摘要：政府績(jī)效審計(jì)是由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審查評(píng)價(jià)。政府績(jī)效審計(jì)是提高政府管理績(jī)效，建立廉潔高效政府的重要手段。改革審計(jì)管理體制、制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、培養(yǎng)人才、嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)責(zé)任追究制度是發(fā)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的重要措施。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)； 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)； 審計(jì)管理體制

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004－0544（2007）08－0141－04

一、 政府績(jī)效審計(jì)的涵義

績(jī)效審計(jì)，各國(guó)稱法不盡相同。英國(guó)稱“價(jià)值為本審計(jì)”， 加拿大稱“綜合審計(jì)”，澳大利亞稱“效率審計(jì)”， 瑞典稱“效果審計(jì)”，個(gè)別國(guó)家稱“全面審計(jì)”，美國(guó)稱“績(jī)效審計(jì)”。國(guó)際審計(jì)組織在1986 年第12 屆國(guó)際會(huì)議上，建議以“績(jī)效審計(jì)”來統(tǒng)一這類審計(jì)的名稱。國(guó)際上對(duì)績(jī)效審計(jì)主要采用“3E”定義，即指對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)。1994年美國(guó)會(huì)計(jì)總署修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》認(rèn)為，“績(jī)效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為采用糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策以便實(shí)施監(jiān)督提供信息。”國(guó)際審計(jì)組織1992年提出的定義是：“效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)性、效率和效益審計(jì)，它包括：根據(jù)健全的管理原則與實(shí)施以及管理政策，審計(jì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性；對(duì)被審計(jì)的單位，審計(jì)其人力、財(cái)力和其他資源的利用效率，包括審計(jì)信息系統(tǒng)、業(yè)績(jī)測(cè)定、監(jiān)控安排以及各項(xiàng)工作程序；對(duì)被審計(jì)單位，根據(jù)其目標(biāo)完成情況，審計(jì)其業(yè)績(jī)效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計(jì)其活動(dòng)的真實(shí)影響。”國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是向用戶提供獨(dú)立的業(yè)績(jī)信息和系統(tǒng)的認(rèn)定保證。2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》把績(jī)效審計(jì)定義為“績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府各部門財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，審查其在履行職責(zé)時(shí)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見的專項(xiàng)審計(jì)行為?！币话阏J(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)性”是指被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目活動(dòng)的投入和產(chǎn)出關(guān)系，反映公共資源使用的經(jīng)濟(jì)、合理程度，一般以資源投入為衡量的依據(jù)。“效率性”是指被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理控制的有效性，包括信息系統(tǒng)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、工作程序。效果性是指實(shí)際產(chǎn)出比計(jì)劃產(chǎn)出，即實(shí)際資源財(cái)產(chǎn)所得比計(jì)劃所得，籍以考核預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度。效果既可以是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也可以是非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，同時(shí)也是衡量事后效益的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)是由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審查評(píng)價(jià)?！罢?cái)政資金運(yùn)用”包含政府財(cái)政資金運(yùn)用的過程和結(jié)果；也就是說政府績(jī)效審計(jì)可以選擇財(cái)政資金運(yùn)用的事前、事中、事后各階段。雖然目前政府績(jī)效審計(jì)還以“事后審計(jì)”為主，但事前審計(jì)、事中審計(jì)將會(huì)成為未來政府績(jī)效審計(jì)的新內(nèi)容。

政府績(jī)效審計(jì)萌芽于20世紀(jì)40年代。政府公共支出的日益增加，公營(yíng)企業(yè)的不斷涌現(xiàn)，人們對(duì)政府部門的支出的效益關(guān)注是其產(chǎn)生的主要原因。美國(guó)國(guó)會(huì)于1945年通過了《聯(lián)幫公司控制法案》，該法提出了會(huì)計(jì)總署不僅應(yīng)評(píng)價(jià)公營(yíng)企業(yè)的合規(guī)性，而且應(yīng)對(duì)管理效率和內(nèi)部控制系統(tǒng)的效率加以評(píng)價(jià)，并向國(guó)會(huì)報(bào)告。這時(shí)的績(jī)效審計(jì)僅限于局部或少量的試驗(yàn)性工作。政府績(jī)效審計(jì)形成發(fā)展于20世紀(jì)60年代至80年代。瑞典、美國(guó)、加拿大等西方國(guó)家先后確立了本國(guó)的績(jī)效審計(jì)模式。1972年，美國(guó)國(guó)會(huì)總署的文件《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》提出了“績(jī)效型審計(jì)”的要求。美國(guó)國(guó)家審計(jì)包括下列三大部分：財(cái)務(wù)和合法性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)、計(jì)劃項(xiàng)目效果審計(jì)。70年代后期，績(jī)效審計(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段。1977年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第九屆國(guó)際大會(huì)通過的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指導(dǎo)原則》正式確認(rèn)了績(jī)效審計(jì)的地位。20世紀(jì)90年代完成了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了廣泛深入的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐。目前英國(guó)、澳大利亞、芬蘭等國(guó)的績(jī)效審計(jì)已經(jīng)占其審計(jì)資源的60%到80%，美國(guó)則達(dá)到85%以上。西方學(xué)者認(rèn)為，在政府審計(jì)史上，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績(jī)效審計(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。

目前我國(guó)的政府審計(jì)主要是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)尚處于試點(diǎn)階段。20世紀(jì)80年代，審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展了績(jī)效審計(jì)理論研究和試點(diǎn)工作。這一時(shí)期主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)。20世紀(jì)80年代中期以后，績(jī)效審計(jì)基本處于停滯狀態(tài)。20世紀(jì)90年代，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議提出審計(jì)工作向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸。在這一時(shí)期，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)開展了建設(shè)項(xiàng)目開工前審計(jì)，對(duì)不具備開工條件的建設(shè)項(xiàng)目提出了意見。21世紀(jì)初，在專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目方面，進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)探索。其中最為典型的是深圳市。2001年2月23日深圳市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)各部門的績(jī)效審計(jì)工作，并報(bào)告績(jī)效審計(jì)工作情況。在全國(guó)率先建立了政府績(jī)效審計(jì)制度，這是我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的第一個(gè)法律規(guī)定。從2002年開始，深圳市審計(jì)局根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》的規(guī)定，借鑒香港及國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)的方法，逐年擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)范圍，選擇公眾關(guān)注、財(cái)政投入大的項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)。截止2005年共開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目23個(gè)，審計(jì)透明度逐年增強(qiáng)，實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題追究責(zé)任，政府績(jī)效審計(jì)成效逐年提高。

政府績(jī)效審計(jì)的作用主要有:（1）政府績(jī)效審計(jì)提供有關(guān)公共管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面的信息。（2）開展政府績(jī)效審計(jì)有利于提高公共管理績(jī)效。政府績(jī)效審計(jì)促進(jìn)政府部門加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效地使用各種公共資源，提高行政效率。（3）政府績(jī)效審計(jì)能夠促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃以及政府項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）開展政府績(jī)效審計(jì)有利于提高政府的責(zé)任性。政府績(jī)效審計(jì)活動(dòng)能夠促使政府更加重視公共責(zé)任，切實(shí)維護(hù)人民的根本利益。

政府績(jī)效審計(jì)具有其獨(dú)特的特點(diǎn)：（1）審查范圍的廣泛性。由于政府部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其影響輻射面廣，審計(jì)時(shí)涉及較多單位。績(jī)效審計(jì)的對(duì)象既包括物質(zhì)生產(chǎn)部門，也包括非物質(zhì)生產(chǎn)部門，還有對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)等；應(yīng)用范圍也寬廣得多，既包括被審計(jì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，也包括其他非經(jīng)濟(jì)范疇的管理活動(dòng)。（2）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。政府績(jī)效除了少數(shù)表現(xiàn)為直接的、顯著的經(jīng)濟(jì)效益外，大多數(shù)表現(xiàn)為間接的、無形的社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益的衡量可運(yùn)用價(jià)值指標(biāo)，而社會(huì)效益難以從數(shù)量上概括，需運(yùn)用定性標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)時(shí)，需要考慮分析各個(gè)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的具體情況，運(yùn)用量化指標(biāo)和定性指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)定。（3）審計(jì)方法的復(fù)合性。政府績(jī)效審計(jì)不能僅僅采用傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)方法，還必須依據(jù)不同審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)制定不同的審計(jì)方案，選擇不同的審計(jì)程序和方法，如比較分析法、回歸分析法、成本效益分析法、成本效果分析法、綜合評(píng)分法、綜合指數(shù)法等比較復(fù)雜和綜合的審計(jì)方法。（4）審計(jì)過程的延續(xù)性。政府部門的計(jì)劃、決策、項(xiàng)目或其他活動(dòng)的延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，有些活動(dòng)的績(jī)效需要經(jīng)過一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項(xiàng)目，如治理生態(tài)失衡，難以在短期內(nèi)見到可以數(shù)字描述的效益。通常要在活動(dòng)結(jié)束后的幾個(gè)月、幾年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間里才能慢慢地顯現(xiàn)出來。政府績(jī)效審計(jì)必須開展后續(xù)審計(jì)。（5）審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性。政府績(jī)效審計(jì)通過對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，揭示存在問題，提出改進(jìn)建議，審計(jì)結(jié)論具有很強(qiáng)的建設(shè)性。

二、 政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施

（一） 政府績(jī)效審計(jì)程序

政府績(jī)效審計(jì)程序包括：初步調(diào)查，編制審計(jì)計(jì)劃；深入調(diào)查，收集審計(jì)證據(jù)；績(jī)效分析與評(píng)價(jià)；編寫審計(jì)報(bào)告等四個(gè)步驟。.初步調(diào)查，編制審計(jì)計(jì)劃：在績(jī)效審計(jì)前對(duì)被審單位進(jìn)行初步調(diào)查，獲得與被審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的背景資料和一般信息。在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上制訂可行的計(jì)劃。績(jī)效審計(jì)計(jì)劃應(yīng)包含審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)范圍、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估潛在的審計(jì)影響、審計(jì)實(shí)施的具體時(shí)間和人員安排等內(nèi)容。.深入調(diào)查，收集審計(jì)證據(jù)：在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上，深入調(diào)查，收集充分的、可靠和重要的審計(jì)證據(jù)。審計(jì)證據(jù)是證實(shí)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益狀況的載體，績(jī)效審計(jì)分析建立在評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)基礎(chǔ)之上?？?jī)效審計(jì)的證據(jù)包括實(shí)物證據(jù)、口頭證據(jù)、文字證據(jù)、分析性證據(jù)。分析性證據(jù)是指通過整理、匯總、計(jì)算、比較、分析、推理等手段取得的證據(jù)。證據(jù)應(yīng)該是充分、可靠和相關(guān)的。.績(jī)效分析與評(píng)價(jià)：利用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)收集的審計(jì)證據(jù)進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)。對(duì)存在問題，提出改進(jìn)建議?？茖W(xué)合理、系統(tǒng)完善的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系是績(jī)效審計(jì)績(jī)效分析與評(píng)價(jià)的依據(jù)?？?jī)效審計(jì)主要就是進(jìn)行績(jī)效分析與評(píng)價(jià)。編寫績(jī)效審計(jì)報(bào)告：績(jī)效審計(jì)報(bào)告是績(jī)效審計(jì)成果的書面表現(xiàn)形式。績(jī)效審計(jì)報(bào)告一般應(yīng)包括審計(jì)目標(biāo)、范圍和方法、審計(jì)遵循的標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)結(jié)論、發(fā)現(xiàn)問題、建議等內(nèi)容。

（二） 績(jī)效審計(jì)方法

績(jī)效審計(jì)方法主要是指收集數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)的方法。常用的收集數(shù)據(jù)的方法主要包括：文件查閱、文件審閱、訪談、二手資料的評(píng)價(jià)和使用、調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)走訪、觀察、實(shí)地實(shí)驗(yàn)等方法。常用的分析數(shù)據(jù)的方法主要包括：比較分析法、回歸分析法、成本效益分析法、成本效果分析法等。比較分析法主要用于檢查發(fā)展趨勢(shì)和不同方案比較。審計(jì)師可以對(duì)不同時(shí)間階段、不同地點(diǎn)的事項(xiàng)進(jìn)行比較，也可以比較不同的成果或選擇方案?；貧w分析法是一種用于評(píng)價(jià)各種可變因素發(fā)生聯(lián)系程度的技術(shù)?；貧w分析法可以用于確認(rèn)各種可能存在因果聯(lián)系、從而解釋有關(guān)成果的變數(shù)之間的關(guān)系以及預(yù)計(jì)未來的價(jià)值。成本效益分析法是對(duì)項(xiàng)目成本和效益之間關(guān)系的研究，成本和效益都以貨幣形式表示。在正常情形下，成本效益分析不僅應(yīng)該考慮有形成本和效益，也應(yīng)該考慮無形成本和效益。成本效果分析法是對(duì)項(xiàng)目成本和項(xiàng)目成果之間關(guān)系的研究，這種關(guān)系以每單位成果的消耗成本來表示。在成本效果分析法中，效果不以貨幣的單位表示，一個(gè)項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)既定重要目標(biāo)方面的效果如何與投入該項(xiàng)目的資源的價(jià)值直接發(fā)生聯(lián)系。例如：審計(jì)師發(fā)現(xiàn)某省能夠使30%的受訓(xùn)人員在接受培訓(xùn)以后得到再就業(yè)機(jī)會(huì)的培訓(xùn)項(xiàng)目人均培訓(xùn)成本為2000元，而另外一個(gè)省取得相同的結(jié)果，人均培訓(xùn)成本為3500元。由于績(jī)效審計(jì)具有復(fù)雜性、廣泛性的特點(diǎn)，審計(jì)過程中往往是多種方法綜合運(yùn)用。

（三） 04.的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)

04.的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵問題。從績(jī)效審計(jì)先進(jìn)國(guó)家制定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，績(jī)效審計(jì)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是多種多樣的?？?jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基本來源有:法律、法規(guī)以及管理部門確立的目標(biāo)、工作規(guī)劃、項(xiàng)目計(jì)劃、可行性研究報(bào)告、調(diào)查分析獲得的結(jié)果;公認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者有關(guān)部門制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);有權(quán)力機(jī)關(guān)和單位發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或相關(guān)結(jié)論;法律文書或法定鑒定結(jié)果;同行業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);本行業(yè)以前年度曾經(jīng)達(dá)到的最高業(yè)績(jī);專家學(xué)者和專業(yè)技術(shù)人員的意見和觀點(diǎn)。除此之外，審計(jì)項(xiàng)目組也可以從以下來源獲取績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn):以前在類似的審計(jì)狀況下曾經(jīng)用過的標(biāo)準(zhǔn);其他國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)頒布的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn);被審單位使用的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，或立法機(jī)關(guān)曾經(jīng)進(jìn)行過的調(diào)查;專業(yè)組織或標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)制定的績(jī)效審計(jì)規(guī)范或技術(shù)手冊(cè);一般性的管理資料和相關(guān)主題資料;審計(jì)人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)。相互聯(lián)系的若干績(jī)效指標(biāo)組成的有機(jī)整體就是績(jī)效指標(biāo)體系?？?jī)效指標(biāo)體系是管理部門或?qū)徲?jì)人員衡量、評(píng)價(jià)被審計(jì)項(xiàng)目績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計(jì)意見、作出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。適宜的績(jī)效指標(biāo)必須同時(shí)具備以下基本特征:一致性，一致性是指績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與審計(jì)目標(biāo)相一致。客觀性，客觀性是指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)能客觀地反映被審計(jì)部門的行為和結(jié)果，能夠被被審計(jì)部門接受。全面性，全面性是指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)能覆蓋被審計(jì)部門或項(xiàng)目績(jī)效的所有重要方面，以防止得出片面性結(jié)論。明確性，明確性是指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)被清楚明確的表述和解釋，避免產(chǎn)生歧義。數(shù)據(jù)可得性，數(shù)據(jù)可得性是指與績(jī)效指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)應(yīng)能夠被審計(jì)人員獲取。

三、 我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問題及建議

（一） 我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問題

目前我國(guó)審計(jì)仍是財(cái)務(wù)審計(jì)為主導(dǎo)，績(jī)效審計(jì)尚處于試點(diǎn)階段。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問題主要有以下幾個(gè)方面:

1． 審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)。英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直接隸屬議會(huì)，受議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，享有很大的獨(dú)立性。法國(guó)、意大利等國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)享有司法權(quán)，具有司法獨(dú)立地位。瑞典、沙特阿拉伯等國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)受政府總理(首相)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府總理(首相)或議會(huì)報(bào)告工作。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上屬于行業(yè)垂直管理，在人事制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及經(jīng)費(fèi)來源上則是地方政府和地方財(cái)政負(fù)責(zé)安排。向人大提交的績(jī)效審計(jì)報(bào)告，要經(jīng)過政府決定和選擇，如果政府不予通過，不可能越級(jí)提交人大常委會(huì)審議。這種管理體制削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的力度，使審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、客觀性和公正性受到影響。

2． 政府績(jī)效審計(jì)開展較少。目前英國(guó)、澳大利亞、芬蘭等國(guó)的績(jī)效審計(jì)已經(jīng)占其審計(jì)資源的60%到80%，美國(guó)則達(dá)到85%以上。我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)尚處在初始階段，績(jī)效審計(jì)工作總量占政府審計(jì)工作量的比例較少，還不到5%，政府績(jī)效審計(jì)開展較少。目前績(jī)效審計(jì)更多的是針對(duì)基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行的。對(duì)于公共部門，如行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)開支、專項(xiàng)資金等還很少開展績(jī)效審計(jì)。

3． 法制建設(shè)滯后，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不完善。美國(guó)審計(jì)總署1972年就制定了包含績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，其中有兩章分別為績(jī)效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則、績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了績(jī)效審計(jì)的操作步驟和要求。我國(guó)的《審計(jì)法》只規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門及地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，績(jī)效審計(jì)實(shí)質(zhì)上處于一種不完全的法律授權(quán)狀態(tài)。另外，審計(jì)人員還沒有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)無據(jù)可依，繼而影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

4． 缺少績(jī)效審計(jì)審計(jì)人才?？?jī)效審計(jì)工作涉及面廣，要求審計(jì)機(jī)關(guān)具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的人才。審計(jì)人員要掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面專業(yè)的知識(shí)。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績(jī)效審計(jì)知識(shí)的復(fù)合型人才。

5. 未建立嚴(yán)格的審計(jì)責(zé)任追究制度。近年來，我國(guó)在政府績(jī)效審計(jì)方面做了一定的工作，但缺乏對(duì)績(jī)效審計(jì)的全程監(jiān)督制約，不能有效地形成制度化的自我約束機(jī)制。在績(jī)效審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)了問題卻不能讓相關(guān)責(zé)任人受到必要的懲處。審計(jì)任務(wù)，絕大部分為事后審計(jì)。

（二） 發(fā)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的建議

1． 改革我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)管理體制。首先是將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離，這是保證審計(jì)獨(dú)立性的唯一有效手段，也是立法型審計(jì)體制發(fā)展的必然趨勢(shì)。設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院(即“一府三院制”)，審計(jì)院向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，不再作為政府的組成部門。審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，賦予國(guó)家審計(jì)院獨(dú)立處罰權(quán)。其次是調(diào)整國(guó)家審計(jì)范圍，將主要力量放在公共財(cái)政、國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目、相關(guān)金融行業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)上，重點(diǎn)是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金管理使用情況的績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)受人民委托在人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)政府管理使用財(cái)政資金情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督；再次是將地方審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)從各級(jí)政府中剝離，由國(guó)家審計(jì)院垂直領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)任免由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)決定；最后是進(jìn)一步改革審計(jì)經(jīng)費(fèi)編報(bào)制度。參照國(guó)際上通行的做法，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐級(jí)上報(bào)。

2． 制定與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法規(guī)和工作規(guī)范。我們需要借鑒國(guó)際績(jī)效審計(jì)慣例，根據(jù)我國(guó)目前的審計(jì)環(huán)境對(duì)政府審計(jì)的新要求，修改《審計(jì)法》，建立我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)制度，完善我國(guó)審計(jì)法律體系。完善法律法規(guī)體系，主要包括兩方面的內(nèi)容：一是要做好政府績(jī)效審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確政府績(jī)效審計(jì)的法律地位，使政府績(jī)效審計(jì)有必要的法律制度保障和工作機(jī)制保障；二是制定和完善國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則、績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量控制辦法、績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告辦法等規(guī)范，以確保審計(jì)質(zhì)量和績(jī)效審計(jì)規(guī)范有序進(jìn)行。

3. 注重人員綜合素質(zhì)，強(qiáng)化復(fù)合教育培訓(xùn)。開展績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人才是最關(guān)鍵?？?jī)效審計(jì)涉及多行業(yè)的專業(yè)知識(shí)，審計(jì)隊(duì)伍的組成需要多種專業(yè)技術(shù)人員，需要復(fù)合型的審計(jì)專業(yè)人員。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的教育和培訓(xùn)，健全審計(jì)職業(yè)教育體系。其次要儲(chǔ)備適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作需要的多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的人才，培養(yǎng)和引進(jìn)既懂審計(jì)又懂經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、工程管理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等方面知識(shí)的復(fù)合型人才。在注重對(duì)審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)的同時(shí)，通過專題集訓(xùn)、系統(tǒng)培訓(xùn)、實(shí)踐積累等多種途徑，著力提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

4. 建立審計(jì)責(zé)任追究制度。為了防止績(jī)效審計(jì)成為一種形式化的程序，我們應(yīng)通過建立和完善政府決策失誤責(zé)任追究制度，明確法律責(zé)任，使相關(guān)法律法規(guī)更加具體和規(guī)范化。對(duì)發(fā)現(xiàn)問題一查到底，堅(jiān)決依法追究單位及其負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任；對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的浪費(fèi)現(xiàn)象要堅(jiān)決予以揭露和制止；在績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)那些沒有效益的項(xiàng)目追加投資時(shí)，要嚴(yán)格把關(guān)，為今后的投資發(fā)揮導(dǎo)向作用。同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)對(duì)審計(jì)建議的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。瑞典在這方面的配套措施值得我國(guó)借鑒，在績(jī)效審計(jì)報(bào)告完成后，瑞典國(guó)家審計(jì)局為了確定被審計(jì)單位是否采取了相應(yīng)的改進(jìn)措施，還要對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行后續(xù)檢查。審計(jì)局一般要求被審計(jì)單位在6個(gè)月內(nèi)向其匯報(bào)落實(shí)審計(jì)建議和采取措施的情況。如果對(duì)被審計(jì)單位的落實(shí)情況不滿意，或被審計(jì)單位對(duì)落實(shí)未有動(dòng)作，審計(jì)局還可實(shí)施一個(gè)專門的落實(shí)計(jì)劃，或通知政府采取適當(dāng)行動(dòng)。瑞典國(guó)家審計(jì)局的這一做法與英、澳、日等國(guó)的最高政府審計(jì)機(jī)關(guān)的做法相同，為充分發(fā)揮政府績(jī)效審計(jì)的作用提供了重要保證。

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責(zé)任編輯 劉鳳剛