摘要：作為產(chǎn)品的公共服務(wù)雖然明顯區(qū)別于私人物品，然而政府在提供公共服務(wù)中可以借鑒一般產(chǎn)品的營銷策略及目標(biāo)模式，以公眾的不同需求為中心來重構(gòu)公共服務(wù)生產(chǎn)-供給的價值鏈，選擇適當(dāng)?shù)臓I銷策略來整合社會資源，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)； 營銷策略； 目標(biāo)模式

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0164-03

公共服務(wù)型政府作為政府轉(zhuǎn)型中新的價值訴求與執(zhí)政理念，在現(xiàn)實的構(gòu)建過程中，一方面確實存在著厘清特征、縷析職能的必要，但另一方面迫切需要擺脫一般概念層面的桎梏，注重執(zhí)行過程之中的策略分析與模式探究。公共服務(wù)型政府簡單的說就是履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、社會服務(wù)”[1]的政府職能，提供公共產(chǎn)品為人民服務(wù)的政府。公共服務(wù)是以一定的物質(zhì)、信息、技術(shù)或者勞務(wù)等形式表現(xiàn)出來的產(chǎn)品。因而，從本質(zhì)上說，政府職能的履行是通過提供公共服務(wù)來實現(xiàn)的，公共服務(wù)就是政府管理過程中的產(chǎn)品輸出。公共服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品與一般私人物品有很大的不同，但是公共產(chǎn)品在市場導(dǎo)向和客戶價值上卻具有一般產(chǎn)品的普適性，亦即公共產(chǎn)品作為現(xiàn)代意義上的產(chǎn)品，最終也是為了滿足產(chǎn)品對象（公民）的需求。我們認(rèn)為正如政府改革中可以借鑒企業(yè)家精神一樣，公共服務(wù)也應(yīng)該借鑒一般產(chǎn)品的營銷策略和目標(biāo)模式，從而全面提升政府的公共服務(wù)水平和績效。

一、 公共服務(wù)的營銷策略分析

（一） 公共服務(wù)的產(chǎn)品策略

公共服務(wù)的產(chǎn)品策略是有效的公共服務(wù)營銷策略的核心。首先，公共服務(wù)的提供者必須分析某項公共服務(wù)中的核心產(chǎn)品，即公民在接受某種政府服務(wù)時所能獲得滿足自身某種需要的效用和利益。如社會保障是滿足基本公民生理上的需求，治安和醫(yī)療制度是滿足公民安全上的需求，義務(wù)教育是針對發(fā)展的需求等等。在公共服務(wù)的提供過程中要關(guān)注公民對于核心產(chǎn)品需求的層級結(jié)構(gòu)，社會經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步、文化環(huán)境等因素都與此直接相關(guān)。有時政府部門的相關(guān)政策并不為民眾所接受和認(rèn)同就在于公共產(chǎn)品脫離了民眾需求的實際水平，盲目超前或者滯后。當(dāng)前，我國公共產(chǎn)品沿循自上而下的決策路徑，實行強(qiáng)制性供給的機(jī)制，民眾迫切需要的諸如就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品供給不足，而缺乏“消費者偏好”的服務(wù)卻可能供給過剩，造成公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性矛盾。公共服務(wù)型政府注重的行政倫理之一便是回應(yīng)性，政府應(yīng)當(dāng)對公民的需求做出及時的和負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，通過設(shè)計出有針對性地公共產(chǎn)品來實現(xiàn)。同時，公共產(chǎn)品供給也是社會再分配的重要環(huán)節(jié)，政府的有效產(chǎn)品設(shè)計，公共服務(wù)本身也可以創(chuàng)造出巨大的市場需求，既可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長又可以達(dá)到公平。公共產(chǎn)品的產(chǎn)品策略最根本的還是要堅持以人為本的思想，使公共服務(wù)真正滿足民眾的根本利益。

其次，公共服務(wù)型政府推行公共服務(wù)市場化原則，在進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計時必須進(jìn)行市場的細(xì)分。公共產(chǎn)品雖然冠名以“公共”，且具有非排他性(non-excludability)和非競爭性消費(non-rivalness in consumption)的特性，但并不意味著公共產(chǎn)品在實際的流通中可以無差別的為公眾整體所共享，其自身承載著公共利益最大化的行政價值目標(biāo)。因而，在公共產(chǎn)品的產(chǎn)品策略制定中需要考慮公平與效率的二元維度，既要考慮某項公共產(chǎn)品可以兼顧全體民眾的整體利益，符合帕累托效率的要求；同時也要優(yōu)化公共資源的配置方向，照顧弱勢群體的特殊需要，達(dá)到社會的整體和諧。在這一制度設(shè)計的安排下，那么純公共產(chǎn)品就可以由中央政府來提供，同時地方各級可以結(jié)合地域特點進(jìn)行補(bǔ)充，擴(kuò)大公共產(chǎn)品的覆蓋面；其他準(zhǔn)公共物品則可采取公私競爭、合同外包等多渠道的供給機(jī)制，拓展公共產(chǎn)品的產(chǎn)品線，滿足不同層次的需求。例如，醫(yī)療改革的發(fā)展方向是將基本醫(yī)療和補(bǔ)充醫(yī)療進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，滿足社會整體的醫(yī)療需求，而又通過社會公共部門實現(xiàn)產(chǎn)品的多樣化，滿足不同層次，提升公共產(chǎn)品的供給效率。

（二） 公共服務(wù)的價格策略

市場經(jīng)濟(jì)的活動，必須按照市場規(guī)律、經(jīng)濟(jì)原則實行等價交換。產(chǎn)品價格的形成過程與產(chǎn)品定價的方法，即定價策略是調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的主要手段。但基于公共物品的特殊性，生產(chǎn)中具有較高的甚至無法計量的私人交易成本，使得公共產(chǎn)品的定價在現(xiàn)實中難以操作。

筆者認(rèn)為比較可行的策略是根據(jù)公共物品的分類，確定不同的定價方法，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品定價的多重性體系。純公共物品可以采用政府定價或免費方式供社會公眾消費，服務(wù)產(chǎn)品的成本的補(bǔ)償從財政渠道中獲取，也就是由全社會共同分擔(dān)該產(chǎn)品的生產(chǎn)費用。準(zhǔn)公共物品可以考慮由市場機(jī)制來引導(dǎo)資源配置，通過政府引導(dǎo)形成以競爭性為主要特征的、并兼具約束性的價格形成機(jī)制。通過有效價格形成機(jī)制來配置資源，制約公眾對于公共物品的過度消費，并在一定程度上控制“搭便車”現(xiàn)象，防止對稀缺資源需求導(dǎo)致的無序競爭。在公共服務(wù)產(chǎn)品的價格策略中要注意我們應(yīng)采取成本補(bǔ)償、微利持平、財政補(bǔ)貼、政府監(jiān)管的原則。

（三） 公共服務(wù)的渠道策略

公共服務(wù)的渠道也就是產(chǎn)品通過供給部門向消費者移動時所經(jīng)歷的途徑。公共產(chǎn)品渠道的優(yōu)化，會使得產(chǎn)品供給的效率全面提高，降低公共產(chǎn)品的成本。傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品渠道模式是各級政府向公眾提供各種公共產(chǎn)品的垂直渠道，是由政府作為唯一的產(chǎn)品供應(yīng)商組成的一元供應(yīng)體系。(見下圖)其特點是渠道寬度較窄，渠道流程較長，上級控制力較強(qiáng)，符合計劃經(jīng)濟(jì)時代“大一統(tǒng)”的社會管理思想。但是，一元化的垂直渠道通過政府的公共政策和公共產(chǎn)品的供應(yīng)來承載全部的社會公共服務(wù)職能，保障民生的效果是被動的和消極的，甚至是資源配置的低效和供應(yīng)結(jié)構(gòu)的混亂。

為此，要加快建立社會主義公共服務(wù)體制，首要內(nèi)容也就是優(yōu)化公共服務(wù)的供給渠道，進(jìn)行公共服務(wù)社會管理的流程再造。一是，追求渠道扁平化。信息時代技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)滲透到政府管理的實質(zhì)操作層面，電子政務(wù)使得上級政府可以將產(chǎn)品供應(yīng)的指令信息直接傳輸給和公眾直接面對的政府服務(wù)終端，實現(xiàn)了權(quán)力的下放、規(guī)制的放松以及流程的優(yōu)化，從而有效的避免了層級節(jié)制，帶來了整體的效能的提升和顧客的滿意；二是，達(dá)到渠道差異化，適應(yīng)不同公共產(chǎn)品的特點，公共部門、私人部門和第三部門(即非政府非營利部門)基于法定性規(guī)則既相互獨立，又相互合作，共同治理社會公共事務(wù)，以實現(xiàn)“善治”，[2]形成“政府主導(dǎo)、公私競爭”的公共服務(wù)多元化供應(yīng)體系。一方面要繼續(xù)推進(jìn)市場化改革，正確發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的作用，并鼓勵社會組織在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)中以及社會服務(wù)方面的積極參與作用，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給方式從政府主導(dǎo)型向政府主導(dǎo)與市場參與結(jié)合型轉(zhuǎn)變。另一方面要強(qiáng)化政府公共服務(wù)渠道中的主體地位，充分發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用，政府要充分履行公共管理職能，恪守行政責(zé)任，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。三是，實現(xiàn)渠道彈性化。亦即渠道模式并非僵化不變，而是提倡同種產(chǎn)品的供應(yīng)在政府相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部競爭，或者授權(quán)其他非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府通過競爭實現(xiàn)成本的降低和效率的優(yōu)化，公眾通過行使選擇來達(dá)到服務(wù)的滿意。

（四） 公共服務(wù)的促銷策略

營銷活動從本質(zhì)上說就是提供產(chǎn)品，滿足需求的一種管理活動。從政府社會管理的角度看，政府也需要進(jìn)行公共服務(wù)的供給，滿足公眾的需求。因而，政府也要開展相關(guān)的公共服務(wù)促銷活動，亦即“政府營銷”。具體來說，就是政府及公共管理機(jī)構(gòu)，通過對公共服務(wù)進(jìn)行地緣識別（GI）、人文識別（HI）、政策識別（PI）和行業(yè)識別（SI）的有效整合，使得政府的公共服務(wù)與政策理念為公眾所普遍接受，形成對產(chǎn)品的“銷售促進(jìn)”的結(jié)果。政府可以采取以下具體策略：第一，政府政策行銷，通過一切可能的方式說明政府的決定或者政策，最大限度的取得公眾的理解和支持。通過政府與社會的良性互動，一方面落實公民民主政治制度下的參與權(quán)力，另一方面政府推銷自己的政策主張，可以優(yōu)化政府公共服務(wù)的操作流程。第二，政府形象塑造。政府形象是指社會公眾憑借已有的經(jīng)驗對政府在公共管理過程中顯示的行政行為、服務(wù)行為和精神狀況的總體印象和評價。政府公共服務(wù)中的形象建設(shè)是一個綜合性的內(nèi)容，諸如政府信用的完善、政府發(fā)言人制度和某些地方政府的ISO質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)、地方品牌形象識別等等，都可以作為一個多維結(jié)構(gòu)的一個方面在公共服務(wù)的促銷中引起我們的重視。

二、 公共服務(wù)的目標(biāo)模式分析

（一） 公共服務(wù)的滿意度目標(biāo)

顧客滿意度(Customer satisfaction degree)是衡量產(chǎn)品與服務(wù)競爭優(yōu)勢的主要標(biāo)志，它反映了市場對產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)可程度。對于公共服務(wù)產(chǎn)品來說，顧客是指政府管理和服務(wù)的對象——社會公眾和企業(yè)。公共服務(wù)的滿意度目標(biāo)要求根據(jù)“顧客取向”來考核政府的工作成效，即以滿意度為核心來構(gòu)建公共服務(wù)型政府績效評估體系。新公共管理運動中出臺的美國國家績效評審報告就具有這樣一個目標(biāo)：“為顧客提供與企業(yè)的最佳服務(wù)相同的服務(wù)”。西方國家再造政府的改革過程中，政府極力試圖按照受顧客驅(qū)使的方式進(jìn)行運作，從而實現(xiàn)對顧客需要的滿足。政府自身制定了一系列最低的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并努力加以實現(xiàn)；當(dāng)實際上沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時，政府甚至?xí)o與當(dāng)事人以補(bǔ)償。針對公共服務(wù)，其提高顧客滿意度的途徑是：第一，從管理層面，不斷提高產(chǎn)品的品質(zhì)及降低公眾獲得的服務(wù)成本和增加公共服務(wù)的種類，強(qiáng)化服務(wù)提供的便捷性。第二，從價值層面，轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)觀念的束縛，從 “政府本位”變?yōu)椤肮癖疚弧?，樹立“以民為本”、“?zhí)政為民”的新時期行政價值觀，使政府部門及其工作人員明確自己的服務(wù)對象，形成現(xiàn)代政府所應(yīng)具備的“顧客意識”。第三，從制度層面，適時制定、出臺《政府信息公開法》，公布政府公共服務(wù)的流程、標(biāo)準(zhǔn)、效果，減少公眾與政府之間信息不對稱，從而建立以公眾“滿意度”為導(dǎo)向的一整套政府績效評估體系，其主要包括政府目標(biāo)責(zé)任制、公眾評議政府、公共服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察制等。

（二） 公共服務(wù)的公共性目標(biāo)

公共性即是政府公共服務(wù)提供過程中的公共責(zé)任指向，意味著政府與公民之間橫向的平等的關(guān)系，表明政府與公民一道來關(guān)心和解決公共利益問題，同時公共性也意味著公共服務(wù)的提供應(yīng)以社會公平作為政策的首要價值。公共服務(wù)的公共性可以用責(zé)任性以及公正性兩個維度來加以闡釋。立足公共服務(wù)的公共性目標(biāo)，一方面我們在公共服務(wù)的提供過程中，應(yīng)堅持政府倫理。政府確保公眾利益得到維護(hù)是其職能中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)努力承擔(dān)基于“委托——代理”關(guān)系而進(jìn)行社會治理的責(zé)任，對社會的公共利益要求做出負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。不管是政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中的“減政放權(quán)”，還是以促進(jìn)社會自治為方向的公共服務(wù)渠道多元化，政府都不應(yīng)當(dāng)放棄自身的職責(zé)，例如公共服務(wù)提供的主渠道功能、市場失靈時的“補(bǔ)位”作用、社會參與的引導(dǎo)者和社會發(fā)展的“元治理”角色。另一方面，政府提供服務(wù)應(yīng)強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)平等性。和諧社會政府治理是以服務(wù)為核心，以公共利益最大化為目標(biāo)的服務(wù)行政，主張建立在保障行政效率的同時更加注重社會公平與正義的效率型正義型政府。誠如弗雷德里克森所言：“公共管理者必須平等地對待所有的公民。公共服務(wù)分配中所存在的明顯的不公平，……是人們所不能容忍的，正如我們在其他地方已經(jīng)強(qiáng)調(diào)過的那樣，公共行政不僅僅要致力于效率和經(jīng)濟(jì)，而且要致力于社會的公平?！盵3]

（三） 公共服務(wù)的效益性目標(biāo)

人類的管理活動都在追求著效益，政府的公共管理活動也是如此。公共服務(wù)的效益性是指政府公共服務(wù)提供過程中的投入與所帶來利益之間的關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)客觀效率上的低投入高產(chǎn)出，又追求主觀效果上的目的與方法的競合。公共服務(wù)的效益性目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性效益和社會性效益，不僅要求政府提供高質(zhì)量、多種類、有針對的公共產(chǎn)品，滿足社會的公共需求，并且這種供給在所需成本上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的“三E”目標(biāo)。實現(xiàn)效益性目標(biāo)，在管理實踐中政府管理應(yīng)當(dāng)：首先，定位政府公共服務(wù)提供的職責(zé)，著眼于提供有益于社會整體而又無法通過市場提供的各種公共物品，竭力為社會的正常運轉(zhuǎn)提供所必須的制度安排和政策規(guī)制；其次，增強(qiáng)政府公共服務(wù)輸出的質(zhì)量，要不斷優(yōu)化政府的整體能力，在不同層級和部門之間配置管理資源，提升政府部門運轉(zhuǎn)的效率，進(jìn)一步依法行政和完善行政監(jiān)督，同時改進(jìn)政府治理的方式，引導(dǎo)私人部門和NGO參與實現(xiàn)公共目標(biāo)，全面改進(jìn)政府運作的效率。

三、 提高政府對公共服務(wù)的有效供給的思考

（一） 公共服務(wù)本質(zhì)上也是一種公共產(chǎn)品，因而作為產(chǎn)品的公共服務(wù)同樣需要關(guān)注其營銷策略

營銷策略不是私人產(chǎn)品的專利，公共服務(wù)既然是政府向公眾提供的產(chǎn)品，如果忽視其供給策略勢必導(dǎo)致其生產(chǎn)與供給的低效化，既不能充分滿足公眾的需求，又浪費社會資源降低政府的效率，甚至還會使政府在與私人企業(yè)提供相應(yīng)產(chǎn)品時處于明顯劣勢。政府從自身績效提升的角度應(yīng)該對公共服務(wù)的營銷策略加以高度關(guān)注，借鑒私人產(chǎn)品營銷的各種成功的策略。

（二） 公共服務(wù)又不完全等同于私人產(chǎn)品，政府在提供公共服務(wù)過程中還要根據(jù)不同的目標(biāo)模式選擇相應(yīng)的營銷策略

公共服務(wù)的公共性要求政府在生產(chǎn)與提供公共服務(wù)時必須對公眾的不同需求分析清楚，對屬于人們基本需求的公共服務(wù)的供給，政府可以采取免費提供方式；而對于具有差異性的公眾需求，政府更多的是利用市場的因素，發(fā)揮私人企業(yè)在生產(chǎn)與提供產(chǎn)品上的優(yōu)勢，采取推銷公共服務(wù)的策略，吸引不同層次公眾來購買和使用。

（三） 服務(wù)型政府的建構(gòu)不僅是政府單方面的任務(wù)，更重要在于政府選擇恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)營銷策略來有效整合社會資源

政府提供公共服務(wù)的能力是衡量服務(wù)型政府建設(shè)成敗的標(biāo)準(zhǔn)，這種能力的提升關(guān)鍵是政府營銷策略的選擇。通過與私人企業(yè)、社會中介組織甚至是民眾的廣泛合作，政府可以將更多的精力集中在具有普遍需求的公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供上，而將大量的公共事務(wù)分擔(dān)給其他社會治理的主體，讓他們參與到政府治理的系統(tǒng)中來，促進(jìn)社會資源的多元化競合，最終達(dá)到滿足公眾需求和實現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]溫家寶.深化行政體制改革，加快實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新-在國家行政學(xué)院省級干部政府管理創(chuàng)新與電子政府專題研究班上的講話[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2004，(1).

[2]張立榮.當(dāng)代中國政府治理范式變革探析-以麥肯錫7-S系統(tǒng)思 維模型為框架[J].中國行政管理，2006，(6).

[3](美)弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

責(zé)任編輯 肖 利