[摘要] 具有壟斷性的國有企業(yè)改革，是中國國有企業(yè)改革的一個難點，本文通過分析英國鐵路的民營化改革，提出了中國此類企業(yè)改革的思路。

[關(guān)鍵詞] 壟斷性國有企業(yè)改革； 鐵路改革

[中圖分類號] F121.21 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）20-0008-03

在討論中國的國有企業(yè)改革中，對有下述五種特征的行業(yè)中的國有企業(yè)改革，人們是有不同的認識的：第一，帶有不同程度的自然壟斷性，也就是充分競爭不可能有效實現(xiàn)；第二，不具有完整和充分的商業(yè)性，具有較強程度的社會公共職能；第三，投資量巨大，資金上的進入門檻比較高；第四，定價機制不能完全充分地按照供求關(guān)系來決定，價格形成受制于行政力量的作用；第五，從商業(yè)角度來看，投資風險較大而回報并不高，甚至回報會低于社會平均利潤率。

鐵路就屬于有上述五種特點的行業(yè)。因此，對于鐵路行業(yè)中的國有企業(yè)如何改，就需要認真探討。筆者考察了英國鐵路的有關(guān)改革，對于鐵路行業(yè)的國有企業(yè)改革有了一些新的認識。

一、經(jīng)營民營化并不等于財產(chǎn)私有化

英國鐵路改革于90年代初開始，前后反反復(fù)復(fù)地進行了十余年，英國人一直對外講他們的鐵路改革的核心是實行鐵路私有化，也就是完全的民營化。但我們在考察中發(fā)現(xiàn)，實際上英國鐵路改革并不是人們通常所理解的私有化，即鐵路的國有財產(chǎn)私有化，而是一種國有民營的改革。也就是說，鐵路行業(yè)的國有財產(chǎn)并沒有私有化，并沒有出賣鐵路行業(yè)的國有財產(chǎn)，而只是將鐵路行業(yè)的國有財產(chǎn)委托私營公司經(jīng)營，即國有私營。因此，英國鐵路改革后形成了以鐵路經(jīng)營民營化為基礎(chǔ)，以非政府監(jiān)管為中心的鐵路經(jīng)營系統(tǒng)，其基本框架是：

1.鐵路監(jiān)管辦。這個機構(gòu)是一個完全獨立的非政府法定機構(gòu)，雖然它的負責人由英國政府的交通大臣提名，但它并不對政府負責，而是對英國的國會負責，因而它是獨立于政府之外的獨立機構(gòu)。鐵路監(jiān)管辦的職能主要有兩項：一是負責監(jiān)管鐵路行業(yè)中的國有資產(chǎn)，主要是鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵道系統(tǒng)和車站設(shè)施等，因而它是一個鐵路行業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)；二是負責鐵路安全，維護鐵路的安全秩序，因而它是一個鐵路安全的監(jiān)管機構(gòu)。由此可見，鐵路監(jiān)管辦集國有資產(chǎn)監(jiān)管與鐵路安全監(jiān)管融為一身。鐵路監(jiān)管辦在性質(zhì)上不隸屬于政府，但法律賦予它監(jiān)管鐵路國有資產(chǎn)和鐵路安全的權(quán)力和責任，因而它屬于非政府法定機構(gòu)。鐵路監(jiān)管辦監(jiān)管國有資產(chǎn)，但不具體經(jīng)營國有資產(chǎn)；監(jiān)管安全，但不具體負責安全。因此，監(jiān)管國有財產(chǎn)和監(jiān)管安全，與經(jīng)營國有資產(chǎn)和具體負責安全，是完全分開的，體現(xiàn)了不同權(quán)力的相互制衡。

2.國家路網(wǎng)公司。這是一個經(jīng)營鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施的私有性公司。如上所述，監(jiān)管辦雖然代表國家監(jiān)管鐵路系統(tǒng)的國有資產(chǎn)，但它并不經(jīng)營這些資產(chǎn)，而是將它交由被稱之為國家路網(wǎng)公司的企業(yè)負責經(jīng)營，主要是維護鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施和提高其運載水平，例如維護鐵道路網(wǎng)和為了提速而提高鐵道的承載水平等。國家路網(wǎng)公司并不是國有企業(yè)，而是非國有的民營企業(yè)，由許多機構(gòu)投資者和分散投資者構(gòu)成，其財產(chǎn)性質(zhì)是私有的。因此，國家路網(wǎng)公司并不需要出資收購國有的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，而只是經(jīng)營這些基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是國家路網(wǎng)公司為了維護和提升鐵路基礎(chǔ)設(shè)施水平而需要投資時，國家可以對該公司進行擔保，讓該公司向銀行貸款。因而該公司實際上是一個鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的運營企業(yè)，而并不是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的所有者，屬于私有的管理性公司。當國家要增加鐵路基礎(chǔ)設(shè)施時，例如修建新的鐵路時，其資金往往是由國會撥款，交由路網(wǎng)公司或者其他公司進行建設(shè)，建設(shè)好后由國家路網(wǎng)公司進行經(jīng)營。由此可見，鐵路財產(chǎn)國有化，經(jīng)營民營化，是英國鐵路的特點。鐵路財產(chǎn)的最終所有者是國家，而并不是路網(wǎng)公司，該公司只是經(jīng)營者。

3.客運公司?？瓦\公司是專門經(jīng)營某個或某幾個鐵路線路的客運業(yè)務(wù)的私有性公司。也就是說，客運公司并不是國有企業(yè)，而是非國有的私有企業(yè)。客運公司是以獲得許可證的方式而獲得某條線路或某幾條線路的鐵路經(jīng)營權(quán)?？瓦\公司從國家路網(wǎng)公司手中獲得經(jīng)營權(quán)時，是以競爭性招標方式進行的，而其經(jīng)營合同是在鐵路監(jiān)管辦的監(jiān)督下簽訂的，尤其是客運公司的經(jīng)營許可證，是由鐵路監(jiān)管辦來發(fā)放的。目前英國共有20多家鐵路客運公司?？瓦\公司的經(jīng)營完全是民營化的，是獨立的市場主體?？瓦\公司有自己的民間性行業(yè)協(xié)會，稱之為客運協(xié)會。該協(xié)會的任務(wù)有三：一是自律，即要注重和滿足乘客的意愿，推動各客運公司提高服務(wù)質(zhì)量；二是維權(quán)，即維護客運公司的正當權(quán)利，向政府等機構(gòu)反映客運公司的應(yīng)有要求；三是服務(wù)，為各客運公司服務(wù)，那些不宜由各個客運公司單個承擔的服務(wù)，由客運協(xié)會來統(tǒng)一進行。

4.機車租賃公司。該公司專門向客運公司租賃各種機車，該公司也不是國有企業(yè)，而是非國有的私有性企業(yè)，該公司背后有不少銀行支持，在某種意義上講，該公司也不是機車的所有者，而是以債務(wù)關(guān)系從事租賃活動。機車租賃公司實際上是為了解決各客運公司因為資金不足而無法更新車輛而形成的，它可以減少客運公司在經(jīng)營上的資金壓力。這個企業(yè)實際上具有金融公司的性質(zhì)，完全按照金融類公司運作。

5.貨運公司。英國鐵路貨運壓力不大，因為英國近些年制造業(yè)轉(zhuǎn)型，向輕型化發(fā)展，輕型化制造業(yè)在國內(nèi)運輸主要靠公路，在國際上主要靠海航和空運，因而英國現(xiàn)在只有一家貨運公司。貨運公司也不是國有企業(yè)，而是非國有的私有性企業(yè)，它通過租用國家路網(wǎng)公司的鐵道而從事運輸活動，是完全按照私營公司規(guī)則來從事經(jīng)營的。

6.鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商。也就是為鐵路行業(yè)生產(chǎn)各種產(chǎn)品的公司，例如生產(chǎn)機車的公司，生產(chǎn)鋼軌及通訊設(shè)備的公司，等等。這些公司都是非國有的私有性公司，而且其生產(chǎn)活動不僅為英國鐵路行業(yè)服務(wù)，而且為全世界鐵路行業(yè)生產(chǎn)各種產(chǎn)品。當然這些公司中也有專門從事鐵路行業(yè)產(chǎn)品流通的企業(yè)，也就是鐵路產(chǎn)品的采購與銷售公司。鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商也有自己的民間行業(yè)協(xié)會，即鐵路工業(yè)協(xié)會。該協(xié)會的職能也是三項：一是自律，即要求各鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商遵守交易規(guī)則和保證質(zhì)量；二是維權(quán)，也是向有關(guān)部門反映鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商的利益要求；三是服務(wù)，即為各鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商提供各種有效服務(wù)。鐵路行業(yè)具有某種自然壟斷性，但鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商則無任何壟斷性，是充分競爭性企業(yè)，因而是完全民營化和私有的。

二、英國鐵路改革的啟示

第一，財產(chǎn)民營化與經(jīng)營民營化，也就是在企業(yè)產(chǎn)權(quán)上和經(jīng)營上都實行民營化，并不是國有企業(yè)改革的唯一選擇，有些國有企業(yè)改革可以走財產(chǎn)國有化而經(jīng)營民營化之路，即國有民營，例如鐵路行業(yè)的國有企業(yè)改革就是這樣。由上述狀況可見，英國鐵路改革應(yīng)該屬于國有私營范疇。經(jīng)營私有化，與財產(chǎn)私有化，并不是一個概念。那些具有充分競爭性和完全商業(yè)化的產(chǎn)業(yè)，可以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)私有化和經(jīng)營私有化，而不具備充分競爭性和完全商業(yè)化的產(chǎn)業(yè)，即具有各種程度的自然壟斷性國有企業(yè)，其改革方向可能只能是經(jīng)營私有化，而無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)私有化。因此，在目前改革中要將產(chǎn)權(quán)民營化和經(jīng)營民營化，與產(chǎn)權(quán)國有化而經(jīng)營民營化，加以區(qū)分，弄清楚哪些國有企業(yè)可以同時實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)民營化和經(jīng)營民營化，而哪些國有企業(yè)只能實行產(chǎn)權(quán)國有化而經(jīng)營民營化。

第二，國有企業(yè)改革的核心首先是將政企分開。英國鐵路改革的首要目的是先將鐵路行業(yè)運營與英國政府分離開來，實現(xiàn)政企分開。過去是英國政府直接管理和經(jīng)營鐵路，政企不分，效率低下，而現(xiàn)在則是將鐵路行業(yè)交由非國有企業(yè)來經(jīng)營，也就是經(jīng)營民營化，而且引進了競爭機制和目標管理機制，這樣有利于提高效率，實現(xiàn)政企分離。政企分離實際上是國有企業(yè)改革的首要目標。財產(chǎn)的國家所有與國有財產(chǎn)的民營化經(jīng)營，有利于經(jīng)營效率的提高。在壟斷性行業(yè)中，現(xiàn)實問題往往并不是誰所有，關(guān)鍵是誰經(jīng)營，只要經(jīng)營中貫徹了市場化原則和自主權(quán)原則，就可以提高效率。因此，在壟斷性國有企業(yè)改革中，首先是要將政府與企業(yè)分離開來，給企業(yè)更多的自主權(quán)。在政企分開后，屬于社會公共職能的部分，政府可以以補貼方式對經(jīng)營者進行補償。所有者、經(jīng)營者、社會公共職能在這里可以有機統(tǒng)一起來。

第三，從英國鐵路行業(yè)的改革來看，英國社會的組織結(jié)構(gòu)實際上包括國會、政府、非政府法定機構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等組織，各種組織代表了自己應(yīng)代表的利益群體的利益，在相互的權(quán)利制衡中有利于滿足各個社會階層的利益主體的要求，有利于不同利益主體的相互和諧。社會和諧的關(guān)鍵是利益和諧。尤其是非政府法定機構(gòu)（例如鐵路監(jiān)管辦）和各行業(yè)協(xié)會（如鐵路工業(yè)協(xié)會和客運協(xié)會），非常有利于減少政府的壓力。非政府法定機構(gòu)和各行業(yè)協(xié)會，與消費者有一個相互爭論和共識的過程，可以將社會矛盾解決在政府之外的組織機構(gòu)中，從而可以實現(xiàn)社會矛盾的和解與政府的緩沖。鐵路作為具有一定程度的公共產(chǎn)品的行業(yè)，是公眾經(jīng)常要使用的交通工具，公眾對此經(jīng)常會有各種要求和意愿，這些民意可以通過各種民間組織傳達到最高民意機構(gòu)即國會，國會再依據(jù)民意而確定向鐵路投資的規(guī)模，并且依據(jù)民意要求監(jiān)管機構(gòu)在鐵路行業(yè)中有效貫徹公眾要求，實現(xiàn)各方面利益的和諧。

第四，在國有資產(chǎn)管理體制上，不一定實行全國所有國有資產(chǎn)都由國家國資委管理的統(tǒng)一體制的大資委體制，而是應(yīng)該允許一些行業(yè)性國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的存在，因為有些行業(yè)確實有特殊性，不應(yīng)該將完全競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)和有自然壟斷性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。英國鐵路行業(yè)的國有資產(chǎn)實際上就是由鐵路監(jiān)管辦這個機構(gòu)在管理。同時，在國有資產(chǎn)管理體制上，應(yīng)該將所有、監(jiān)管、經(jīng)營三分開。英國鐵路國有資產(chǎn)實際上歸國家所有，其代表是國會，而鐵路監(jiān)管辦是監(jiān)管機構(gòu)，對作為所有者代表的國會負責，但作為監(jiān)管者的監(jiān)管辦并不具體經(jīng)營國有資產(chǎn)，而是以契約形式的委托代理制將國有資產(chǎn)交由國家路網(wǎng)公司、客運公司等公司具體經(jīng)營。所有者不直接監(jiān)管，監(jiān)管者不干預(yù)經(jīng)營，經(jīng)營者按契約規(guī)定而自負盈虧，從而實現(xiàn)了所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)、經(jīng)營權(quán)的相互制衡。這種體制值得在中國國有資產(chǎn)管理體制的改革上借鑒。

第五，國有民營并不是我們過去講的承包制。承包制是個人或者某些人，承包經(jīng)營國有企業(yè)，而國有民營，則是國有資產(chǎn)交由具有法人地位的私有企業(yè)來經(jīng)營。前者是個人信用為基礎(chǔ)，而后者則是以法人信用為基礎(chǔ)。個人信用同法人信用是完全不同的。國有資產(chǎn)以委托代理形式交由具有法人地位的私有企業(yè)經(jīng)營，同交由某些個人經(jīng)營是根本不同的兩種契約關(guān)系。英國鐵路改革并不是我們過去搞的承包制，而是一種完全規(guī)范的委托代理制。因此，英國鐵路改革是國有民營的典型形式。我們對于具有壟斷性國有企業(yè)改革，也應(yīng)該是這種路子。英國鐵路國有資產(chǎn)的最終所有者代表是國會，國會將鐵路國有資產(chǎn)委托鐵路監(jiān)管辦代為監(jiān)管，鐵路監(jiān)管辦將鐵路國有資產(chǎn)以委托代理形式交由完全獨立的私營企業(yè)經(jīng)營，所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互制衡，這同承包制有根本性區(qū)別。

(本文作者：清華大學經(jīng)濟管理學院教授)

責任編輯于朝霞