事，應(yīng)該通過地方立法，賦予農(nóng)村合作協(xié)會作為特殊社團(tuán)法人的半官方地位，并對農(nóng)協(xié)及其信用部、供銷部、科技部等法人登記以及業(yè)務(wù)主管問題予以一一明確。

（摘自《法制日報(bào)》2007年6月28日）