只有依靠建立在信息公開和程序透明基礎(chǔ)上的公眾參與，把形式上的環(huán)境評價轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣柟庀碌沫h(huán)評”，這一制度設(shè)計才真正具備現(xiàn)實意義

6月中旬的連日陣雨，暫時緩解了福建省廈門市的酷暑天氣。通往廈門市政府的交通主干道廈禾路，一如既往地車水馬龍，看上去秩序井然。

但就在不久之前，6月1日，上萬廈門市民曾自發(fā)在這里聚集，以游行的方式來表達對一個廈門市有史以來最大的化工項目的抗議。

“現(xiàn)在市民情緒基本穩(wěn)定下來，就等區(qū)域環(huán)境評估的結(jié)果了。”廈門市政府新聞辦相關(guān)負責人告訴《財經(jīng)》記者。

引發(fā)巨大爭議的，是臺資企業(yè)騰龍芳烴(廈門)有限公司（下稱騰龍芳烴）投資的對二甲苯(PX)化工項目。據(jù)悉，該項目早在2004年2月就獲得了國家發(fā)展和改革委員會批準立項，選址于廈門市海滄臺商投資區(qū)。這一福建省對外合作重點工程預期總投資額108億元人民幣，投產(chǎn)后每年工業(yè)產(chǎn)值據(jù)稱可達800億元人民幣，這近乎廈門市2006年GDP的七成。

2005年7月，該項目的環(huán)境影響報告書獲得國家環(huán)保總局審批通過。此后，2006年8月，征地拆遷以及籌備施工等，都迅速在海滄區(qū)展開。

但由于PX項目靠近眾多居民區(qū)以及院校等人口稠密區(qū)，這一龐大項目的安全問題日益遭受各方質(zhì)疑。

2007年3月，全國政協(xié)委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發(fā)起、105名全國政協(xié)委員（包括6名院士）聯(lián)合簽名的全國政協(xié)會議“一號提案”就指出，離居民區(qū)僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬人口面臨危險，該項目必須緊急叫停并遷址。

進入5月下旬，隨著工程推進，更多的信息通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等渠道被披露，當?shù)孛癖姷姆磻?yīng)也越來越激烈。廈門市政府隨即于5月30日上午宣布，暫緩該項目建設(shè)。

6月7日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳對新聞界表示，國家環(huán)?？偩謴募纯唐穑瑢⒔M織各方專家進行廈門市全區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評，就廈門市的環(huán)境承載能力、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區(qū)等問題進行深入研究，并提出綜合性建議。若不符合規(guī)劃環(huán)評要求，包括PX項目在內(nèi)的重化工項目都將予以重新考慮。

然而，迄今為止的進展并不順利，此次環(huán)評能否如預期那樣在年底水落石出，仍是一個未知數(shù)。

《財經(jīng)》記者從國家環(huán)?？偩汁h(huán)境影響評價管理司獲悉，環(huán)?？偩炙蓪＜以趶B門各地做了初步考察后，目前已返京。由于PX項目引發(fā)高度的社會關(guān)注，至今仍沒有任何一家中介機構(gòu)愿意承接廈門全區(qū)域環(huán)評。

近來坊間傳聞PX項目可能將遷址到漳州市漳浦縣古雷島，但廈門市政府新聞辦和項目投資方騰龍化工在接受《財經(jīng)》記者采訪時，均予以否認，表示在區(qū)域環(huán)評結(jié)果出來之前，“不可能做出遷址決定”。

種種跡象顯示，這一事件或許不僅是對廈門市、更是對人們一度寄予厚望的環(huán)境影響評價體制的一次“中考”。

變形的規(guī)劃

車過跨海大橋，就駛?cè)肱弿B門市區(qū)的海滄開發(fā)區(qū)。在開發(fā)區(qū)南部的騰龍芳烴PX項目工地上，《財經(jīng)》記者注意到，才完成土方平整的黃土地一片空空蕩蕩，三臺尚不及撤走的打夯機?？吭诠さ赝鈬?，其余施工車輛以及大部分機械、建材等都已不見蹤影。

騰龍芳烴一位中層管理人員告訴《財經(jīng)》記者，PX項目正式宣布緩建后，作為項目投資方，騰龍方面已在配合環(huán)保總局牽頭做的區(qū)域環(huán)評前期工作。

海滄是一個面積約155平方公里、居民近20萬人的平坦半島，北部臨海，遍布著中高檔住宅小區(qū)的花園式洋房；南部靠山，被規(guī)劃為工業(yè)區(qū)，目前分布著化工、機械項目和火電廠。

在廈門市“1995年-2010年”以及“2005年-2020年”城市總體規(guī)劃中，海滄南部工業(yè)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)一直被明確為石化產(chǎn)業(yè)。海滄石化工業(yè)區(qū)作為福建省重點規(guī)劃的兩大石化基地之一，也被納入國家石化工業(yè)發(fā)展“大盤”。

然而，隨著海滄半島的開發(fā)，最初在其東南部逐漸形成居民區(qū)，不少從閩西閩北移居廈門的人在此置業(yè)。自2005年起，在靠近海灣的半島北部，廈門市政府所控的國有地產(chǎn)公司海滄國投房地產(chǎn)公司，更是開發(fā)了“未來海岸”等一系列高檔樓盤，吸引了大批以年輕白領(lǐng)為主的“新廈門人”來半島上安家落戶。實際上，一個以人居為主要功能的海滄新城已然成形。

海滄PX項目早在2004年初就成功地獲得國家立項批復。據(jù)常情推論，當?shù)卣藭r即應(yīng)考慮到與石化工業(yè)區(qū)相宜的人居環(huán)境。但令人費解的是，直至2006年6月，國家環(huán)?？偩忠笤谌珖鸩酵苿訁^(qū)域規(guī)劃環(huán)評工作之后，廈門才全面停止了海滄南部片區(qū)房地產(chǎn)項目的土地拍賣。

《財經(jīng)》記者獲得的一份海滄區(qū)房地產(chǎn)項目2007年匯總表格顯示，截至2007年6月，海滄區(qū)共有23個已開發(fā)或待售的房地產(chǎn)項目，總占地面積約76.73萬平方米。樓盤均價從每平方米4631元到9300元不等，最高的可達12000元。

為此，環(huán)保總局曾明確要求當?shù)卣畬嫘率袇^(qū)與南部工業(yè)區(qū)進行規(guī)劃環(huán)評。2007年3月，廈門市海滄投資區(qū)管委會也曾委托中國寰球工程公司編制《海滄南部石化區(qū)總體規(guī)劃》及《海滄南部石化區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價》。由于環(huán)評進展緩慢，環(huán)?？偩钟忠虼藢υ搮^(qū)所有化工石化建設(shè)項目暫緩審批，預期這份環(huán)評報告或有望于今年11月完成。

形式上的環(huán)評？

國家環(huán)保總局曾解釋說，2005年7月正式通過了廈門PX的項目環(huán)評，就單一項目本身而言，它是符合環(huán)保要求的。但這樣的說法，顯然無法澄清籠罩在這一項目上的環(huán)評迷霧。

一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者表示，按國際通行做法，環(huán)評理所當然應(yīng)該考慮項目所在區(qū)域的整體布局，以及其對周邊環(huán)境以及居民的影響，這是最基本的要求了，“不能把這種責任完全推給所謂的區(qū)域環(huán)評”。

廈門PX也許并非孤例。在中國，項目環(huán)評的通過率已經(jīng)高到了令人吃驚的程度。雖然缺乏準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國人民大學環(huán)境學院常務(wù)副院長、國家環(huán)?？偩謶?zhàn)略環(huán)評專家咨詢委員會委員馬中在接受《財經(jīng)》記者采訪時就坦言，中國目前的基本建設(shè)項目環(huán)境評價通過率“達到了99%”。

在他看來，這樣的一個比例，顯然是令人十分尷尬的。因為如果在過去20多年中，中國的項目環(huán)評都擁有如此高的通過率，按道理來說，就不應(yīng)該每年出現(xiàn)大量的新增污染源。把所有的這些新增污染源都歸結(jié)到設(shè)備老化以及企業(yè)故意偷排行為上，顯然是難以服眾的。

另一個解釋就是，在不少情況下，環(huán)評在立項過程中并沒有起到真正的把關(guān)作用。

實際上，這在業(yè)內(nèi)幾乎是公開的秘密。目前市場上活躍的環(huán)評中介機構(gòu)中，仍有相當比例脫胎于環(huán)保主管部門，無論是中央級的還是省市級的。從體制上而言，作為事業(yè)單位的這些環(huán)評機構(gòu)，已經(jīng)與環(huán)保部門割斷了聯(lián)系，但無論人員還是在其他方面上，都仍然有著千絲萬縷的關(guān)系。如果缺乏完善的監(jiān)督機制，就很容易滑墜到“形式上的環(huán)評”。

更重要的是，現(xiàn)有的環(huán)評法規(guī)制度對于項目方而言，只能起到“軟約束”或者說“弱約束”的作用。以2003年9月1日正式施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》為例，如果建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未正式報批，或者未獲得正式批準就擅自開工建設(shè)，最高的罰款額度也只有20萬元人民幣。這對于類似廈門PX這種動輒上百億元投資的項目而言，只能是九牛一毛。

在這樣的“弱約束”之下，環(huán)評機構(gòu)也陷入兩難境地：一旦認真執(zhí)行環(huán)評，不僅可能于事無補，還會付出立竿見影的很難再承攬新業(yè)務(wù)的后果；而執(zhí)行過于松弛，一旦國家環(huán)?？偩謬栏駥彶椋赡苡謺艿娇s小業(yè)務(wù)范圍甚至吊銷環(huán)評資質(zhì)的處罰。

此外，地方環(huán)境主管部門雖然受上級環(huán)境主管部門的垂直領(lǐng)導，但無論在財政上還是人員上，在現(xiàn)有體制下，都不得不更多地依賴于地方行政部門；在很多宏大的建設(shè)項目背后，都是地方政府這只有形或無形的手在推動。在這樣的夾縫中，很難想象會成長起來一個健康的環(huán)評產(chǎn)業(yè)。

于是，在廈門PX事件上，人們就看到了一個頗具黑色幽默又不乏典型性的環(huán)評過程的出現(xiàn)——迄今為止，關(guān)于該項目的環(huán)評報告，在獲得國家環(huán)保總局正式批復接近兩年之后，公眾仍然無緣知曉。到底是哪些專家參與了此次項目環(huán)評？分別發(fā)表了什么意見？

在國際上，這卻是最基本的要求。除了涉及到商業(yè)秘密的部分，建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)，都必須事先把這些消息如實地告知公眾或者說“利益相關(guān)方”。

重建環(huán)評“基石”

回顧環(huán)評在國際上的發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，“公眾參與”或者說“利益相關(guān)方介入”，一直都被認為是環(huán)評的最基本原則。

這點并不難理解。因為一旦缺乏公眾參與或者說監(jiān)督，任何良好的制度設(shè)計都有變異成“尋租工具”的危險。

為確保這種權(quán)利的實現(xiàn)，歐盟自1985年以來公布了一系列指令，以保證公眾可以充分地獲得環(huán)境信息并參與決策。

最新的一次修訂是在2003年，通過的指令被廣泛稱為《公眾參與指令》。近年來，隨著歐盟不斷擴大，包括烏克蘭等在內(nèi)的許多原計劃經(jīng)濟體制國家，也都開始逐步采取這套體系來改善環(huán)評質(zhì)量。

在美國，這一制度更可以溯源到1969年正式頒布的《國家環(huán)境政策法》。這部法律要求決策者在做出最終決定之前，必須完整地向公眾告知項目可能造成的環(huán)境影響及其他后果。之后出臺的一系列法案，尤其是1986年頒布的《應(yīng)急計劃與公眾知情法案》，更是進一步明確了公眾應(yīng)對化工等危險性項目享有充分的知情權(quán)。

目前在美國，包括PX在內(nèi)的超過600種化工產(chǎn)品，只要達到一定的用量，都被要求每年上報其儲存和使用情況。公眾通過美國環(huán)保署的網(wǎng)站和其他官方渠道，就可以準確地了解其所在的州以及縣，到底有哪些危險化工產(chǎn)品，以及這些設(shè)施的具體位置等詳細信息。

這個機構(gòu)發(fā)布的一本名為《化工在社區(qū)》的小冊子，就詳細地指導公眾，如何準確地了解自己身邊潛在的化工危險，以及反饋自己的意見等。

在廈門PX風波之中，所有應(yīng)該公布的信息都在“黑箱”之中。雖然在事后，廈門市政府也廣泛派送了《PX知多少？》的小冊子，但這種僅具科普性質(zhì)的讀物，顯然與公眾訴求的真正知情和參與權(quán)相去甚遠。

實際上，環(huán)保主管部門也意識到了這一問題的迫切性。2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，就在這個方面邁出了重要一步；2007年4月，《中華人民共和國信息公開條例》剛剛公布，國家環(huán)?？偩志驮诘谝粫r間公布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，該辦法將于2008年5月1日正式生效。

但是，這些法規(guī)制度的規(guī)定往往過于寬泛和原則性，要真正把公眾參與的權(quán)利落到實處，前景仍然不容樂觀。因為根據(jù)世界銀行的文件，所謂公眾參與，不僅包含廣泛的告知，讓所有利益相關(guān)方都能盡可能早地了解項目，更包含咨詢、對話直至談判等整個流程。

走向“陽光環(huán)評”

在加強環(huán)保監(jiān)管部門能力建設(shè)的同時，環(huán)評體制的徹底改革也已不容回避。

在中國人民大學環(huán)境學院常務(wù)副院長馬中看來，除了現(xiàn)有的法律規(guī)章需要細化，一個最重要的問題仍然是信息公開。不少地方政府以保密為由，拒絕公布環(huán)評資料，導致這些資料往往很快就被束之高閣。而在香港，環(huán)境署有專門存放環(huán)評資料的機構(gòu)，任何個人和機構(gòu)存有疑問，都可以前往查閱。

“原有的環(huán)評報告，最起碼在一定年限之后，就應(yīng)該公開?！瘪R中對《財經(jīng)》記者強調(diào)說，現(xiàn)在的環(huán)評報告，只要不屬于立法規(guī)定的保密范疇，都應(yīng)該毫無保留地予以公布。

馬中建議，不妨設(shè)立獨立的環(huán)評審查小組，組成類似于歐美國家常見的“陪審團”，對環(huán)評中介機構(gòu)進行評定。只有確保信息公開，把每個專家的簽名和意見都放在陽光之下，加上政府的依法監(jiān)管，這個行業(yè)才能形成良性的競爭機制。

當然，要真正走向“陽光環(huán)評”，路也仍然相當漫長。

環(huán)評所呼喚的充分參與和談判過程，是否會遲滯經(jīng)濟增長的步伐？這樣的疑問，始終會盤桓在不少政府部門的腦子中。從表面上看，也許這種擔心不無道理，在美國，一般典型的環(huán)評過程，就需要一到兩年的時間，更不用說一些復雜的工程，拖到十年八年也有可能。

但是，忽略或者人為地扭曲這一過程，其可能的代價到底是多少？也許沒有人真正精確計算過。

《財經(jīng)》記者從廈門市銀監(jiān)局了解到，PX項目銀團貸款全部為商業(yè)性貸款，總額63億元，期限為十年。銀團由農(nóng)行總行牽頭，聯(lián)合招商銀行廈門分行、光大銀行廈門分行、建行廈門分行和工行廈門分行共五家組成。其中農(nóng)行一家的貸款額就占到銀團的40%以上。由于PX項目緩建，現(xiàn)項目資金已經(jīng)凍結(jié)。而如果按照國際上通行程序走，即在做出決定之前就廣泛征求公眾意見，也許這本來就是一筆無需支出的昂貴“學費”。

在廈門，無論從物質(zhì)上還是精神上，PX項目風波留下的隱痛，顯然都不是短時間內(nèi)能夠消除的。