繼續(xù)削減審批項(xiàng)目，并不是要簡(jiǎn)單地打造一個(gè)“小政府”，而是要在行政減量的同時(shí)讓政府轉(zhuǎn)換角色，有權(quán)有責(zé)地做好它更應(yīng)該做的事情

4月底，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步清理取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的通知。目前，數(shù)百部行政法規(guī)規(guī)章的清理與調(diào)整正在進(jìn)行中。這是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)第三輪大幅度精減審批項(xiàng)目、緩和行政規(guī)制的清理作業(yè)，并進(jìn)入結(jié)構(gòu)重組的深水區(qū)。中國(guó)推行清理和壓縮審批項(xiàng)目的行政改革，可以說(shuō)是歷史的必然。

首先，從國(guó)內(nèi)來(lái)看，為了提高效率而導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，促使政府在相當(dāng)大的范圍內(nèi)放棄計(jì)劃、減少干預(yù)，甚至從一部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面撤退，作為計(jì)劃和干預(yù)手段的審批也就隨之收縮。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)改革要求行政減量。

其次，從對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際影響的角度看，企業(yè)跨國(guó)公司化及其全球活動(dòng)對(duì)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家體制產(chǎn)生沖擊，主要在以下三方面迫使各國(guó)政府對(duì)自己的功能進(jìn)行調(diào)整。

——世界規(guī)模的貿(mào)易自由化，要求統(tǒng)一的法律規(guī)范和透明的行政管理以降低交易成本。政府在根據(jù)經(jīng)濟(jì)改革的需要重新定位之際，勢(shì)必對(duì)行政法規(guī)和管理權(quán)進(jìn)行全面清理，把相當(dāng)一部分職能歸還給立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

——鑒于在復(fù)雜環(huán)境中確保國(guó)家利益的需要，中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、整體協(xié)調(diào)功能、應(yīng)付緊急事態(tài)的機(jī)動(dòng)性以及大膽進(jìn)行價(jià)值抉擇的裁量權(quán)需要保留、甚至適當(dāng)加強(qiáng)。必須根據(jù)全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，在承認(rèn)地方自治的同時(shí)，使部分事權(quán)和財(cái)權(quán)向上方移動(dòng)，并對(duì)各部委的權(quán)限關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)重組。

——國(guó)家疆界和政府權(quán)力越來(lái)越相對(duì)化，勢(shì)必導(dǎo)致或促進(jìn)民間部門的增長(zhǎng)，使得非政府組織（NGO）也可以或多或少提供社會(huì)服務(wù)。此類變化與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革在大方向上是一致的，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何以規(guī)制緩和為基礎(chǔ)，確立政府與NGO之間的適當(dāng)關(guān)系。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不得不應(yīng)付NGO在公共職能方面的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，不得不直接面對(duì)社會(huì)的質(zhì)詢和監(jiān)督，所以或多或少要展示“學(xué)習(xí)型政府”的形象，并加強(qiáng)自律性和對(duì)話技巧。

概而論之，全球貿(mào)易自由化的態(tài)勢(shì)，要求中國(guó)進(jìn)一步提高產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力，為此，必須全面促進(jìn)非公有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并把健全市場(chǎng)機(jī)制的各項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)。可見(jiàn)行政改革的基本方向還是“松綁”，即更徹底地緩和規(guī)制，為企業(yè)尤其是私營(yíng)企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)大開(kāi)綠燈。

順理成章的是，必須繼續(xù)大幅削減審批項(xiàng)目，有關(guān)行政主管部門應(yīng)抱定自我革命的精神，放棄手中的權(quán)力和既得利益，也需要通過(guò)反腐敗、公益私訴等施加壓力。另外，還不得不按照精兵簡(jiǎn)政的原則，適當(dāng)壓縮人員編制的規(guī)模。當(dāng)然，在行政減量同時(shí)，必須為裁員安排適當(dāng)?shù)某雎贰?/p>

砍除審批項(xiàng)目的關(guān)鍵舉措主要有三種。一種是“回收事權(quán)”，讓上級(jí)政府提高工作效率，減少對(duì)下級(jí)的委托和指令。為了保證這類改革順利進(jìn)行，必須讓財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，并根據(jù)這樣的原則進(jìn)行公共財(cái)政制度改革，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算案的審議。另一種是“割讓事權(quán)”，讓NGO在不同程度上代替行政機(jī)關(guān)來(lái)提供公共服務(wù)。作為前提條件，首先要廢除三個(gè)社團(tuán)條例規(guī)定的NGO審批制和雙重管理模式及其他各種政策性限制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、訂貨、委托契約、征稅優(yōu)惠等法律手段，容許和鼓勵(lì)民間組織參與公共服務(wù)。還有一種是“變換事權(quán)”，盡可能地改行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)為審判機(jī)關(guān)出面，加強(qiáng)法院對(duì)民間自治的各種后果的合法性審查、矯正以及個(gè)別救濟(jì)。也可以說(shuō)，這就是新一輪行政改革的三大目標(biāo)，旨在政府的精干化、服務(wù)化與法治化。

由于國(guó)內(nèi)外局勢(shì)日益復(fù)雜，當(dāng)前中國(guó)行政改革的實(shí)質(zhì)已經(jīng)不可能以18世紀(jì)的“夜警國(guó)家”的古典自由主義理念來(lái)定義。這次繼續(xù)削減審批項(xiàng)目，并不是要簡(jiǎn)單地打造一個(gè)“小政府”，而是要在行政減量的同時(shí)讓政府轉(zhuǎn)換角色，有權(quán)有責(zé)地做好它更應(yīng)該做的事情?？上攵?，在清理行政法規(guī)以及事權(quán)、財(cái)權(quán)的過(guò)程中，必然出現(xiàn)不同政府部門的職能大分化、大改組。

隨著審批項(xiàng)目大幅削減，有些部門將成為“閑差”。另外一些原來(lái)似乎無(wú)足輕重的部門，則在全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和制度競(jìng)爭(zhēng)的新格局中，突然顯得舉足輕重。這樣的局部性消長(zhǎng)要求，在清理審批項(xiàng)目的同時(shí)，也清理各種權(quán)限關(guān)系，修改組織法，調(diào)整行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成。例如，科技部、國(guó)防科工委以及信息產(chǎn)業(yè)部之間的職能劃分，水利部與國(guó)土資源部或農(nóng)業(yè)部之間交叉點(diǎn)的處理，鐵道部與交通部的層次區(qū)別，人事部與監(jiān)察部的統(tǒng)籌安排，都還有合理化重構(gòu)的余地。隨著中國(guó)企業(yè)推行“走出去”以及自主創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，超越外交部、商務(wù)部、科技部分管領(lǐng)域的綜合調(diào)整，也變得日益重要，僅靠明確哪個(gè)部委牽頭的一貫做法，很難克服本位主義的羈絆或既存利害關(guān)系的影響，需要某個(gè)有權(quán)威的機(jī)關(guān)來(lái)折沖樽俎、統(tǒng)領(lǐng)全局。

現(xiàn)行政治體制下，行政系統(tǒng)自立性是比較薄弱的，橫向調(diào)整的意義也不太明顯，在政策和人事等方面主要依賴執(zhí)政黨的統(tǒng)合力量。因此，中國(guó)既有的制度設(shè)計(jì)具有行政分權(quán)、部門之間互相省察牽制的特征，難免助長(zhǎng)本位主義傾向。與此相關(guān)，在清理審批項(xiàng)目和緩和規(guī)制的改革中，也很可能出現(xiàn)片面削減部門權(quán)限、忽視職能之間配套和協(xié)調(diào)的偏頗。如果執(zhí)政黨那種跨部門并且上下一貫的統(tǒng)合力量發(fā)生某種變化時(shí)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)在的矛盾和功能殘缺就會(huì)變得異常突出，導(dǎo)致權(quán)力真空或錯(cuò)位。

因此，現(xiàn)階段的行政改革就要未雨綢繆，把今后政治改革的遠(yuǎn)景也納入規(guī)劃之中，確定制度設(shè)計(jì)的基本思路。即在大幅壓縮審批項(xiàng)目的同時(shí)，必須根據(jù)行政減量和權(quán)限消長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性變化，相應(yīng)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院應(yīng)急和協(xié)調(diào)的能力，使之達(dá)到能在高層進(jìn)行實(shí)質(zhì)性政策討論和作出決定，能確保公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部令行禁止，能避免不同部門“扯皮”或抵觸這樣行之有效的程度。

鑒于加強(qiáng)國(guó)務(wù)院主導(dǎo)權(quán)之后的“行政支配”可能引起一些弊端，應(yīng)該加緊制訂《行政程序法》，并把行政改革進(jìn)一步推到政府與人大之間、中央與地方之間的更深層面，為政治改革準(zhǔn)備必要的制度條件。

其中最關(guān)鍵的是，為中央政府與各地方政府之間，就財(cái)政再分配進(jìn)行溝通和談判，制定出一套法律程序，并明確處理政府間財(cái)政關(guān)系的各種規(guī)范。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)人大的預(yù)算審議功能，而推行技術(shù)化的人大監(jiān)督；通過(guò)政府之間爭(zhēng)取更大事權(quán)和財(cái)權(quán)的討價(jià)還價(jià)，而推行非分權(quán)式的新型中央與地方關(guān)系。這樣，兩種構(gòu)想是很可能畢其功于一役的。不言而喻，這也將導(dǎo)致行政規(guī)制的更趨緩和，特別是針對(duì)地方行政活動(dòng)的審批項(xiàng)目，會(huì)自然而然地失去存續(xù)理由。

如果早就確立的“黨進(jìn)人大”的方針逐步落實(shí)，那么，黨的領(lǐng)導(dǎo)就可以改由人大監(jiān)督的方式來(lái)體現(xiàn)。隨之而來(lái)的改變是，中國(guó)的權(quán)力精英階層將明顯分化為黨團(tuán)干部與行政官僚兩大集團(tuán)。這種“精英二元化”的格局一旦形成，建立在資格考試基礎(chǔ)上的公務(wù)員系統(tǒng)也就勢(shì)必逐步具備獨(dú)立和中立的條件，副部長(zhǎng)和司局長(zhǎng)以下行政職務(wù)的任免升遷，也就不妨逐步排除黨團(tuán)政治的影響。至此，依法行政才能真正名副其實(shí)，防治官?gòu)d腐敗的舉措也比較容易見(jiàn)效。在公務(wù)員系統(tǒng)自律化之后，為了確保人大監(jiān)督的實(shí)效和力度，還應(yīng)加強(qiáng)人大的國(guó)務(wù)調(diào)查權(quán)，確保這種監(jiān)督可以按照法律程序，對(duì)任何人都徹底行使，并使專項(xiàng)調(diào)查與公民知情權(quán)、信息公開(kāi)及問(wèn)責(zé)結(jié)合在一起。只有在這時(shí)，才能宣告“法治政府”在中國(guó)已經(jīng)水到渠成。

總之，新一輪削減審批項(xiàng)目已經(jīng)把行政改革推向深層，觸及既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的要害，因而也就很可能遭遇有關(guān)部門的聯(lián)合抵制，更容易激起官僚既得利益集團(tuán)的猛烈反攻，甚至存在步入誤區(qū)的可能性。為了避免六年來(lái)的改革半途而廢，固然需要借助民意和NGO的壓力來(lái)掃清障礙，也應(yīng)該以反腐敗的利劍和公益訴訟的掩護(hù)射擊，來(lái)逼退目無(wú)法紀(jì)的挑釁者，但更重要的還是周密的制度設(shè)計(jì)。

擬訂了既統(tǒng)籌兼顧、又分而治之的制度設(shè)計(jì)之后，就可以有目的、有計(jì)劃、有步驟地著手清除舊條例，并根據(jù)需要制定新法案。

作者為日本神戶大學(xué)法學(xué)教授，本刊法學(xué)顧問(wèn)