6月間出現(xiàn)在美國國會(huì)山的“近來最有望通過的針對(duì)中國的議案”，看起來可能使中美雙邊貿(mào)易爭端演變成一場真正的暴風(fēng)雨，但真相比這要復(fù)雜

入夏，中美貿(mào)易問題逐級(jí)升溫，每一步似乎都如前所料。

6月13日，美國財(cái)政部發(fā)表半年度匯率報(bào)告，沒有將中國列為匯率操縱國，但措辭較前次報(bào)告顯得更加嚴(yán)厲。

同一天，四名重量級(jí)參議員聯(lián)名提出一個(gè)草案，重新規(guī)定了財(cái)政部匯率報(bào)告的細(xì)節(jié)和過程，加大國會(huì)在財(cái)政部出臺(tái)報(bào)告過程的發(fā)言權(quán)；同時(shí)要求對(duì)“匯率失真”國實(shí)施一系列懲罰，包括向世界貿(mào)易組織（WTO）提起申訴、采取反傾銷措施、要求國際貨幣基金組織（IMF）制裁等。盡管提案者表示該法案并非針對(duì)某個(gè)國家，但在當(dāng)前形勢(shì)下提出，明眼人都知道，其主要針對(duì)對(duì)象是中國。

這四名議員是：參議院主管貿(mào)易、稅收等經(jīng)濟(jì)政策的金融委員會(huì)主席、民主黨人包克斯（Max Baucus）和副主席，共和黨人格拉斯利（Charles Grassley），參議院資歷排名第三的紐約州民主黨議員舒默(Charles Schumer)，以及來自南卡羅來納州的共和黨人格雷厄姆(Lindsey Graham)。后兩位議員曾因提出過針對(duì)人民幣匯率政策征收27.5%懲罰性關(guān)稅的“大棒法案”而著名。

對(duì)比上述尋求單方面制裁的《舒默-格雷厄姆草案》，包克斯屢屢強(qiáng)調(diào)目前草案的可行性，宣稱它符合WTO規(guī)則，有望在國會(huì)贏得廣泛支持，也使得總統(tǒng)更難對(duì)其行使否決權(quán)。

新草案的推出并不奇怪。美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉(Charles Freeman)在6月15日接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)表示，在目前的民眾政治氣氛下，國會(huì)肯定要通過一個(gè)針對(duì)中國的貿(mào)易法案。

其實(shí)，從2007年一開始，兩國貿(mào)易紛爭已經(jīng)是山雨欲來。

今年年初，美國向WTO提起申訴，指責(zé)中國在執(zhí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和音像市場準(zhǔn)入承諾方面存在問題；到3月底，美國政府宣布，由于中國政府對(duì)企業(yè)提供補(bǔ)貼，初步?jīng)Q定對(duì)進(jìn)口自中國的銅版紙征收10.9％-20.4％的反補(bǔ)貼稅；再到今天這個(gè)“近來最有望通過的針對(duì)中國的議案”，往日雷聲大雨點(diǎn)小的雙邊貿(mào)易爭端，似乎正演變成一場真正的暴風(fēng)雨。

然而，在美國國會(huì)這個(gè)政治舞臺(tái)上，立法草案的意義遠(yuǎn)不止一紙文字，其提出時(shí)機(jī)、內(nèi)容的取舍、以及提出者的真正目的，都耐人尋味。眼下這個(gè)匯率草案自有其微妙之處。

摩擦加劇戰(zhàn)火未燃

針對(duì)中國匯率政策，從2003年起，出現(xiàn)在國會(huì)山的各種草案以十?dāng)?shù)記，可謂五花八門，但中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的主導(dǎo)權(quán)掌握在白宮手中，主張對(duì)話的溫和派還是中美經(jīng)貿(mào)的主流，只是他們身上的壓力逐日增加。

去年6月，前高盛集團(tuán)CEO保爾森出任美國財(cái)政部長，迅速推出中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話（SED）機(jī)制并獲得雙方領(lǐng)導(dǎo)人支持。對(duì)保爾森的任命，顯示出美國政府在貿(mào)易問題上仍傾向于同中方對(duì)話解決問題的務(wù)實(shí)態(tài)度，希望保爾森能夠說服中國領(lǐng)導(dǎo)人在匯率問題上采取行動(dòng)。

中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話去年年底及今年5月間分別在北京和華盛頓舉行了兩次。部分議員認(rèn)為，對(duì)話未能解決他們最關(guān)心的人民幣匯率問題，并不斷威脅要提出針對(duì)中國匯率的議案。而對(duì)財(cái)政部的匯率報(bào)告未將中國列為匯率操縱國的失望，使得出現(xiàn)美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉所說的，“在國會(huì)有太多人想對(duì)中國采取行動(dòng)”的情況。

參議院銀行委員會(huì)委員、共和黨人謝爾比（Richard Shelby）和民主黨參議員多德（Christopher Dodd）發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)他們對(duì)財(cái)政部未能將中國列為“匯率操縱國”深感不滿。前述的四名議員遂決定采取行動(dòng)推動(dòng)相關(guān)的立法程序，認(rèn)為該議案將能使美國對(duì)華施壓“產(chǎn)生實(shí)效效果”。

就在該草案被提出不到一周的6月18日，在美國的壓力下，IMF就以往如何確定“匯率操縱國的”標(biāo)準(zhǔn)做出修訂，新規(guī)定不再要求IMF在確認(rèn)“匯率操縱國”方面需要證明成員國的意圖，而僅僅只要其行為導(dǎo)致匯率的根本失真，或者出現(xiàn)龐大以及長期的經(jīng)常項(xiàng)目下赤字或者盈余即可判定其為“匯率操縱國”。

這一判定門檻的降低，意味著一國較以往更容易為指定為“匯率操縱國”，而由此帶來的巨大國際壓力，很有可能迫使該國修訂其匯率政策。顯然，根據(jù)這個(gè)規(guī)定，第一個(gè)最有可能被指定為“匯率操縱國”的國家是中國。

美國財(cái)長保爾森也在6月20日國會(huì)聽證會(huì)上表示，IMF對(duì)成員國匯率監(jiān)督問題上的改革，表明IMF將在諸如“不充分靈活的匯率機(jī)制”上采取更強(qiáng)有力的監(jiān)督。

換言之，美國正在兌現(xiàn)草案中提到的借助多邊機(jī)制來促使人民幣升值的表態(tài)。

面對(duì)美國國會(huì)的進(jìn)攻態(tài)勢(shì)，中方一方面加快了人民幣升值步伐（6月13日，中國外匯交易中心公布的美元兌人民幣匯率為7.6282，較6月11日大幅升值了0.7％；6月11日至15日當(dāng)周，人民幣兌美元匯率創(chuàng)匯改以來最大單周升幅）；另一方面，則做出態(tài)度強(qiáng)硬的表示。中國外交部發(fā)言人在6月12日的例行記者會(huì)上警告說，如果美國國會(huì)出臺(tái)法案提高對(duì)中國商品征收的關(guān)稅，中國有關(guān)部門也會(huì)做出反應(yīng)。

強(qiáng)硬姿態(tài)并不必然導(dǎo)致摩擦升級(jí)。美方草案列出的懲罰性措施是在WTO框架下進(jìn)行，使得各方舉動(dòng)有據(jù)可循，不致失控；而在美方主導(dǎo)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話的財(cái)政部看來，解決兩國巨額貿(mào)易逆差之道，在于中國開放金融市場并轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，并不在匯率一途。

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌告訴《財(cái)經(jīng)》記者，貿(mào)易爭端更多服務(wù)于促華金融市場開放的目的。因此，如果手段升級(jí)、美方所需付出代價(jià)超出最終收益，則升級(jí)爭端就屬不智。

美國政府、國會(huì)、中國三方，在政策和言論上你來我往；熟悉貿(mào)易的人卻在言辭之外，看到密不可分的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。中美貿(mào)易發(fā)展到今天，雙方已形成“我中有你，你中有我”的經(jīng)濟(jì)格局，任何一方都很難輕舉妄動(dòng)。復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授孫哲認(rèn)為，即使在這個(gè)草案提出之后，中美之間爆發(fā)重大貿(mào)易沖突的可能性依然很小。

中美兩國互為對(duì)方的主要貿(mào)易伙伴，中國還是美國出口增長最快的一個(gè)市場。美國2006年對(duì)華出口總值增長了32％，其增長部分超過了當(dāng)年美國對(duì)印度出口的總值。

美國商務(wù)部預(yù)測(cè)今年美國對(duì)華出口增幅可望達(dá)到25％。雙方的貿(mào)易互補(bǔ)性很強(qiáng)：中國商品對(duì)于抑制美國通貨膨脹和保障民眾生活質(zhì)素有著重要意義；美國巨大的市場也是中國出口增長的重要源泉之一。 從經(jīng)濟(jì)層面上分析，美國政府不可能任由國會(huì)對(duì)美中貿(mào)易橫加干涉，導(dǎo)致局面失控。

美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉也就此對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，經(jīng)貿(mào)關(guān)系還是兩國之間最重要的聯(lián)系紐帶，這將會(huì)維持很長一段時(shí)間。

“絲絨手套中的鐵拳”

在新聞發(fā)布會(huì)上，提案議員格拉斯利稱這個(gè)草案是“絲絨手套中的鐵拳”。細(xì)觀各項(xiàng)條款，其中真正的“牙齒”，是反傾銷中融入?yún)R率因素一條。

目前，美國企業(yè)向商務(wù)部提出反傾銷訴訟時(shí)需要證明兩點(diǎn)，一是進(jìn)口商品對(duì)美國國內(nèi)企業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害，二是中國商品的售價(jià)低于實(shí)際生產(chǎn)成本。美國智囊機(jī)構(gòu)彼德森世界經(jīng)濟(jì)研究所的中國問題專家尼古拉斯拉迪（Nicolas Lardy）認(rèn)為，如果將中國“匯率失真”加入反傾銷考量因素，那么，美方折算的中國貨品實(shí)際生產(chǎn)成本就會(huì)大幅升高，原告方獲勝的可能性更大，將鼓舞更多美國企業(yè)加入到反傾銷訴訟的行列中。

“這是一個(gè)非常不幸的發(fā)展，會(huì)給兩國的貿(mào)易帶來更多的糾紛?！崩险f。

但這只“鐵拳”的落下究竟分量幾何？拉迪認(rèn)為，在反傾銷中加入?yún)R率因素這一條款與WTO有潛在沖突。一旦議案成為法律，中國完全可以在WTO就此發(fā)起申訴，并很可能勝訴。

傅瑞偉也認(rèn)為，由于WTO對(duì)于各個(gè)成員如何運(yùn)用反傾銷的條款規(guī)定非常模糊，條款雖然涵蓋了很多在跨國貿(mào)易中的匯率問題，但沒有就計(jì)算傾銷幅度時(shí)如何避免兌換可能產(chǎn)生的扭曲，提供足夠的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。 除了反傾銷一條，包克斯草案中還包括聯(lián)合各國央行，通過國際貨幣市場共同對(duì)“匯率失真”國家采取行動(dòng)?！爸袊耐鈪R市場并沒有與國際掛鉤，所以這一條基本沒有效力。”拉迪說。

需要中方特別注意的是，包克斯和格拉斯利在美國國會(huì)中向以自由貿(mào)易的擁護(hù)者形象示人。在20世紀(jì)90年代歷次關(guān)于對(duì)華永久最惠國待遇的爭論中，他們都很堅(jiān)定地站在支持給予中國最惠國待遇的立場上。即使提出“大棒草案”的舒默和格雷厄姆，也遠(yuǎn)不是參議院里對(duì)中國最有敵意的議員。

傅瑞偉認(rèn)為，他們這次聯(lián)合提案，其最大出發(fā)點(diǎn)就是希望“促進(jìn)中國政府的立法者履行自由貿(mào)易的責(zé)任”。由此，在其他一些重要的貿(mào)易法案，例如總統(tǒng)貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)、美韓自由貿(mào)易協(xié)議表決等方面，自由貿(mào)易派就可能遇到更少的阻力。

中美貿(mào)易中的“國會(huì)因素”

實(shí)際上，在美國經(jīng)濟(jì)學(xué)界，關(guān)于人民幣匯率的討論已出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。眾多學(xué)者認(rèn)為，單靠人民幣升值對(duì)削減美中貿(mào)易失衡影響十分有限。因?yàn)槊乐兄g貿(mào)易逆差真正的根源是雙方國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性差異，并非單純的匯率失真問題。

耶魯大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授古斯塔夫拉尼斯（Gustav Ranis）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，要解決國際貿(mào)易不平衡的問題，不僅需要中國采取漸進(jìn)式的方法拓寬人民幣的浮動(dòng)區(qū)間，同時(shí)，美國也應(yīng)通過讓部分到期的減稅項(xiàng)目失效的方法，減少巨額的財(cái)政赤字和增加儲(chǔ)蓄率。

這些道理對(duì)于議員們來說已耳熟能詳，但發(fā)起提案的主要議員們的態(tài)度都能在其選區(qū)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)上找到注腳。議員要爭取選區(qū)選民的支持，其著眼點(diǎn)自然就局限于本州或本選區(qū)的利益，而非國家的整體利益。在對(duì)華貿(mào)易逆差問題上表現(xiàn)強(qiáng)硬，無疑有利于提高他們?cè)诒局莸穆曂?/p>

舒默來自紐約州。紐約州是美國的傳統(tǒng)制造業(yè)基地，受中國制造品進(jìn)口沖擊較大。格雷厄姆來自南卡羅來納州，該州是紡織業(yè)大州，在紡織品配額取消后受到進(jìn)口中國紡織品的沖擊。而對(duì)華貿(mào)易態(tài)度一向比較理性的包克斯，來自農(nóng)業(yè)州蒙大拿，中國牛肉市場的開放，關(guān)系到他的切身利益，但匯率和制造業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易對(duì)他的選區(qū)影響并不大。

事實(shí)上，除了極少數(shù)頑固的保守派議員，提出保護(hù)主義議案的議員們，大都只是將其作為威脅外國競爭對(duì)手做出讓步的工具，并不一定意在將這些議案成為法律。以前多次提出議案要求人民幣升值、甚至威脅要對(duì)自中國進(jìn)口的貨物征收27.5%懲罰性關(guān)稅的舒默，就承認(rèn)其提出大棒議案的目的，是為與中國斡旋增加籌碼，并不真心要使之成法。

一個(gè)著名的例子發(fā)生在1968年美日紡織品貿(mào)易爭端時(shí)期，當(dāng)時(shí)的眾議院籌款委員會(huì)主席威爾伯米爾斯（Wilbur D. Mills）提出了一個(gè)針對(duì)日本的紡織品配額議案。米爾斯的本意并不真的想讓議案變成法律，只是把它作為威脅日本讓步的籌碼。他在提出議案的同時(shí)，督促新上臺(tái)的尼克松政府通過談判逼日本政府實(shí)行“自愿出口限制”。不料在1970年6月，被日本政府的頑固態(tài)度激怒的尼克松，決定支持米爾斯的配額議案，議案在眾議院獲得通過并轉(zhuǎn)到參議院。

眼看“政治秀”就要成真，米爾斯緊急與參議院財(cái)政委員會(huì)的主席拉塞爾朗取得溝通，朗“適時(shí)地”發(fā)揮了他的作用，將一個(gè)有爭議的社會(huì)保險(xiǎn)福利改革議案加進(jìn)米爾斯的配額議案中去，使這項(xiàng)議案同時(shí)受到兩個(gè)力量的反對(duì)——自由貿(mào)易者和福利改革的反對(duì)者。米爾斯議案最終在第91屆國會(huì)被擱置。

圍繞此次草案的博弈，或許最終會(huì)如此收?qǐng)觯鹤h員們足以向選民有所交待，布什政府不會(huì)坐視議案通過，在同中國的后續(xù)談判和對(duì)話中獲得了更多資本，并可以時(shí)不時(shí)地將國會(huì)的威脅用做談判籌碼，向中國施加壓力；中國則成功地維護(hù)了自己的立場。

布什政府深知美中貿(mào)易相互依賴關(guān)系的實(shí)質(zhì)，這項(xiàng)議案即使在國會(huì)獲得通過，也極有可能會(huì)在布什總統(tǒng)手中遭到否決。中國國際問題研究所研究員甄炳禧認(rèn)為，在布什總統(tǒng)任期內(nèi)，中美貿(mào)易不太可能走到貿(mào)易戰(zhàn)的地步。布什總統(tǒng)雖然在伊拉克問題上失分不少，但仍擁有足夠的政治資源決定美國的經(jīng)貿(mào)政策。

至于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的遠(yuǎn)景，則要視誰會(huì)在2008年大選后入主白宮。如果是民主黨上臺(tái)執(zhí)政，中美之間關(guān)于貿(mào)易和匯率問題，以及由此衍生出的勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的爭端，可能會(huì)增多。但這一點(diǎn)也并非定論——克林頓任總統(tǒng)時(shí)，就一反民主黨人在貿(mào)易問題上的保守立場，大力推動(dòng)多邊貿(mào)易自由化，并頂住黨內(nèi)巨大壓力，為中國爭取到永久性正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）的權(quán)利。也許他清楚地記得已故共和黨總統(tǒng)里根的一句名言：“保護(hù)主義不但是壞的政策，更是壞的政治?！?/p>

本刊實(shí)習(xí)研究員衛(wèi)月漣對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)