開征中國銅版紙反補貼稅，將知識產(chǎn)權保護爭議提交WTO，中美貿(mào)易爭端打開了兩個新領域

“不幸被言中！”4月10日，商務部副部長高虎城在北京舉行的一個國際貿(mào)易爭端形勢分析會上說。早在三年前，分析當時的貿(mào)易形勢，中方已經(jīng)意識到，未來與貿(mào)易伙伴之間的摩擦和爭端，將由商品、企業(yè)等微觀層面逐漸向行業(yè)、政策等宏觀層面延伸。

“預料來得太快了，今天已經(jīng)成為現(xiàn)實。”高虎城說。

同一天，萬里之外的美國首都華盛頓，針對“中國知識產(chǎn)權保護”、“外國出版物的準入”兩項議題，美國貿(mào)易代表施瓦布宣布，將向總部設在日內(nèi)瓦的世界貿(mào)易組織（WTO）申請啟動爭端解決機制。

至此，中美之間訴諸WTO的貿(mào)易爭端已經(jīng)增加到四起。此前兩起分別發(fā)生于2004年和2005年，一起是半導體爭端，在磋商階段和解；另一起進口汽車零部件爭端，磋商未成，已進入專家組階段。

今年2月初，美國首次就中國的補貼措施，向WTO提起爭端解決機制項下的磋商請求。美方指稱中國通過稅收減免等各種政策為出口提供補貼，違反了WTO的有關規(guī)定。如果美方贏得這場爭端，其指控可以適用于任何行業(yè)。

對于中國出口行業(yè)來說，這將打開繼反傾銷摩擦之后的又一個“潘多拉魔盒”。

不到兩個月后，3月30日，美國商務部宣布對中國出口的銅版紙（也稱平張涂布紙）反補貼調(diào)查的初裁決定，認為適用反補貼法，并征收臨時反補貼稅，稅率在10.9％－20.35％之間。

貿(mào)易爭端本是貿(mào)易世界的常態(tài)。自中國五年多前正式加入世界貿(mào)易組織，中美之間的貿(mào)易摩擦延綿不絕，并非新聞。在很多業(yè)內(nèi)人士看來，隨著美國對華貿(mào)易赤字增加，貿(mào)易摩擦加劇以及各種新型爭端的出現(xiàn)是必然趨勢，不必過于驚慌。

不過，在中美去年底第一次與今年5月第二次戰(zhàn)略經(jīng)濟對話之間，美國政府短時間內(nèi)密集地采取行動，兩條蟄伏已有數(shù)年的中美貿(mào)易爭端議題伏線驟然打開，波及面與潛在影響遠超出傳統(tǒng)的反傾銷貿(mào)易救濟措施。

應該說，去年11月美國民主黨重掌國會后識者發(fā)出的中美貿(mào)易將進入困難期的擔憂，正在變成現(xiàn)實。

反補貼調(diào)查：新的“魔盒”

國際投行雷曼兄弟在最新分析報告中指出，在美國從中國進口的總額中，遭受反補貼調(diào)查的銅版紙所占比例微乎其微，對經(jīng)濟造成的直接影響可以忽略不計。然而，有關美國商務部決定對華征收反補貼稅的消息卻有重要意義，這標志著美國對華貿(mào)易策略發(fā)生了微妙的轉變。

1984年，美國商務部對來自捷克斯洛伐克、波蘭的碳鋼盤條的反補貼調(diào)查終裁作出否定性裁決，依據(jù)是兩國均為非市場經(jīng)濟國家，沒有量化補貼的參照標準。申訴方美國喬治城鋼鐵公司上訴至美國國際貿(mào)易法院并勝訴。美國商務部則上訴至聯(lián)邦巡回上訴法院，上訴法院于1986年駁回美國國際貿(mào)易法院的判決，肯定了商務部的終裁裁決以及不將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的政策。

此后23年，美國未對非市場經(jīng)濟國家適用一起反補貼法案例。

23年的“慣例”被打破的直接原因，是美國商務部立場發(fā)生轉折性變化。

美國商務部對中國出口銅版紙反補貼調(diào)查一案，可以溯至2005年的夏天?！敦斀?jīng)》記者采訪獲知，原告方新頁公司（NewPage Corporation）——位于俄亥俄州的一家年銷售額為20億美元的銅版紙生產(chǎn)商——與其律師從那時起，開始進行對中國銅版紙進口提起反補貼訴訟案件的可行性討論。

“如果商務部沒有做出這個暗示，我們不會起訴?！毙马撀蓭熂獱柨ㄆ仗m（Gil Kaplan）告訴《財經(jīng)》記者，在美國商務部表示愿意重新審視反補貼法案對中國適用的信息后，他們才決定采取行動。

今年4月10日，美國商務部副部長雷凱文（Frank Lavin）接受《財經(jīng)》記者采訪時回憶道，商務部和新頁公司就此案進行討論時，商務部已經(jīng)做了一個內(nèi)部評估，“可以回應他們說，是的，我們將接受這個案子，而且將公平地處理。”

由此，2006年10月31日，新頁公司向美國商務部、美國國際貿(mào)易委員會正式提起調(diào)查申請，要求對來自中國、印尼和韓國的銅版紙征收反傾銷稅和反補貼稅。20天后，美國商務部正式發(fā)起對華銅版紙反傾銷和反補貼調(diào)查。12月15日，美國國際貿(mào)易委員會宣布，來自中國的銅版紙對美國紙業(yè)造成實質損害；當天，美國商務部正式啟動對華反補貼調(diào)查，涉及中國20多家造紙企業(yè)，涉案金額為1.2億美元。

此案引起了中方強烈不滿。根據(jù)美國的立法，反補貼法只適用于市場經(jīng)濟國家，而美國一直視中國為非市場經(jīng)濟國家。長期以來，美國對中國主要采用反傾銷及“特?！钡馁Q(mào)易救濟措施。

中國商務部進出口公平貿(mào)易局副調(diào)查專員王賀軍表示，這個案子的關鍵，是美方要確立一個怎樣對中國進行反補貼的規(guī)矩，而且“一旦美國這樣做了，其他國家也會仿效”。

今年1月，中國商務部向美國國際貿(mào)易法院起訴美國商務部，指控其在繼續(xù)認定中國為非市場經(jīng)濟國家的同時發(fā)起對華反補貼調(diào)查系屬非法，要求美國國際貿(mào)易法院發(fā)布臨時禁止令，暫停之后正式撤銷美國商務部發(fā)起對華銅版紙反補貼調(diào)查。

3月29日，美國國際貿(mào)易法院作出對中國不利的裁決，認為1986年的判例并不構成對美國商務部擁有廣泛裁定權力范圍的阻礙，美國商務部可以對來自中國的進口銅版紙發(fā)起反補貼調(diào)查。次日，美國商務部按原定的期限宣布對中國銅版紙進口征收反補貼稅的初裁決定。

此案目前設定的美商務部終裁期限為今年6月13日。中國政府對此提起訴訟，需等待終裁結果產(chǎn)生以后。分析人士傾向于認為，在目前環(huán)境下，終裁的結果當不會與初裁二致。

風暴“遲早要來”

美國并非第一個開啟對中國出口產(chǎn)口反補貼調(diào)查之門的國家。

2004年，加拿大在宣布承認涉案行業(yè)的市場經(jīng)濟導向之后，對來自中國的燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復合地板、銅管件發(fā)起了反補貼調(diào)查。但與加拿大不同，美國此次的反補貼調(diào)查，是首例在保持涉案企業(yè)非市場經(jīng)濟地位的同時發(fā)起的反補貼調(diào)查。

在一份十余頁的文件中，美國商務部解釋了他們的邏輯：

——根據(jù)美國法律，認定一個國家是否為市場經(jīng)濟，需要將這個國家的經(jīng)濟作為一個整體來考察，而不是單個的行業(yè)或企業(yè)。美國商務部認為，盡管中國已經(jīng)實行了實質性的、持續(xù)的改革，但“中國政府在市場力量角色上所施限制是如此充分，以致根據(jù)美國的反傾銷法律，可以排除中國作為市場經(jīng)濟的認定?！?/p>

——另一方面，中國目前的經(jīng)濟狀況，如工資、價格、外幣資產(chǎn)、個人產(chǎn)權及民營企業(yè)等，足以證明與1984年喬治城鋼鐵公司案中所涉蘇聯(lián)式的計劃經(jīng)濟已經(jīng)有了顯著的區(qū)別，因此可適用反補貼調(diào)查。

上述文件中，亦稱目前美國的非市場經(jīng)濟反傾銷政策及實踐或存在部分修改的需要，比如在某些條件下，可以給予一個來自非市場經(jīng)濟國家的應訴者市場經(jīng)濟對待，但是，何時啟動反傾銷調(diào)查、何時啟動反補貼調(diào)查，取舍之間，運用之妙，美國商務部顯然有了全新的主動權。

“這可以說開了一個惡劣的先例，”中國商務部副部長高虎城認為，“其目的是在對我不承認市場經(jīng)濟的前提下實施反補貼調(diào)查的先例，并為此提供進一步的法律依據(jù)?！?/p>

反補貼調(diào)查的影響面將超出涉案企業(yè)及其所屬行業(yè)本身，產(chǎn)生跨行業(yè)影響；更重要的是，反補貼調(diào)查首先涉及政府涉嫌補貼的行為，這在具有經(jīng)濟意義的同時，還有制度安排和其他方面的意義——這是一個潛在沖擊可能遠超出反傾銷調(diào)查的“貿(mào)易新雷區(qū)”。

中國商務部進出口公平貿(mào)易局副調(diào)查專員王賀軍的看法是：“比如中國國企歷史上的呆壞賬處置、技術改造、對外企‘三減兩免’等大量優(yōu)惠政策，一旦面對反補貼調(diào)查，將很麻煩?！?/p>

不過也有專家指出，對于新出現(xiàn)的反補貼調(diào)查，中方也不必“杯弓蛇影”，當冷靜對待?！鞍逊囱a貼法適用于中國，這里當然包含政治問題——這是毫無疑問的，”原商務部條法司司長、WTO爭端解決機制專家小組成員張玉卿說，“但一切到最后都要訴諸法律程序，這里有大量抗辯的空間。”

他解釋，補貼指控成立要有三個條件：錢必須來自政府或公共開支；有專項性或選擇性，即針對特定企業(yè)，而非普適；企業(yè)必須從補貼中真正受益。

根據(jù)WTO規(guī)則，補貼分為“紅箱補貼”（禁止性補貼Prohibited Subsidy）、“黃箱補貼”（可申訴補貼Actionable Subsidy）和“綠箱補貼”（不可申訴補貼Non—Actionable Subsidy)。其中，綠箱補貼放開，紅箱補貼須嚴格禁止；此外，大量補貼屬于黃箱補貼，其條款規(guī)定也相對模糊。歐美等發(fā)達國家訴諸WTO的許多貿(mào)易爭端，都出自黃箱補貼的爭議。

在張玉卿看來，反補貼規(guī)則適用中國只是一個時間問題，“遲早要來”。對中國政府和企業(yè)來說，第一步要做的是清理門戶，厘清“哪些是WTO規(guī)則禁止的，哪些是允許的”。

爭議提交WTO：紀錄創(chuàng)造者

4月10日，就兩項與知識產(chǎn)權有關的議題，美國向WTO提起啟動爭端解決機制。

議題之一是，美方認為，中國對侵犯知識產(chǎn)權的行為追究刑事責任的門檻過高，此外，美方要求對新產(chǎn)品的知識產(chǎn)權保護應當盡早而不是待中國有關部門審核之后才開始；議題之二是，美方對中國要求進口圖書和音像產(chǎn)品通過規(guī)定渠道分銷的做法表示不滿，因為影響了其相應產(chǎn)品進入中國市場。

此舉創(chuàng)下了多個紀錄。在此前的WTO歷史上，一次性針對同一個國家提起兩個爭端解決機制程序，還從未有過；美國就一個國家的知識產(chǎn)權執(zhí)法提起訴訟，亦屬首次。

中美在知識產(chǎn)權保護問題上的爭議由來已久，自2004年以后，就成為中美高層經(jīng)貿(mào)對話的最重要主題，美方威脅將啟動WTO爭端解決機制也有時日。但此時發(fā)難，華盛頓的觀察家們認為，主要還是受到來自國會的壓力。

“布什政府一直希望在中美貿(mào)易關系上保持一種長期全面的態(tài)度，但是國會要求政府更加強硬?！泵绹菐炜ㄍ醒芯克–ato Institute）貿(mào)易政策研究中心貿(mào)易政策分析家丹尼爾埃肯森（Daniel Ikenson）對《財經(jīng)》記者說。

?？仙Q，美國醞釀知識產(chǎn)權起訴已經(jīng)很長時間了。但是長期以來，美方搜集證據(jù)不太容易，要證明中國的執(zhí)法不力其實相當困難。

曾多年在美國貿(mào)易代表辦公室擔任法律顧問的許思義（Steve Kho）則有不同看法。這兩個議題經(jīng)過精心選擇，“范圍很窄，目標明確，是很有望的申訴”。許稱，如果中國敗訴，中方必須撤銷這些法律，或者作出相應修改；如果中方不這么做，美方就有權采取報復措施，提高關稅。

張玉卿則認為，WTO規(guī)則主要是規(guī)定立法標準。至于執(zhí)行與實施問題，如“一個案子應該怎么處理、應該罰多少錢，關監(jiān)獄應該關多少年，這是本國主權問題，WTO管不了”。歷史上，WTO的爭端解決機構專家小組最后通常只是建議將法律修改成與WTO規(guī)則相符。

此次將提交WTO的兩個爭端，僅是中美知識產(chǎn)權保護與貿(mào)易極多議題中的兩個，更多的意義，同樣在于樹立未來的類似爭端解決新范式。中華全國專利代理人協(xié)會會長、美國艾金波崗律師事務所知識產(chǎn)權高級顧問馬連元向《財經(jīng)》記者表示，中美知識產(chǎn)權糾紛過去有，現(xiàn)在有，將來也會有；不光是對美國，國內(nèi)的專利糾紛也很多。

馬連元指出，現(xiàn)在中國的條文是都有了，但執(zhí)法比較困難。究其原因，一是全民法治觀念比較淡，二是知識產(chǎn)權執(zhí)法力量確實薄弱，無論法院還是地方政府的行政部門。

“貿(mào)易戰(zhàn)”不可能，其他呢？

對于中美之間愈發(fā)激烈的貿(mào)易摩擦會不會引發(fā)重大負面影響，宏觀分析師們意見各異。“目前的情況只是一個短期波動。氣氛可能緊張一些，但中美之間不可能有大的貿(mào)易戰(zhàn)。美國是理性的社會，經(jīng)濟利益是最重要的?！鼻澳Ω康だ麃喼奘紫?jīng)濟學家、《財經(jīng)》雜志特約經(jīng)濟學家謝國忠說。

中歐國際工商學院教授許小年則認為，影響很難說，“對美國政治我們無能為力，但對中國是一個很好的警示信號”；即傳統(tǒng)產(chǎn)品的貿(mào)易順差風險越來越高，原有增長方式有很多問題。如果貿(mào)易摩擦升溫，風險上升，對轉變增長方式的要求就變得更為迫切。

花旗集團中國經(jīng)濟學家沈明高認為，在中美貿(mào)易關系上，中國的問題是如何提出“可信的威脅”，“減持美元資產(chǎn)之類會兩敗俱傷”。他強調(diào)，中國經(jīng)濟未來還是要越來越依靠內(nèi)需。

中國國際金融公司首席經(jīng)濟學家哈繼銘則認為，影響大小在于中國的決策把握。他認為中國可能有兩方面政策：一是盡量抑制“兩高一資”（高污染、高能耗、資源性）的出口行業(yè)擴張，通過降低出口退稅、加快人民幣升值幅度等；另一個是加大進口增速，政府主導的進口可能會有比較大的增長，應多進行與政策方向一致的、對中國有利的進口，如降耗節(jié)能、環(huán)保方面的。

在接受《財經(jīng)》記者專訪時，美國商務部副部長雷凱文將近來頻仍的中美貿(mào)易摩擦原因歸為三點：首先是中美貿(mào)易量劇增，自然導致更多的糾紛；第二是美方認為，不少中國的貿(mào)易和經(jīng)濟做法確實讓外界看來不公平，而美方對中國目前的改革速度存在沮喪感。去年中國WTO過渡期結束之后，改革的速度也大幅度放緩；最后則是華盛頓自身的變化，去年的選舉導致華盛頓政治風向驟變。

布什總統(tǒng)任期的前六年間，共和黨執(zhí)掌國會兩院，國會山與白宮在貿(mào)易問題上很少聽到分歧，關于貿(mào)易的聽證會每年平均僅召開三次。在克林頓政府時期，則平均每年多達20多次。

去年年底的國會中期選舉之后，民主黨一舉奪回參眾兩院的控制權，加上共和黨內(nèi)部對貿(mào)易問題的態(tài)度日漸分歧，伊戰(zhàn)政策耗盡布什政府政治資本，布什的貿(mào)易政策面臨前所未有的挑戰(zhàn)。自民主黨重掌國會上任以后，已經(jīng)提了15份針對中國貿(mào)易的議案。目前在對華貿(mào)易最為強勢的眾議院，多個重量組議員發(fā)出了非常強硬的信號。

今年3月27日，眾議院籌款委員會主席蘭格（Charles Rangel，來自紐約州）與貿(mào)易委員會主席列文（Sandra Levin，來自密歇根州）提出了一份名為“新貿(mào)易政策”的聲明，其中要求布什政府對中國的補貼和知識產(chǎn)權侵犯問題采取行動。此外，他們要求立即對中國和日本的匯率操縱行為采取行動，發(fā)起相關WTO申訴和其他方式的起訴以降低貿(mào)易壁壘。

這兩位民主黨議員還認為，美國政府對中國提起的WTO申訴太少、太慢了，要求設立“貿(mào)易實施者”和“貿(mào)易檢舉人”兩個職務，獨立于政府之外，聽命于國會，專門負責準備和發(fā)起WTO申訴。

這個提議早在2005年就由數(shù)名民主黨重量級議員聯(lián)名提出。當時的參與者還包括現(xiàn)任議長佩羅西、多數(shù)黨領袖霍伊等。

蘭格與列文公開支持來自賓夕法尼亞州的共和黨議員英格利士（Phil English）正在起草的反補貼提案。這一提案要求給予美國商務部對非市場經(jīng)濟國家征收反補貼和反傾銷稅的權力。美國商務部希望保持在執(zhí)行反補貼和反傾銷調(diào)查時的靈活性——這正是提案發(fā)起者希望拿掉的選擇：他們擔心商務部發(fā)起反補貼只是一時之舉，希望通過立法將其固定下來。

蘭格與列文的支持是至關重要的，貿(mào)易提案如果能順利通過籌款委員會，則獲得眾議院通過相當有望。

另一方面，布什政府不得不更加注意傾聽來自國會的聲音，與其進入政權最后階段、事實上已成“跛腳鴨”有關。他必須將已經(jīng)極為有限的政治資本作最集中的使用。

對話與期待

6月30日，國會授予布什政府的貿(mào)易促進權即將到期。貿(mào)易促進權由美國國會授予政府，在四年有效期內(nèi)，美國政府對外貿(mào)易簽約在國會表決時，國會只能通過或否決，而不能要求修改。沒有貿(mào)易促進權，美國政府便無法與貿(mào)易伙伴進行有誠意的談判。

號稱支持自由貿(mào)易的布什在任期內(nèi)建樹不多——多哈回合談判深陷僵局，雙邊談判大部分出于外交需要，并無多大經(jīng)濟意義。4月2日剛達成的韓美自由貿(mào)易協(xié)定，可算是布什任上最具實質價值的一個貿(mào)易協(xié)定——這是美國自1993年北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）簽署后，涉及外貿(mào)額最大的自由貿(mào)易協(xié)定。

這一協(xié)定必須在6月30日貿(mào)易促進權失效前提交國會表決。但是，這個協(xié)定目前遭到多名國會議員的反對。眾議院貿(mào)易委員會主席列文已經(jīng)明確表示不支持這個協(xié)定。

因此，此間外界分析認為，由于布什獲得延長貿(mào)易促進權的可能性幾無，布什很有可能為保住韓美自由貿(mào)易協(xié)定——這個他在貿(mào)易領域惟一的“勝利果實”——而對中國施壓獲得國會在美韓協(xié)議上的妥協(xié)。

去年12月14日和15日，中美首次戰(zhàn)略經(jīng)濟對話規(guī)模空前。此后，美國財長保爾森頻頻訪華，但“保爾森路線”——低調(diào)敦促人民幣匯率制度改革，積極推動中國開放金融市場等重要服務行業(yè)——尚未獲得明顯進展。

今年3月初，保爾森在華盛頓接受《財經(jīng)》專訪時稱，“要讓兩國人民以及我們的國會看到，在就長期合作討論的同時，短期內(nèi)有實在的進展”（參見《財經(jīng)》2007年第6期“保爾森信號”）。他那次訪華時，中國副總理吳儀在人代會期間特地請假，前往首都機場與他一晤，并傳達了中國最高領導人希望5月間第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話成功的口信。但中美高層經(jīng)貿(mào)對話在雙方傾注了大量資源后，仍未產(chǎn)生“短期成果”，令美方頗感失望。

3月30日，美國商務部宣布，對中國銅版紙征收反補貼稅的初裁決定；4月10日，美國貿(mào)易代表宣布，將兩項與中國有關的知識產(chǎn)權爭議提交WTO。于此期間，保爾森領導的財政部——過去大半年來美國對華經(jīng)貿(mào)政策的主導機構，引人注目地沉默不語。

5月底，第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話將在美國首都華盛頓舉行。中美貿(mào)易爭端密集的“遭遇戰(zhàn)”，無疑會給對話抹上一些陰影。“可以說，目前國會對中國貿(mào)易問題的情緒是不太滿意的?！泵绹虅詹扛辈块L雷凱文說，“但是，中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話仍是解決這些議題惟一重要的機制。”

與既往相似，對話揭幕之前，一個龐大的中國采購團將前往美國，展開規(guī)模數(shù)以百億美元計的“采購之旅”，訪問地包括舊金山、佐治亞州的亞特蘭大、伊利諾伊州的芝加哥和華盛頓特區(qū)四城?！按蟛少彙笔侵袊陙頌樯钊朊绹胤健②A取選區(qū)好感作出的努力，也是事實上的一個籌碼。不過，有外電分析認為，美國國會估計已經(jīng)不太可能被中國的“大采購”打動了。