企業(yè)所得稅法明年1月1日施行，很多實(shí)施的細(xì)節(jié)埋在配套法規(guī)的制定之中，此時(shí)公開(kāi)和透明至為重要

“只剩下五個(gè)月多一點(diǎn)的時(shí)間了，如何保障企業(yè)所得稅法按期真正實(shí)施到位，是我們目前最關(guān)心的問(wèn)題?！眹?guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)李萬(wàn)甫對(duì)記者說(shuō)。

今年3月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議表決通過(guò)企業(yè)所得稅法，自2008年1月1日起施行。但人大通過(guò)的企業(yè)所得稅法，只是對(duì)稅收基本要素的原則性規(guī)定。要付諸實(shí)施，還需要一系列配套法規(guī)，以便將抽象的立法精神具體化。

目前，按照法律的授權(quán)，國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部委，正緊鑼密鼓地制訂企業(yè)所得稅實(shí)施條例及其他配套法規(guī)。

各部門制訂配套法規(guī)

本來(lái)，地方政府、企業(yè)以及專家學(xué)者都希望在今年6月，初步完成所得稅實(shí)施條例的起草，以便在新法實(shí)施前有時(shí)間進(jìn)行必要的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

目前最為焦急的是各級(jí)稅務(wù)部門。新企業(yè)所得稅法共計(jì)60條，僅為原則性規(guī)定，而稅務(wù)部門對(duì)企業(yè)所得稅的征管，完全依賴于實(shí)施條例及相關(guān)配套法規(guī)。

企業(yè)所得稅法規(guī)定，明年1月1日新法開(kāi)始施行后，現(xiàn)行《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅暫行條例》同時(shí)廢止。但沒(méi)有明確與上述兩項(xiàng)法律制度密切相關(guān)的其他規(guī)章是否同時(shí)廢止。

北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心涂龍力教授認(rèn)為，按正常法理，主要法律制度和配套制度應(yīng)同時(shí)施行或廢止，毋需再重復(fù)明確。但中國(guó)現(xiàn)行的內(nèi)、外資企業(yè)所得稅法律體系，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律文件多達(dá)幾十個(gè)，如果這些法律文件全部同時(shí)廢止，實(shí)施條例又難以包括上述內(nèi)容，將會(huì)給運(yùn)作帶來(lái)諸多不便，甚至引起混亂?！氨M快出臺(tái)實(shí)施條例及配套措施已時(shí)不我待?！彼f(shuō)。

事實(shí)上，在制訂新企業(yè)所得稅法時(shí)，實(shí)施條例的制定工作早已同步展開(kāi)。只是眾多問(wèn)題仍未有定論，目前的工作進(jìn)展難盡人意。

“在制訂企業(yè)所得稅實(shí)施條例時(shí)，既要解決原來(lái)遺留下來(lái)的問(wèn)題，還要解決新遇到的一些非常棘手、非常麻煩的問(wèn)題。”國(guó)務(wù)院法制辦財(cái)政金融司季懷銀處長(zhǎng)表示，目前制訂企業(yè)所得稅實(shí)施條例和配套法規(guī)的任務(wù)非常艱巨。

他介紹說(shuō)，在起草企業(yè)所得稅法時(shí)，對(duì)于應(yīng)該寫得詳細(xì)還是寫得簡(jiǎn)單一點(diǎn)，“我們?cè)诹⒎〞r(shí)也左右搖擺”。最詳細(xì)的稿子150多條，最簡(jiǎn)單的稿子只有50多條。為避免過(guò)多爭(zhēng)論，保證新法在今年3月能順利通過(guò)，最終出臺(tái)的法律有60條。

例如，國(guó)務(wù)院2月26日提交給全國(guó)人大的草案中，第27條規(guī)定可以免征、減征企業(yè)所得稅的項(xiàng)目，其第二項(xiàng)詳細(xì)列出了港口、電力、公路、水利等國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資。人大代表討論時(shí)，此項(xiàng)內(nèi)容成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，代表們對(duì)于哪些行業(yè)應(yīng)享受稅收優(yōu)惠爭(zhēng)執(zhí)不休。不得已，最后決定在法律中不再列具體行業(yè)，把問(wèn)題留給實(shí)施條例解決。

季懷銀說(shuō)：“法不能太詳細(xì)了。否則大家都去爭(zhēng)論那些細(xì)節(jié)問(wèn)題，時(shí)間上我們爭(zhēng)論不起?！?/p>

正因?yàn)樾缕髽I(yè)所得稅法條文選擇了簡(jiǎn)單原則，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，在制定稅收基本法律制度的條件尚不成熟時(shí)，可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。新企業(yè)所得稅法在第59條明確授權(quán)“國(guó)務(wù)院根據(jù)本法制定實(shí)施條例”的同時(shí)，在第35條、36條中，又明確授予國(guó)務(wù)院“稅收優(yōu)惠的具體辦法”和“專項(xiàng)優(yōu)惠政策”兩項(xiàng)稅收立法權(quán)。此外，第20條還直接授予國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門制定“收入、扣除的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)的稅務(wù)處理的具體辦法”的稅收立法權(quán)。

李萬(wàn)甫表示，根據(jù)人大的授權(quán)，財(cái)稅部門不但要參與制定實(shí)施條例，還要抓緊制定規(guī)章。實(shí)施條例出臺(tái)后，將來(lái)還有許多具體的操作性事項(xiàng)，要根據(jù)實(shí)施條例的規(guī)定，由財(cái)稅部門共同制定一些具體的操作性辦法。

遺留難題

現(xiàn)實(shí)中的爭(zhēng)論并不會(huì)因?yàn)樾路ǖ暮?jiǎn)略而平息，只是向后推移，具體的實(shí)施條例則必須給出解決方案。

正如專家的擔(dān)憂，由于新法過(guò)于簡(jiǎn)略，制定實(shí)施條例存在非常大的彈性，更增加了博弈各方利益平衡的難度。

稅收優(yōu)惠是兩法合并的焦點(diǎn)和核心。新企業(yè)所得稅法規(guī)定，新法公布前已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的特定企業(yè)享受一系列過(guò)渡性優(yōu)惠。 即在2007年3月16日之前設(shè)立的特定企業(yè)，可享受五年過(guò)渡性優(yōu)惠。因一些企業(yè)的設(shè)立需要有關(guān)部門進(jìn)行審批，如許多外資企業(yè)在中國(guó)設(shè)立經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，需要證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委或商務(wù)部的批準(zhǔn)才能設(shè)立。這類企業(yè)的設(shè)立時(shí)間是以工商注冊(cè)為準(zhǔn)？還是以審批部門批準(zhǔn)為界？比如，按立法者的原意，“批準(zhǔn)設(shè)立”是指工商登記注冊(cè)算批準(zhǔn)設(shè)立，商務(wù)部則認(rèn)為此前的審批部門批準(zhǔn)就算“批準(zhǔn)設(shè)立”了，這樣就會(huì)使更多的企業(yè)享受過(guò)渡性優(yōu)惠。因此，明確“批準(zhǔn)設(shè)立”的含義，直接關(guān)系到許多企業(yè)能否享受到過(guò)渡性政策；而以哪個(gè)部門的日期為準(zhǔn)，則影響到相應(yīng)部門的權(quán)力。

同樣，新法規(guī)定：在執(zhí)行特殊政策的地區(qū)內(nèi)，新設(shè)立的國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，可以享受過(guò)渡性稅收優(yōu)惠。那么“新設(shè)立”是以什么時(shí)間為界？具體時(shí)間沒(méi)有設(shè)定，也為新法實(shí)施設(shè)置了一個(gè)很大的問(wèn)題。

李萬(wàn)甫介紹說(shuō)，稅收優(yōu)惠的設(shè)定，一般都有一個(gè)前置的條件。涉及區(qū)域也有一個(gè)嚴(yán)格的范圍。而新法規(guī)定對(duì)符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅?！胺蠗l件”是符合什么樣的條件？什么是“小型”？是以利潤(rùn)額核定還是以投資額核定？是否需要按不同行業(yè)的利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)衡量？什么是微利，賺多少錢是微利？

故此，在制訂實(shí)施條例、配套制度及細(xì)化優(yōu)惠政策過(guò)程中，需要各個(gè)部門提出標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)企業(yè)認(rèn)定、行業(yè)劃分、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定問(wèn)題加以界定。除財(cái)稅部門，還涉及科技、發(fā)展改革、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、安全等部門，因而實(shí)施條例制訂過(guò)程中的部門協(xié)調(diào)凸顯重要。

專家擔(dān)憂，由于稅收優(yōu)惠前置條件常有一定靈活性，這就為政府部門設(shè)租和尋租提供了可能，出現(xiàn)“九龍治稅”的局面并非沒(méi)有可能。

最后的博弈

很顯然，由于《企業(yè)所得稅法》本身的明確性和操作性不夠，為法律的具體實(shí)施留下了困難。新法更多是原則性規(guī)定，很多懸念埋在細(xì)則制定之中，相關(guān)利益主體必然會(huì)在細(xì)則出臺(tái)前把握最后的博弈機(jī)會(huì)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授甘功仁認(rèn)為，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律，采取簡(jiǎn)略的形式做原則性規(guī)定，將具體的實(shí)施問(wèn)題交由行政機(jī)關(guān)解決，這樣做的好處可能是提高效率。但是，如果過(guò)于簡(jiǎn)略，需要制定大量的配套法規(guī)補(bǔ)充，不是一個(gè)好事情?！皩?shí)際上，這是一種變相的行政立法，從法律規(guī)范的角度講不完全符合一部法律的要求。有些問(wèn)題不是行政機(jī)關(guān)有權(quán)力解決的，應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)解決?！备使θ蕦?duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

從立法的透明度和公正性的角度看，新企業(yè)所得稅法立法層次較高，立法過(guò)程廣受關(guān)注，透明度相應(yīng)也較高。而今許多問(wèn)題都交給實(shí)施細(xì)則和規(guī)章來(lái)完成，立法層次就降低了，這樣強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)比較容易影響政府的決策。

中國(guó)政法大學(xué)教授施正文認(rèn)為，企業(yè)所得稅作為中國(guó)第二大稅種，其稅負(fù)的高低和稅制的公平程度，涉及國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，影響到不同地方政府、內(nèi)外資企業(yè)的利益訴求。依據(jù)中國(guó)《立法法》規(guī)定，在行政法規(guī)規(guī)章的起草過(guò)程中，應(yīng)該采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種方式，廣泛聽(tīng)取相關(guān)單位和公民的意見(jiàn)。

施正文建議，必須結(jié)合稅收征納的實(shí)際，在實(shí)施條例和配套法規(guī)當(dāng)中，對(duì)稅收優(yōu)惠和稅收扣除的適用范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等作出具體和明確的規(guī)定。否則，可能出現(xiàn)假高新技術(shù)企業(yè)泛濫和稅前扣除混亂等問(wèn)題；考慮到稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)的現(xiàn)狀，在配套法規(guī)中應(yīng)對(duì)適用條件、遵循程序和監(jiān)督檢查等出詳細(xì)規(guī)定。“否則，執(zhí)法人員就可能濫用特別納稅調(diào)整權(quán)，侵犯納稅人的權(quán)利?！?/p>