[摘要] 中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革將進(jìn)入到一個(gè)以國(guó)有大型企業(yè)的改革與發(fā)展為主要內(nèi)容的階段。這可能也是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革最后的一個(gè)階段。改革面臨的挑戰(zhàn)將更多地轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)出資人自身，即國(guó)資委能不能適應(yīng)改革新階段的要求，嚴(yán)格按照自身的職能定位和企業(yè)發(fā)展的規(guī)律履行好國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè)改革； 前景； 挑戰(zhàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F271 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2007）20-0005-03

從1998年國(guó)有企業(yè)三年改革脫困開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近十年的艱苦努力和攻堅(jiān)，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了重大進(jìn)展。尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變，國(guó)有資產(chǎn)的配置效率明顯提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)全新的局面。

通過(guò)國(guó)有中小企業(yè)放開(kāi)搞活的改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)從不具備比較優(yōu)勢(shì)的中小企業(yè)層面實(shí)現(xiàn)了改制退出；通過(guò)國(guó)有困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作，一大批長(zhǎng)期虧損、資不抵債、資源配置效率很低的國(guó)有困難企業(yè)基本平穩(wěn)地退出了市場(chǎng)。這兩類(lèi)企業(yè)的主動(dòng)退出使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線大為收縮，更加集中于有規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的、重點(diǎn)行業(yè)的國(guó)有大型企業(yè)領(lǐng)域。這一調(diào)整的方向與中央要求的國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、有所為有所不為，向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，是完全一致的。

與此同時(shí)，黨的十六大后啟動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，改變了國(guó)有資產(chǎn)出資人代表不明確、國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任不到位的狀況。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后開(kāi)展的一系列工作，一方面使國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策體系大大完備，規(guī)范了國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易行為，遏制了國(guó)有資產(chǎn)流失的狀況；另一方面通過(guò)業(yè)績(jī)考核制度、薪酬制度等方面的改革和制度建設(shè)，初步建立起國(guó)有資產(chǎn)出資人對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)與約束機(jī)制。加上國(guó)有大型企業(yè)改制上市、推進(jìn)內(nèi)部改革、加強(qiáng)企業(yè)管理等方面的工作，使現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的體制狀況也有了相當(dāng)大的改善。

上述一系列結(jié)構(gòu)和體制方面的變化，加上良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和運(yùn)行質(zhì)量有了明顯的提高。從1998年到2006年的8年中，國(guó)有和國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)的數(shù)量由6.47萬(wàn)戶(hù)減少到2.61萬(wàn)戶(hù)，減少59%;員工人數(shù)由3748萬(wàn)人減少到1822萬(wàn)人，減少51%;總資產(chǎn)由7.49萬(wàn)億元增加到13.40萬(wàn)億元，增長(zhǎng)78%;所有者權(quán)益由2.68萬(wàn)億元增加到5.82萬(wàn)億元，增長(zhǎng)117%;實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)由525億元增加到8072億元，增長(zhǎng)了14倍。實(shí)際上，上述數(shù)字還不足以反映國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的收縮程度。因?yàn)檫@個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑中的企業(yè)數(shù)量是按照法人數(shù)目來(lái)統(tǒng)計(jì)的，而一個(gè)大型集團(tuán)企業(yè)中可能包含幾十家、甚至上百家獨(dú)立法人的子公司、孫公司。如果按照集團(tuán)口徑統(tǒng)計(jì)，則現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的數(shù)量要少得多。

目前國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整仍未完全到位，下一步改革中仍有一個(gè)繼續(xù)收縮戰(zhàn)線的任務(wù)，但難度和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已比前幾年小得多。估計(jì)再用三到五年，中央企業(yè)會(huì)逐步調(diào)整到80—100戶(hù)，每個(gè)省市級(jí)政府監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)也就在二、三十家左右。這些企業(yè)主要配置在關(guān)系人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性領(lǐng)域、重要資源的開(kāi)發(fā)與利用、涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全的特定行業(yè)，以及具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的、規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求較高的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)主要將是多元化的上市公司形態(tài)，與其他所有制企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，進(jìn)與退由市場(chǎng)決定并通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行。這種趨勢(shì)意味著，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革將進(jìn)入到一個(gè)以國(guó)有大型企業(yè)的改革與發(fā)展為主要內(nèi)容的階段。這可能也是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革最后的一個(gè)階段。

在新的改革階段上，國(guó)有企業(yè)改革將面對(duì)兩個(gè)層面的任務(wù)。第一個(gè)層面是在政府層面。具體目標(biāo)一是體制創(chuàng)新，通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)使國(guó)有企業(yè)的發(fā)展建立在一個(gè)可靠的制度基礎(chǔ)上；二是結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)企業(yè)之間的重組和資本市場(chǎng)的運(yùn)作進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高資源的配置效率；三是進(jìn)一步減輕、并最終解決國(guó)有企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。第二個(gè)層面是在企業(yè)層面，具體內(nèi)容依企業(yè)情況不同而異，包括內(nèi)部機(jī)制的改革、制度化管理的加強(qiáng)、外部并購(gòu)和內(nèi)部重組、技術(shù)創(chuàng)新能力的提升等等，方向是提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，不同企業(yè)的改革目標(biāo)應(yīng)通過(guò)與國(guó)際同類(lèi)先進(jìn)企業(yè)的對(duì)比來(lái)確定。在這樣的改革階段上，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的作用是非常關(guān)鍵的，第一層面的改革任務(wù)需要由出資人直接操作，第二個(gè)層面的任務(wù)也需要由出資人推動(dòng)和指導(dǎo)。

在前一段改革的攻堅(jiān)時(shí)期，大量結(jié)構(gòu)性調(diào)整的任務(wù)已經(jīng)完成，并分流、安置了大量國(guó)有企業(yè)的富余人員及困難企業(yè)職工，加之國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度即將開(kāi)始執(zhí)行，以往長(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)改革的最大難題，即“錢(qián)從哪里來(lái)，人往哪里去”的問(wèn)題，將逐步變得不那么突出。改革面臨的挑戰(zhàn)將更多地轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)出資人自身，即國(guó)資委能不能適應(yīng)改革新階段的要求，嚴(yán)格按照自身的職能定位和企業(yè)發(fā)展的規(guī)律履行好國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能。

國(guó)有資產(chǎn)出資人職能大致可分為監(jiān)管職能和股東職能兩個(gè)方面。監(jiān)管職能大體上包含這樣幾方面工作：有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)研究，政策法規(guī)制訂，以及實(shí)施的檢查；國(guó)有資產(chǎn)的登記、檢查、統(tǒng)計(jì)分析，產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)處，資產(chǎn)損失的查處；資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓的程序檢查和結(jié)果確認(rèn)，審計(jì)或?qū)徲?jì)結(jié)果的確認(rèn)；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，保證企業(yè)的透明度等。監(jiān)管職能更多的是規(guī)制的制定與合規(guī)性的檢查，關(guān)注的是原則性、普遍性的問(wèn)題，并不特定針對(duì)某一個(gè)具體企業(yè)；主要是說(shuō)明情況、規(guī)范行為，而不是主動(dòng)改變某一個(gè)企業(yè)的現(xiàn)狀。股東職能包括的工作主要是：對(duì)企業(yè)逐戶(hù)進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略管理和監(jiān)控；通過(guò)企業(yè)重組、資產(chǎn)的買(mǎi)進(jìn)賣(mài)出實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)性調(diào)整；收取紅利，決定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的投向；對(duì)董事會(huì)或經(jīng)營(yíng)班子進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)并提出工作要求；選任董事會(huì)或高管人員并決定其薪酬；推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部的改革和內(nèi)部的重組等等。股東職能的個(gè)性化特點(diǎn)很強(qiáng)，要針對(duì)具體企業(yè)的具體情況提出不同的要求、采取不同的措施，是要主動(dòng)改變特定企業(yè)的某種狀況。

在國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線很長(zhǎng)、國(guó)有企業(yè)數(shù)量很多的情況下，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)首先要做好的是監(jiān)管職能，對(duì)數(shù)量眾多的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行共性化的管理，建立普遍適用的制度和行為規(guī)則。此時(shí)股東職能是較弱的，或者說(shuō)是一般化的。而且由于此時(shí)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行的資本運(yùn)作十分有限，操作者和監(jiān)督者一體化的矛盾也不會(huì)非常明顯。但是，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的收縮和國(guó)有企業(yè)數(shù)量的大幅度減少，繼續(xù)這種共性的、大而化之的管理方式就不能有效行使出資人職能了。例如，在企業(yè)規(guī)范的董事會(huì)建成之后，有一個(gè)出資人機(jī)構(gòu)與董事會(huì)之間“互動(dòng)”的問(wèn)題：董事會(huì)要向出資人機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，出資人要向董事會(huì)提出工作要求，如果提出的要求都是一般性的、原則性的，顯然是不合適的。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建立之后，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)掌握了資源，因而更有利于推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和企業(yè)的重組；但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算投向的決策，既要有高層次的戰(zhàn)略性考慮，又必須有具體的、扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析為基礎(chǔ)，才能保證投入方向的合理性和投入的效率。即使在以監(jiān)管職能為主的時(shí)期已經(jīng)開(kāi)展的工作，在新的形勢(shì)下也會(huì)有新的要求。例如：在企業(yè)數(shù)量很多的情況下建立統(tǒng)一的考核辦法是必要的，也只能如此；但在企業(yè)數(shù)量已經(jīng)不多的情況下，繼續(xù)用統(tǒng)一的公式進(jìn)行一刀切式的考核就缺乏合理性了。有些企業(yè)為實(shí)現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)要付出某種代價(jià)，在一定時(shí)期內(nèi)其增長(zhǎng)速度和效益都可能會(huì)受到影響，這種波動(dòng)是正常合理的、應(yīng)被認(rèn)可的，因此對(duì)企業(yè)的業(yè)績(jī)考核要與具體企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施相銜接。

上述情況意味著，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整逐步到位，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)履行職能的重點(diǎn)將會(huì)發(fā)生變化，要從以監(jiān)管職能為主逐漸轉(zhuǎn)向以股東職能為主。這可能是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革深化的一個(gè)重要的階段性現(xiàn)象。與監(jiān)管職能相比，股東職能更加個(gè)性化、更加市場(chǎng)化、更加專(zhuān)業(yè)化，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意圖的同時(shí)，更多的表現(xiàn)出一種商業(yè)化的資本經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)。這樣的職能調(diào)整對(duì)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)提出了很高的專(zhuān)業(yè)要求，提出了新的挑戰(zhàn)。

應(yīng)該說(shuō)，目前各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的狀況大多是不太適應(yīng)職能調(diào)整要求的。突出的問(wèn)題可能在于這樣幾個(gè)方面：一是人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。國(guó)資委是由原經(jīng)貿(mào)委、原企業(yè)工委等若干黨政部門(mén)的行政干部組建而成的，絕大部分人員沒(méi)有企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，一部分干部甚至并不曾從事過(guò)經(jīng)濟(jì)工作。這樣的人員知識(shí)結(jié)構(gòu)行使監(jiān)管職能已經(jīng)很吃力，行使股東職能則難度更大。二是機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制不適應(yīng)。雖然國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)是指導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革，但國(guó)資委作為一個(gè)行政性機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部機(jī)制比傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)還要僵化。人員的流動(dòng)性很差，只能進(jìn)不能出；干部只能上很難下，崗位調(diào)整非常困難。這樣的內(nèi)部機(jī)制放到一個(gè)企業(yè)恐怕早就導(dǎo)致破產(chǎn)了，在政府部門(mén)也難以保證機(jī)構(gòu)工作的質(zhì)量和運(yùn)行的效率。三是外部制衡的機(jī)制不健全。國(guó)資委成立后對(duì)國(guó)資委本身的監(jiān)督或制衡問(wèn)題還沒(méi)有提上議事日程。這在國(guó)資委以監(jiān)管職能為主的情況下問(wèn)題不是很大，但轉(zhuǎn)向股東職能為主、并要直接進(jìn)行資源配置活動(dòng)后就需要關(guān)注了，而且其中確實(shí)有一個(gè)裁判員與運(yùn)動(dòng)員一體化的問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)的角度，需要有一個(gè)外部制衡的機(jī)制，一旦國(guó)資委的運(yùn)作出現(xiàn)偏差可以及時(shí)進(jìn)行校正。另外，在出資人職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，行政、事業(yè)單位資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分開(kāi)管理問(wèn)題也需要關(guān)注，尤其是在市、縣兩級(jí)。因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中的相當(dāng)部分可以用于經(jīng)營(yíng)，很多地方已試行兩類(lèi)資產(chǎn)集中管理的辦法，效果是很好的，但囿于行政性分割很難深入推進(jìn)。國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)自身能不能適應(yīng)的問(wèn)題，與人的問(wèn)題、錢(qián)的問(wèn)題相比，是一種性質(zhì)不同的挑戰(zhàn)，不是一種難法。這種涉及政府機(jī)構(gòu)本身、涉及行政或政治體制的問(wèn)題，有時(shí)比人和錢(qián)的問(wèn)題更難以解決。這一點(diǎn)我們應(yīng)該正視。

國(guó)有企業(yè)的改革一直是一個(gè)世界性難題。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革歷經(jīng)20多年的艱苦探索與推進(jìn)，能夠取得目前這樣的進(jìn)展很不容易。經(jīng)過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整后保留的國(guó)有大型企業(yè)都是中國(guó)產(chǎn)業(yè)的精華，是幾代人艱苦奮斗、辛勤勞動(dòng)的積累，是我國(guó)綜合國(guó)力的重要體現(xiàn)。繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革，把這批大企業(yè)改革好、發(fā)展好，是一個(gè)重大的歷史使命。在完成這個(gè)歷史使命的過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)要發(fā)揮重要的作用、要承擔(dān)重大的責(zé)任。把國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)建設(shè)好、使之運(yùn)作好，是下一步我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革能夠繼續(xù)順利推進(jìn)并最終完成的基本保證。為此，需要在下一步改革中考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)試行職能分離。對(duì)省市一級(jí)國(guó)資委，可進(jìn)行國(guó)資委加國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司式的較徹底的分離。把目前國(guó)資委承擔(dān)的監(jiān)管職能和仍然行使的一部分公共管理職能歸入分離后的國(guó)資委，仍作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行。把股東職能劃入資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，進(jìn)行公司化管理。國(guó)務(wù)院國(guó)資委可先試行內(nèi)部職能分離，把監(jiān)管、公共管理職能和股東職能在內(nèi)部機(jī)構(gòu)上劃開(kāi)，分別獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，待條件成熟時(shí)再研究較徹底的分離方式。

第二，對(duì)國(guó)資委、尤其是行使股東職能的部分進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化改組。由于各級(jí)國(guó)資委的干部大都缺乏企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，可考慮與所監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行較大規(guī)模的人員交流，為減少阻力可對(duì)交流人員的身份、待遇等做一些特殊安排。分離出來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或行使股東職能的部分，要按照企業(yè)化的要求建立全新的內(nèi)部人事、分配機(jī)制，在人員待遇上要考慮企業(yè)化的特點(diǎn)，以便吸收較高層次的專(zhuān)業(yè)人員。

第三，在市、縣兩級(jí)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與行政、事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的集中、統(tǒng)一管理，充實(shí)監(jiān)管內(nèi)容，形成更加完整的國(guó)有資產(chǎn)管理體系。允許地方政府根據(jù)本地情況，進(jìn)行把國(guó)有土地資源、礦產(chǎn)資源等也納入集中、統(tǒng)一管理范圍的試點(diǎn)。

第四，建立對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的制衡和問(wèn)責(zé)機(jī)制。各級(jí)國(guó)資委在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)管理的受托人應(yīng)接受本級(jí)人大的監(jiān)督。應(yīng)考慮在各級(jí)人大設(shè)立類(lèi)似于財(cái)經(jīng)委的“國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)”，作為這種監(jiān)督的實(shí)施主體。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)向本級(jí)人大報(bào)告工作、接受監(jiān)督，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況、所監(jiān)管企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)按規(guī)定向本級(jí)人大公開(kāi)并進(jìn)而向社會(huì)公開(kāi)。人大的國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、評(píng)價(jià)本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的工作，對(duì)一些重大問(wèn)題可進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，對(duì)重大失誤和資產(chǎn)損失可進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

(本文作者：國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠