[摘要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市政公用行業(yè)自身面臨的矛盾日益突出，要求在市政公用行業(yè)進(jìn)行改革實(shí)行特許經(jīng)營；市政公用行業(yè)的改革不僅有廣泛的政策基礎(chǔ)，而且有不斷發(fā)展壯大的民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還有可以借鑒的國際改革的成功經(jīng)驗(yàn)。這些都為我國市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 市政公用行業(yè) 特許經(jīng)營 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

市政公用行業(yè)的范圍主要參照建設(shè)部“三定”方案中所規(guī)定的城市供水節(jié)水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)鉄崃?、市政設(shè)施、公共客運(yùn)、園林、市容和環(huán)衛(wèi)等行業(yè)。本文討論的是這一范圍中的經(jīng)營性行業(yè)如城市供水節(jié)水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤?、公共客運(yùn)等。市政公用行業(yè)特許經(jīng)營是指將市政公用行業(yè)的經(jīng)營權(quán)授予被許可企業(yè)，允許其在一定時(shí)間對(duì)該公用行業(yè)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營。我國在市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營有其特定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

一、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要

1．我國現(xiàn)在處于城市化加速發(fā)展時(shí)期，要求市政公用行業(yè)必須保持較快的增長速度。我國現(xiàn)在處于城市化加速發(fā)展階段，到2020年我國城市非農(nóng)人口比例將到達(dá)全國人口的60％，也就是說從現(xiàn)在開始每年有1500萬～2000萬的農(nóng)業(yè)人口要向城市積聚，使城市年均增長住宅200億平方米，生活垃圾年增長8％，污水處理年增長6％，而污水處理、垃圾處理等公用設(shè)施卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市擴(kuò)容。

2.全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，對(duì)市政公用行業(yè)的發(fā)展提出更高的要求。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須與城市的資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，根據(jù)不完整的普查，我國現(xiàn)有的市政公用建設(shè)設(shè)施50％已經(jīng)陳舊需要改造；甚至很多城市道路問題非常嚴(yán)重，一般的車行道坑坑洼洼；全國的供水系統(tǒng)水損率比較高（3立方米／公里／小時(shí)），其占水生產(chǎn)總量的比例已上升到13％；全國644個(gè)城市中，有400多個(gè)城市缺水，有200多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。這樣市政公用設(shè)施與全面小康的目標(biāo)相差太遠(yuǎn)，因此，必須在公用行業(yè)實(shí)行改革，建立特許經(jīng)營制度，改變市政公用設(shè)施水平落后的局面。

二、解決市政公用行業(yè)自身面臨的矛盾的需要

我國市政公用行業(yè)自身面臨以下三個(gè)矛盾：

1.市政設(shè)施的供給能力有限與經(jīng)濟(jì)高速增長的矛盾。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》指出：自從中國于1979年實(shí)行對(duì)外開放政策以來，每年平均9%的經(jīng)濟(jì)增長率導(dǎo)致城市間運(yùn)輸空前的擴(kuò)展——每年的貨運(yùn)量平均增長8％，客運(yùn)量平均增長12％。運(yùn)輸量的增長造成交通基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)極度緊張。在全國600多個(gè)座城市中，有400多座城市缺水，其中嚴(yán)重缺水的有108個(gè)，許多缺水城市的消防設(shè)施無法正常使用。因?yàn)槿彼?，全國工業(yè)產(chǎn)值平均每年減少2000多億元。

2．單一的政府財(cái)政投資與巨大的市政公用建設(shè)資金不足的矛盾。聯(lián)合國提出發(fā)展中國家在城市化進(jìn)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)占社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的9％～15％，一般不能低于GDP總量的3％～5％。但我國的這兩個(gè)比例分別為7.2％和3.05％。十五期間，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（建設(shè)部門口徑）投資大約1萬億，中央和地方政府投資約占2000億元～3000億元，剩下的約70％～80％的資金要靠貸款、外資、社會(huì)投資等方式解決。

3.市政公用設(shè)施運(yùn)行效益低下與運(yùn)行機(jī)制不靈活的矛盾。以北京地區(qū)為例，多年平均可用水資源為36億～40億立方米，人均水資源不足300立方米，是國內(nèi)人均水資源的八分之一，世界人均水資源的三十分之一。但同時(shí)，管網(wǎng)漏水率也很高。中國許多地區(qū)也都在不同程度存在缺水問題。要解決缺水問題，除了提倡節(jié)約用水、科學(xué)用水外，一條重要的途徑就是要增加投資，提高自來水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，以增強(qiáng)自來水產(chǎn)業(yè)的供給能力。

三、有廣泛的政策基礎(chǔ)

我國實(shí)行對(duì)外開放以來，制定了大量的相關(guān)政策，上世紀(jì)90年代，政府及相關(guān)部門相繼出臺(tái)一系列放松進(jìn)入市政行業(yè)壁壘的優(yōu)惠政策，如1995年建設(shè)部出臺(tái)《市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)指導(dǎo)意見》。2001年12月，國家計(jì)委（現(xiàn)在的發(fā)改委）頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，“意見”指出：鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2002年3月，國家計(jì)委公布新的“外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)”，從前禁止外商投資的電信和燃?xì)?、熱力、供排水等城市管網(wǎng)項(xiàng)目被列為對(duì)外開放領(lǐng)域。2002年9月，建設(shè)部、國家環(huán)保總局和當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，要求各地區(qū)要轉(zhuǎn)變污水、垃圾處理設(shè)施只能由政府投資、國有單位負(fù)責(zé)運(yùn)營管理的觀念，解放思想，采取有利于加快建設(shè)、加快發(fā)展的措施，切實(shí)推進(jìn)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的市場化改革。黨的十六大報(bào)告中也指出：“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機(jī)制?！痹谶@個(gè)精神的指導(dǎo)下，2002年12月，建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》規(guī)定：鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。同時(shí)十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確指出：“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”.”“加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競域。”“對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管?！睖丶覍毧偫碓谑畬萌舜蠖螘?huì)議的政府工作報(bào)告中提出：“推進(jìn)市政公用事業(yè)的市場化進(jìn)程?！薄斑M(jìn)一步研究制定鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改組改造，進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域的具體辦法?！笨梢哉f，國家已經(jīng)為市政公用行業(yè)改革、建立特許經(jīng)營制度創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

四、有發(fā)展良好的民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

改革開放以來，在各項(xiàng)政策措施的鼓勵(lì)下，民營經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。據(jù)全國工商聯(lián)統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，全國私營企業(yè)戶數(shù)12年里增長了24倍，同期個(gè)體工商戶增長了79%；民營經(jīng)濟(jì)注冊(cè)資金增長了58倍，達(dá)到2.8萬億元。民營經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、拉動(dòng)社會(huì)投資、解決就業(yè)、增加政府稅收等方面發(fā)揮了不可替代的作用。以拉動(dòng)社會(huì)投資為例，從1981年到2002年，民間投資年平均增長25%。2002年不包含外資的民間投資達(dá)到1.7萬億元，增長22.4%，占全社會(huì)投資的比重為40.3％；而且2003年1至9月，全國非國有經(jīng)濟(jì)中的集體經(jīng)濟(jì)與個(gè)體經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到9577億元，同比增長30.3%，增速為多年來所未見。同時(shí)，民營企業(yè)的投資方向呈現(xiàn)出“多元化，結(jié)構(gòu)日趨合理”的特點(diǎn)。國內(nèi)民營經(jīng)濟(jì)開始涉及重工業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)中的金融服務(wù)業(yè)、教育文化產(chǎn)業(yè)、新聞出版業(yè)，以及高速公路、市政工程等城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等，并且創(chuàng)造了“組團(tuán)投資”等新形式。

在政府、國有企業(yè)財(cái)力不足的情況下，通過貼息、提供補(bǔ)貼和擔(dān)保等政策措施，鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市政公用行業(yè)，充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，以增強(qiáng)公用行業(yè)的投資能力，便成為中國市政公用行業(yè)市場化改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

五、有可資借鑒的國際改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代以來，主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家發(fā)生了以高失業(yè)率、高通貨膨脹和低經(jīng)濟(jì)增長率為主要特征的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。如英國、法國和聯(lián)邦德國的失業(yè)率從1960年～1982年分別增長了6.5倍、7倍和4.8倍；在1951年～1973年，年平均通貨膨脹率為3.4％；而在1974年～1981年，年平均通貨膨脹率為9.9％，是前者的2.9倍；在1965年～1973年，年平均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率4.7％；在1974年～1983年，年平均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率下降為2.4％，只達(dá)到前者一半的水平。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，一方面政府財(cái)政難以承受市政公用行業(yè)日益虧損產(chǎn)生的嚴(yán)重財(cái)政赤字；另一方面，政府干預(yù)也發(fā)生了很大變化。于是從20世紀(jì)70年代末開始，西方主要發(fā)達(dá)國家對(duì)公用行業(yè)實(shí)行改革，以英國在公用行業(yè)實(shí)行私有化改革、美國放松政府對(duì)公用事業(yè)的管制、法國政府在公用部門實(shí)行特許經(jīng)營制度等拉開了世界各國對(duì)公用部門進(jìn)行改革的帷幕。這場改革無疑也波及到了中國，同時(shí)，發(fā)達(dá)國家在改革中積累的經(jīng)驗(yàn)和遇到的難題為中國的改革提供了借鑒。

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