摘要：公共決策的科學(xué)化、民主化、法治化是新時期我國行政決策體制改革的總體目標(biāo)，其中行政決策法治化是法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵，是行政決策科學(xué)化、民主化的保障。根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的我國行政決策機(jī)制的總體框架和我國當(dāng)前行政決策機(jī)制改革的法律保障現(xiàn)狀，我國要實(shí)現(xiàn)行政決策法治化的目標(biāo)，就必須完善行政組織法律制度和行政決策的監(jiān)督制度；同時，健全行政決策程序規(guī)則、民主參與行政決策的各種規(guī)章制度，以及政府決策失誤的法律責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞：行政決策； 法治化； 法治政府

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-03

行政決策是指行政機(jī)關(guān)作出重要、重大決定的行為。在我國，行政決策是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能作出的處理國家公共事務(wù)的決定。具體來說，行政決策將形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定以及行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所作出的具有重要意義的決定。行政決策是國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動的首要環(huán)節(jié)，在某種意義上來說，它決定行政管理活動的成敗。決定著政府改革的成敗。黨的十六大報告指出，正確決策是各項工作成功的重要前提。要“改革和完善決策機(jī)制……深化行政管理體制改革”。隨著我國改革開放和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加速，行政體制改革，尤其是行政決策體制的改革逐漸提到日程上來。我國所提出的行政決策體制的總體目標(biāo)是形成科學(xué)、民主、法治化的行政決策體制。因為法治化是科學(xué)化、民主化的保障，所以探討行政決策的法治化對我國行政決策改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及法治政府的建設(shè)具有重要意義。

一、 我國行政決策體制改革目標(biāo)及行政決策法治化的價值

（一） 我國行政決策體制改革目標(biāo)

2004年3月，在國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，明確提出經(jīng)過1０年左右堅持不懈的努力，在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，我國基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時反映。并進(jìn)而提出了“建立健全科學(xué)民主行政決策機(jī)制”的具體任務(wù)。而之后在對決策正確性的各種促進(jìn)方式的不斷探索中，繼民主化、科學(xué)化之外，又提出了行政決策法治化的目標(biāo)，可見，公共決策的科學(xué)化、民主化、法治化成為新時期行政決策體制的總體目標(biāo)，這也是我國建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和任務(wù)?！皼Q策科學(xué)化、民主化、法治化”是一個多層次化的目標(biāo)體系，它要求決策過程必須建立在制度的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過科學(xué)的程序，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，把靜態(tài)的典型研究與動態(tài)的系統(tǒng)分析結(jié)合起來，把定性分析與定量分析結(jié)合起來，以期最大限度地提高決策精度。所謂決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識方法特別是公共決策的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序。所謂決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；所謂決策法治化是指通過憲法和法律來規(guī)定和約束決策主體的行為、決策體制和過程，特別是要保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利，并使黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力受到法律和人民群眾的有效監(jiān)督。

（二） 行政決策法治化的價值

1． 行政決策的法治化，是行政權(quán)力行使的時代要求，也是建設(shè)法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。權(quán)力沒有制約必然會被濫用，尤其是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的國家行政權(quán)力，是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項權(quán)力， 必須通過法來制約和控制。行政決策無論是一般決策還是重大事項的決策，都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政職權(quán)的具體體現(xiàn)，且這種權(quán)力具有很強(qiáng)的自由裁量性，同時，其又具有規(guī)范性的特點(diǎn)，涉及的范圍和利益非常廣泛。因此，也必須受到法律控制，走上法治化軌道?！耙婪ㄖ螄?，依法決策”這也是建設(shè)法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。

2． 行政決策法治化是行政科學(xué)化、民主化的保障。決策作為一種思維活動，必然帶有一定的決策者的主觀色彩。這種主觀色彩過重，就會導(dǎo)致主觀主義、經(jīng)驗主義。在這種情況下，法制建設(shè)更具有決定性的意義，決策者必須按照法定的決策程序進(jìn)行決策。一方面，它避免了行政決策權(quán)力高度集中所帶來的決策過程中的主觀隨意性；另一方面，也避免了有缺陷的技術(shù)官僚在行政決策過程中的操縱。當(dāng)我們以法律和制度的形式把決策程序確立下來的時候，我國政府的決策科學(xué)化和民主化才能最終實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，在行政決策的民主化、科學(xué)化、法治化三者關(guān)系中，它們是現(xiàn)代行政決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面：民主化是現(xiàn)代行政決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是主導(dǎo)，法治化是保證。

二、 行政決策法治化的要求

2004年頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，為建立健全行政決策機(jī)制確定了總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和具體措施。這些任務(wù)和措施從結(jié)構(gòu)、過程、后果等方面勾畫出了我國行政決策機(jī)制的總體框架。筆者以此為基礎(chǔ)，并根據(jù)當(dāng)前行政決策機(jī)制改革的法律保障現(xiàn)狀，探討行政決策法治化的要求。

（一） 完善行政組織法律制度，確立決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)

在行政決策中，“決策者”是行政決策的第一要素。而所謂決策者，是指由法定程序授予行政決策權(quán)的行政行為主體，決策者的法制性是行政決策法律規(guī)定性的要求和體現(xiàn)。目前我國對行政決策權(quán)的授予和劃分主要是《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》，但由于兩部法律規(guī)定的原則性和籠統(tǒng)性，使得行政決策權(quán)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)權(quán)限不清或者權(quán)限交叉現(xiàn)象，阻礙了行政決策權(quán)的有效實(shí)施。因此，有必要修改《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》加以完善。第一，針對在我國現(xiàn)行的行政決策結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中“黨政系統(tǒng)決策的權(quán)力職責(zé)及范圍的劃分不清晰，關(guān)系尚未完全理順”的問題。首先須在法律中理順決策系統(tǒng)中各種決策主體的關(guān)系，明確執(zhí)政黨、人大和政府三者各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)，既要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證人大的最高決策權(quán)，又要保證作為決策主體之一的政府的地位和作用。第二，明晰中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與組成部門之間不同行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限?？傊挥性诜芍写_立決策權(quán)利的合理結(jié)構(gòu)，才能保障行政決策的效率。

（二） 依法確定科學(xué)合理的決策程序，健全行政決策程序規(guī)則

行政決策程序是指行政主體依職權(quán)在行政決策進(jìn)程中所遵循的一系列的步驟。它主要應(yīng)該包括以下程序：調(diào)查、決策規(guī)劃、可行性論證、聽證、咨詢和協(xié)商、審議和審批、公布、備案等。[1]在這些程序中應(yīng)該提供相應(yīng)的法律和制度來給予保證。實(shí)現(xiàn)了行政決策程序的法制化就可以規(guī)范決策過程，完善決策的方式方法，可以提高決策的透明度，也能夠健全對決策的監(jiān)督，從而保證決策的實(shí)際效益。在我國的行政決策實(shí)踐中，將科學(xué)合理的行政決策程序以法律的形式固定下來，特別要重視一些行政決策的必要環(huán)節(jié)，如問題界定、預(yù)測和追蹤評價等環(huán)節(jié)的制定，重視“聽證”、“社會公示”等這些行政決策程序的前決策過程，使公眾了解政府即將作出的決策的目的、決策過程、決策內(nèi)容、決策方案，廣泛聽取各方面的意見和建議，徹底行政決策程序意識淡漠的現(xiàn)狀，讓法定的行政決策程序在我國的行政決策實(shí)踐中真正發(fā)揮作用。

（三） 健全民主參與行政決策的各種規(guī)章制度，以法制的形式保障決策民主性。

決策民主化是決策科學(xué)化的前提和保證，政府重大決策取得成功的因素很多，其中重要一點(diǎn)是實(shí)行廣泛的民主參與，而目前我國公眾參與還局限于個體參與，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上控制著公眾參與的選擇權(quán)，并且在部分行政決策事項上，公眾參與熱情出現(xiàn)衰退趨勢。公眾參與和專家論證最終成為形式上的點(diǎn)綴?？梢?，保障行政決策的民主性，光靠良好的民主制度是不夠的，要讓民主制度在實(shí)踐中切實(shí)得到貫徹和執(zhí)行，更重要的還在于把公眾參與作為決策過程的基本環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)固定下來，使其具有強(qiáng)制性約束作用。有必要對在我國行政決策實(shí)踐中形成的一些有效的公眾參與制度，如行政決策公示制度、行政決策聽證制度、社情民意反映制度等，通過立法將其法定化。需要強(qiáng)調(diào)的是，在現(xiàn)代，專家參與決策是促使決策更為科學(xué)、合理、可行，促使重大決策取得成功的重要因素之一，因為任何特定行政決策都有獨(dú)特的知識、專業(yè)和技術(shù)方法領(lǐng)域，專家的作用正在于此。更直接、更多地依靠專家成為現(xiàn)代行政決策的趨勢之一。因此，行政決策民主制度的法治中，不可忽視專家參與重大決策的有效制度。

（四） 建立健全政府決策失誤的法律責(zé)任追究制度，提高政府決策的責(zé)任性和效率。

所謂政府決策失誤的責(zé)任追究，是指政府在制定和實(shí)施公共政策的過程中，由于錯誤決策而導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權(quán)利，決策者必須承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任，并依照相關(guān)法律、法規(guī)給以應(yīng)得的處理和制裁的制度。建立追究制度，就是從法律的角度規(guī)范和約束政府決策者，以提高政府的責(zé)任性和效率。約束政府決策者慎重決策。

現(xiàn)代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認(rèn)為，法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺。我國在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。但在實(shí)踐中卻沒有建立健全與之適應(yīng)的具體制度，導(dǎo)致“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則無法兌現(xiàn)。筆者認(rèn)為有效貫徹《綱要》的規(guī)定，以下幾點(diǎn)是關(guān)鍵：一是需要厘清決策集體責(zé)任與個體責(zé)任，明確責(zé)任主體。我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度是行政首長負(fù)責(zé)制，在這種制度下，重大決策在集體討論的基礎(chǔ)上，由行政首長定奪，日常（較小）決策由行政首長自行決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任，因此，日常決策失誤應(yīng)由行政首長獨(dú)立負(fù)責(zé)，重大決策由集體負(fù)責(zé)，即行政首長負(fù)主要責(zé)任，其他參與者負(fù)連帶責(zé)任。只有這樣才能增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，做到責(zé)任和權(quán)力的有效統(tǒng)一。二是明確每個決策者在決策系統(tǒng)中的作用、權(quán)限，健全具體的責(zé)任制度和承擔(dān)責(zé)任的方法。行政決策是個系統(tǒng)工程，包括決策信息系統(tǒng)、決策參謀咨詢系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)（目標(biāo)確定、方案設(shè)計、方案決定）、決策執(zhí)行系統(tǒng)、決策反饋系統(tǒng)。因此而建立相應(yīng)的責(zé)任制度。包括：行政決策的信息咨詢責(zé)任、決策參謀咨詢責(zé)任、決策中樞責(zé)任、決策執(zhí)行責(zé)任、決定參謀責(zé)任。在每一個系統(tǒng)的責(zé)任中，以每一系統(tǒng)的地位和作用，及每個決策者在決策系統(tǒng)中的作用、權(quán)限為根據(jù)確定不同的責(zé)任方式。建立責(zé)任追究的相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前我國行政問責(zé)制度的依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章與其它規(guī)范性文件，其問責(zé)的內(nèi)容也僅涉及違法違紀(jì)和安全事故方面，而沒有涉及到?jīng)Q策失誤的問責(zé)。因此，為了給決策失誤責(zé)任追究提供有效的法律支持，應(yīng)盡快建立和完善行政決策失誤責(zé)任追究的相關(guān)法律法規(guī)。其內(nèi)容應(yīng)該涵蓋追究主體、追究程序、追究對象、責(zé)任大小、責(zé)任類型、追究期限等方面。

（五） 完善行政決策的監(jiān)督制度，加強(qiáng)行政決策權(quán)力的法律監(jiān)督

行政決策過程實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運(yùn)用過程，而任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督下行使。沒有監(jiān)督的權(quán)利必然造成專制與腐敗，政府部門的決策尤其如此。政府決策一般涉及重大社會事務(wù)，所造成的社會影響及涉及的范圍和程度是其他社會團(tuán)體決策所不能比擬的。因此，政府決策的權(quán)力必須加以監(jiān)督與制約，才能充分保證決策的科學(xué)性與民主性。從監(jiān)督的過程、途徑及制度建設(shè)上來看，加強(qiáng)行政決策的法律監(jiān)督，包括以下內(nèi)容：

1． 強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督。全國和地方人大及常委會是對行政決策法律監(jiān)督的重要主體，但是，長期以來，全國和地方人大及常委會只對政府決策后執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督，對決策前關(guān)于決策是否合法、方案是否可行、目標(biāo)是否明確和決策是否存在以權(quán)謀私的問題沒有做到有效監(jiān)督，這就給錯誤的政策得以實(shí)施提供了機(jī)會，因此，必須加強(qiáng)決策前和決策中的監(jiān)督，在立法上確定重大決策事先報告人大或者由人大審議的制度。通過審議，發(fā)現(xiàn)決策可能存在的問題，促使政府在決策形成前對政策進(jìn)行重新調(diào)整，這必然會減少決策的失誤率。

2． 將行政決策納入司法審查的范圍。司法審查是社會正義的最后屏障，對于行政決策來講，其涉及范圍廣、產(chǎn)生層次多，因而其影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他行政行為。一旦違法，將會給眾多人反復(fù)造成損失。也即違法的行政決策更具有對行政法治的破壞性和對公民權(quán)利、社會秩序的危害性，故行政決策行為更應(yīng)該接受司法審查或具有“可訴性”。但行政決策多表現(xiàn)為抽象行政行為，根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不受司法審查?！俺橄笮袨椴豢稍V”一直是我國法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界批評較多的問題。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、將抽象行政行為納入司法審查的軌道，已經(jīng)是我國行政法治建設(shè)大勢所趨，因此，解決行政決策的可訴問題，也勢必將成為現(xiàn)實(shí)。

3． 建立健全行政評價法，加強(qiáng)公眾對行政決策的評估、監(jiān)督。行政評價又稱為政府績效評價，是指采用現(xiàn)代科學(xué)的研究方法，對政府或者政府的某個具體的職能部門所實(shí)施的行政行為所產(chǎn)生效果、執(zhí)行情況的極其所帶來的各種影響等進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的考察與評價的制度。實(shí)施行政評價是一種監(jiān)督行政行為，即通過一定的法定程序，對行政行為的可行性、效果、成本、收益、時效等進(jìn)行評估從而決定是否執(zhí)行、終止撤消某種行政行為。它的價值在于可以提供一個事前控制行政的方式，也可以為以后的行政行為提供經(jīng)驗，尤其對涉及公眾利益或者多方利益的行政行為，通過評價制度評價其可行性以減少或者消除不利影響。江澤民在黨的十六大報告中強(qiáng)調(diào)“改革和完善決策機(jī)制，……防止決策的隨意性”因此，行政評價制度對于我國行政決策機(jī)制的完善具有重要意義，但我國目前并沒有建立有效的公眾評價政府工作績效犯的法律機(jī)制，公眾缺乏對行政決策進(jìn)行評價的法律途徑和方式，行政決策也未能接受公眾的評價和監(jiān)督。有必要通過健全行政評價法，加強(qiáng)公眾對行政評價的監(jiān)督，保障行政決策的科學(xué)性、民主性。

總之，要保證行政決策的民主化和科學(xué)化，避免決策失誤和決策專斷，必須實(shí)現(xiàn)我國行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實(shí)現(xiàn)我國行政決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)，推動我國行政管理體制的改革的順利進(jìn)行和不斷向前發(fā)展。

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責(zé)任編輯 柏振忠