摘要：城市化進程、耕地保護、失地農(nóng)民是當前社會各界關(guān)注的焦點。本文重點對城市化與耕地保護及失地農(nóng)民的關(guān)系及其發(fā)展變動規(guī)律進行了探討，并就現(xiàn)階段緩解城市化進程與耕地保護及失地農(nóng)民矛盾問題提出若干政策建議。

關(guān)鍵詞：城市化進程； 耕地保護； 失地農(nóng)民； 變動規(guī)律； 建議

中圖分類號：F301.21文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004－0544（2007）08－0168－03

一、 城市化進程與耕地保護的辯正關(guān)系

（一） 城市化進程客觀上需要一定的土地擴張

城市化建設(shè)是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，客觀上要有一定的土地作為保障。近年來，我國的城市化發(fā)展步入“快車道”，成為建國以來我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億，城市化程度大約為30.4%。目前，我國城市化水平為37%左右，正處于加速發(fā)展時期。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化水平已經(jīng)達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據(jù)《2001－2002年中國城市發(fā)展報告》預(yù)測，到2050年，我國城市化水平將提高到70％以上，在未來50年中，將有約5億剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝冢略黾拥某鞘腥丝趯ψ》?、公共設(shè)施和環(huán)境等一系列的需求也相應(yīng)增加，同時現(xiàn)有城市居民消費水平的提高和新增城市建設(shè)將直接帶動城市建設(shè)用地需求。這樣不僅要建立大量新興城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要不同程度地擴大規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地作保障。10年后，全國城市化水平提高到47％時，至少需要150萬公頃土地作為城市用地，其中大部分是耕地。

（二） 城市化進程對耕地保護的挑戰(zhàn)與機遇

我國人均占有耕地的面積僅相當于加拿大的1/17，美國的1/8，印度的2/5，大大低于全世界人均0.33公頃土地的水平。據(jù)國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報顯示，全國耕地面積1.22億公頃，人均耕地面積0.09公頃，仍不到世界人均耕地的1/2，而且地區(qū)分布很不平衡。據(jù)統(tǒng)計，我國荒地坡地0.33億公頃，其中宜于耕種的只有0.13億公頃，全部開墾出來，耕地總面積增長也不多。

在城市化進程的初始階段耕地保護正在遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。當城市化水平較低時，城市擴張的方式是以擴大土地面積的外延式發(fā)展途徑為主，城市建設(shè)用地外延增長必然占用大量耕地，[1]這通常意味著耕地總量的減少，耕地質(zhì)量的下降，產(chǎn)生“吃飯和建設(shè)”的矛盾。僅2003年，全國就“發(fā)現(xiàn)”各類土地違法行為17.8萬件，立案查處12.8萬件；涉及土地面積6.8萬公頃（其中耕地3.3萬公頃），屬當年新發(fā)生的有10.38萬件，涉及土地面積3.57萬公頃（其中耕地1.78萬公頃），其違法占用耕地的面積竟高達“十五”期間年均合法審批耕地總面積的1/6以上。統(tǒng)計分析表明，城市化水平每增長一個百分點，城市建成區(qū)面積擴大10.2萬公頃，耕地減少41萬公頃。對于我國目前耕地總面積而言，這個減少量不是一個小數(shù)目。據(jù)估計，我國的城市化水平將從2000年的36.2%提高到2010年的45％左右，城市化水平將增加9個百分點，我國會損失369萬公頃耕地。城市化水平的不斷發(fā)展已經(jīng)給我國的耕地保護造成了巨大挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)慎重考慮各種建設(shè)用地對耕地的占用，尤其應(yīng)重視我國城市化進程中可能出現(xiàn)的盲目性、出現(xiàn)新的圈地、占地?zé)?，?yīng)采取有效措施加強耕地管理與利用，減輕城市化對我國耕地的壓力，保證我國的糧食安全。[2]

隨著城市化水平的提高，從長期看，城市化發(fā)展有利于耕地保護。城市本身是集約化的空間組織形式，一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。雖然城市化過程中城市人口的增加必然要占用相應(yīng)的居住用地、交通用地，但在既定的人口總量條件下、鄉(xiāng)村人口的人均占地面積大于城市人口，人口城市化不僅不會占用更多的土地，還會節(jié)約土地。我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增加的趨勢，但農(nóng)村始終比城市高出2－3倍。2000年城市人口45844萬，人均居住面積達10.25平方米；而農(nóng)村人口為80739萬人，占總?cè)丝诘?3.8%，人均居住面積達24.8平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強，人均用地就越少，這是地價發(fā)揮調(diào)節(jié)作用所致。很明顯，城市單位土地面積人口承載量遠高于農(nóng)村，雖然隨著時間的推移，兩者都呈上升趨勢，但農(nóng)村單位土地人口承載基數(shù)大，并且增長更快。另一方面，城市化能促使農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，這樣就釋放一定量的宅基地和非農(nóng)用地等農(nóng)村土地，只要及時將這些釋放出的土地進行合理的土地整理，釋放的土地轉(zhuǎn)化為耕地，就會緩解耕地壓力。并且農(nóng)業(yè)人口的減少，有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

二、 城市化進程與失地農(nóng)民的利弊關(guān)系

（一） 城市化進程有助于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

美國著名經(jīng)濟地理學(xué)家諾瑟姆認為，城市化發(fā)展進程“S”曲線的形成，與各國經(jīng)濟社會發(fā)展的水平密切相關(guān)，當一國經(jīng)濟處于起步階段時，一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，需要大量的勞動力從事農(nóng)業(yè)耕作；另一方面，工業(yè)發(fā)展緩慢，提供的就業(yè)機會有限，使得該國的城市化處在初期階段，城市人口一般占總?cè)丝诘?0％左右，這時的城市化進程是相當緩慢的，以美國為例，1790－1840年的半個世紀中，城市化水平只提高了5％。而當一國經(jīng)濟進入高速發(fā)展時期，大量農(nóng)業(yè)剩余的涌現(xiàn)，對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移形成“推動效應(yīng)”，同時，工業(yè)突飛猛進的發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，城市豐富的物質(zhì)精神生活吸引大量勞動力的流入，從而形成城市化的“拉動效應(yīng)”。正是由于這兩種力量的作用使城市化步入了高速發(fā)展時期。如美國從1840－1970年城市人口在130年間上升到73％。到第三個階段，即城市人口達到70％以后，城市與農(nóng)村的差別日趨縮小，城市化進程呈現(xiàn)停滯甚至是下降的趨勢。美國在20世紀70年代后，年均城市化速度不到0.5%，有的年份還出現(xiàn)了負增長。

按照上述理論，我國城市化進程已走完了第一階段，目前正處于第二階段的初期。從1980－1995年，我國城市人口的年均增長率為4.2%，高于低收入國家的平均水平4％，這標志著我國開始步入了城市化發(fā)展的“快車道”。正是由于我國城市化進程的快速推進，為我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，近10年來出現(xiàn)的“民工潮”、“打工仔”、“打工妹”、“農(nóng)民工”等是城市化進程推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的真實寫照。

（二） 城市化進程使得失地農(nóng)民面臨巨大的生存壓力

失地農(nóng)民的產(chǎn)生，從一定意義上來說，是城市化進程中的正?，F(xiàn)象。農(nóng)民失地并不可怕，令人擔憂的是農(nóng)民在失地同時又失業(yè)，進而成為沒有生活來源的貧民。城市化的一個重要標志是農(nóng)民數(shù)量的減少，如果一方面農(nóng)民數(shù)量在減少，另一方面部分改變了戶籍性質(zhì)的失地農(nóng)民又成為了新的城市貧民，其結(jié)果必然影響到我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。客觀地看，在城市化的早期，失地農(nóng)民的問題并不嚴重，因為國家的安置方式包括了就業(yè)安置，這在計劃經(jīng)濟年代非常有效，農(nóng)民能夠很快在國營企業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)為工人身份。但隨著時間的推移，市場經(jīng)濟建設(shè)帶來了企業(yè)用工方式的市場化，政府再也無法采取就業(yè)安置的辦法把農(nóng)民“塞”進企業(yè)，失地農(nóng)民的出路于是突出起來，逐漸演變?yōu)橐粋€令人關(guān)注的社會問題。崗位短缺、技能偏低，是失地農(nóng)民在勞動力市場競爭中必須直面的共性問題。

在市場化就業(yè)形勢下，失地農(nóng)民進城多以開“的士”、打短工、開小店、辦小廠為主，這些職業(yè)隨著城市化進程的加快和城市管理的加強，隨時存在著被淘汰的危險；推薦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人員，由于企業(yè)自主經(jīng)營、自主擇員和農(nóng)民自身素質(zhì)的問題，相當一部分人因不適應(yīng)而再次失業(yè)。特別是45歲以上的中老年勞動力，他們文化程度不高，較少有專業(yè)技能，難以滿足企業(yè)的用工要求，就業(yè)問題更為困難。而這一年齡段的人，大多上有老、下有小，負擔特別重。從短期看，這些失地又失業(yè)的農(nóng)民還可以靠一次性的征地拆遷安置補償費維持生計，生活水平不至于明顯下降，但從長遠來看，隨著安置費逐漸用完，其就業(yè)和后續(xù)保障問題就很突出。

如果說失地農(nóng)民是城市化進程的必然結(jié)果，那么，我們迫切需要關(guān)注的是在城市化進程中農(nóng)民失地后的境況如何？他們是在逐漸走向富裕還是變得更加貧困？有關(guān)調(diào)查資料表明，大部分農(nóng)民在失去土地后，其實際生活水平出現(xiàn)了明顯下降。根據(jù)浙江省統(tǒng)計局2003年10月的調(diào)查，被調(diào)查失地農(nóng)戶土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達21.9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例，由土地征用前的23％上升到土地征用后的41％；人均純收入3000－5000的農(nóng)戶，由52％下降到37％；5000元以上的農(nóng)戶，由25％下降到22％。2003年9－10月，國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊在全國28個省（市）自治區(qū)開展的一項針對人均耕地在0.3畝以下的農(nóng)戶所做的調(diào)查表明，有43％的調(diào)查戶完全喪失了耕地，20％的勞動力賦閑在家，46％的失地農(nóng)戶收入水平下降。其中，云南和廣西的被調(diào)查戶失地后收入水平下降的最多，分別下降了26％和10.5%。從失地農(nóng)民目前的心理狀況看，許多農(nóng)民對今后的生活前景感到焦慮，并表示最迫切需要解決的是就業(yè)問題。大部分自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民希望政府在貸款、稅收、場地等方面提供優(yōu)惠政策，以鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，增加收入。同時希望國家盡快在農(nóng)村建立社會保障機制，特別是解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題。希望有關(guān)部門對那些曾經(jīng)以土地為生的農(nóng)民采取諸如土地換取就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療保障的方法解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

三、 城市化進程與耕地保護及失地農(nóng)民的變動規(guī)律

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，并由此產(chǎn)生失地農(nóng)民，這是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。同時，按照城市用地增長彈性系數(shù)（城市用地增長率/城市人口增長率），適當留有發(fā)展預(yù)留地也是應(yīng)該的。因此，要盡量避免盲目擴大占地規(guī)模，絕不能把城市發(fā)展變成亂占耕地。另外，按照城市就業(yè)增長彈性系數(shù)（城市就業(yè)增長率/城市人口增長率），必須考慮城市就業(yè)增長率要高于城市人口增長率，這就必須充分挖掘城市的各項潛能，盡可能使城市效用得到最大化的發(fā)揮，為失地農(nóng)民創(chuàng)造廣闊的就業(yè)前景。

從耕地變化的趨勢來看，耕地減少的幅度逐漸縮小，銳減趨勢開始得到控制。不同時間序列耕地面積綜合增長率的計算結(jié)果，從不同側(cè)面反映了耕地面積變化幅度和變化規(guī)律，所揭示的共同規(guī)律是逐年遞減的幅度正在降低。利用1952－2003年的數(shù)據(jù)建立耕地總面積（Y）與城市化水平（X）的回歸方程：Y=144722－768.38X(R2=0.7872)，以此模型預(yù)測，假定2010年、2020年、2030年、2050年的城市化水平分別為45％、50％、60％、70％，那么耕地總量數(shù)值分別為11014萬公頃、10630萬公頃、9862萬公頃、9094萬公頃，這種耕地總量減少速度變緩的可喜現(xiàn)象出現(xiàn)在我國快速城市化階段，在一定程度上表明，耕地減少的勢頭在一定條件下是可以控制的。隨著城市化的發(fā)展，土地集約利用程度的提高，耕地的減少幅度應(yīng)呈現(xiàn)出一種先上升后下降的變化態(tài)勢。這一規(guī)律是由城市化水平與土地集約利用度之間存在的密切關(guān)系而決定的。

另外，隨著城市化進程加快，城市經(jīng)濟實力逐漸增強，其功能也日漸完善，特別是大量的中小企業(yè)和個體私營企業(yè)等勞動密集型企業(yè)逐漸成為城市經(jīng)濟的主體，城市的“拉動效應(yīng)”會得到更充分地發(fā)揮，必然會創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。同時，隨著政府不斷加大對農(nóng)村教育投入以及職業(yè)技能的培訓(xùn)，使得農(nóng)民的文化素質(zhì)以及各項技能得以提高，農(nóng)民在市場化條件下的就業(yè)競爭能力不斷提高，其向城市轉(zhuǎn)移的速度也會增加。因此，從短期來看，由于城市的各項功能未得到充分發(fā)揮，再加上失地補償不合理以及政府社會保障方面不完善，失地農(nóng)民必然會經(jīng)歷一段時期的鎮(zhèn)痛；但從長遠的發(fā)展來看，隨著市場不斷完善，農(nóng)民素質(zhì)的提高，農(nóng)民就業(yè)渠道的不斷拓寬，競爭能力不斷增強，再加上社會保障不斷完善，農(nóng)民會真正轉(zhuǎn)化為市民，在此條件下談失地農(nóng)民也就沒有意義了。

四、 現(xiàn)階段解決城市化進程與耕地保護及失地農(nóng)民矛盾的政策建議

（一） 做好城市用地利用規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)

在開發(fā)和利用城市土地資源的過程中，必須把遵循城市土地的自然規(guī)律和遵循土地的經(jīng)濟規(guī)律有機結(jié)合起來，對城市用地結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整。各級政府應(yīng)該編制好本級政府城市用地的中長期規(guī)劃，層層約束，以法律手段、經(jīng)濟手段以及必要的行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督來實施城市用地規(guī)劃，促使城市建設(shè)用地少或不占耕地，把占用農(nóng)地與保護農(nóng)地有機地結(jié)合起來；構(gòu)建嚴格按照城市建設(shè)規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃要求，體現(xiàn)開發(fā)與利用城市土地過程中的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的總體開發(fā)模式。

（二） 加大農(nóng)用土地整理力度，確保耕地總量動態(tài)平衡

新《土地管理法》實施后，我國土地管理進入了土地用途管制時代，保護耕地、確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。在城市建設(shè)占用耕地的同時，必須通過各種有效的途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保持一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。這樣就需要加大土地整理與復(fù)墾工作的力度，盡可能地增加耕地的數(shù)量，并且通過標準農(nóng)田建設(shè)，增加耕地的產(chǎn)出量，通過對糧食生產(chǎn)能力的保護來落實對耕地的保護。

（三） 建立合理的征地補償和利益分享機制

目前，征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中能夠獲得的最直接的經(jīng)濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。[3]因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。具體表現(xiàn)以下幾個方面：一是提高征地補償標準。應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標準提高。二是征地補償市場化。如對開發(fā)性項目用地中，引入談判機制，允許集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地增值收益中分享利益。三是為集體經(jīng)濟組織保留部分財產(chǎn)。即在征地過程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟組織嚴格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，解決農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。

（四） 建立教育培訓(xùn)保障機制

對進城失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四個方面：一是子女的九年義務(wù)教育。失地農(nóng)民進城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城市居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)體系，各級政府應(yīng)加大培訓(xùn)經(jīng)費的投入，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓(xùn)。同時將失地農(nóng)民納入城市下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系中。

（五） 建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制

在目前農(nóng)村社會保障制度建設(shè)基本是空白的情況下，比較可行的辦法是：設(shè)計一個與城市居民相對接近、便于今后與城市社保體系相銜接的操作方案，擴大城市最低生活保障覆蓋面，失地農(nóng)民享受低保標準應(yīng)等同城市居民，然后建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，因地制宜、循序漸進，社保待遇隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高而逐步提高。

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責(zé)任編輯 張國強