能源法幾易其稿，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)成敏感詞匯，在最新一稿中統(tǒng)一的能源主管部門終成共識

兩年多時間里歷經(jīng)多次反復(fù)，多方關(guān)注的《能源法》立法終于取得階段性成果?！敦斀?jīng)》記者獲悉，《能源法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿）已經(jīng)于10月底發(fā)至起草組各成員單位及相關(guān)企業(yè)征求意見。不過，民營企業(yè)和外國公司不在征求意見對象之列。

這份征求意見稿共15章，重點(diǎn)包括能源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)與服務(wù)、能源節(jié)約、儲備、應(yīng)急、農(nóng)村能源、財務(wù)激勵、科技、國際合作、監(jiān)督檢查等章節(jié)。

此次征求意見工作將到11月中旬結(jié)束。能源法起草專家組常駐專家吳鐘瑚告訴《財經(jīng)》記者，近日正忙于聽取各方面意見，并且自下發(fā)之后，征求意見稿也已經(jīng)幾易其稿。

此前，國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任徐錠明表示，征求意見稿將對社會公開，聽取意見。不過，《能源法》起草專家組常駐專家肖國興對《財經(jīng)》記者表示，對社會公開原定在10月進(jìn)行，現(xiàn)則要等各成員單位、各地方政府意見匯集以后，再行公示。

“估計很快會有結(jié)果，我們希望拿出一個令人比較滿意的東西來?！毙d說。據(jù)他介紹，下一步將會對民營企業(yè)和跨國公司征求意見。

能源大部制

雖然《能源法》數(shù)易其稿，但根據(jù)《財經(jīng)》了解到的情況，建立一個統(tǒng)一的能源主管部門現(xiàn)在已成共識。

“無論是否成立能源監(jiān)管委員會，首要的問題是確立統(tǒng)一的能源主管部門?，F(xiàn)在有十來個部門管理能源，從中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，運(yùn)行成本過高，行政效率過低。”能源法起草專家組常駐專家肖國興此前接受《財經(jīng)》記者采訪時說。

尚存爭議之處在于，能源主管部門之下是否需要再單獨(dú)設(shè)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！赌茉捶ā饭ぷ鞲宓谝桓逯?，曾提出能源主管部門和能源監(jiān)管主體并存的能源管理體系，并大致規(guī)定了能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)——盡管對二者管理權(quán)限沒有明確界定，但大致可以從中看出未來設(shè)立能源部與能源監(jiān)管兩個部門分治的前景。

肖國興認(rèn)為，建立強(qiáng)勢的能源主管部門和建立比較明確的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不相悖，而且類似德國或英國，在能源主管部門下面設(shè)立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可能更適合中國。他的理由是，其一，中國能源市場發(fā)育成熟度不夠；其二，從行政體制上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立不可接受，認(rèn)知度不夠。

“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”在此后的工作稿第二稿中不再出現(xiàn)，管理主體僅?！皣鴦?wù)院能源主管部門”。不過，在此次征求意見稿上，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)再次出現(xiàn)，并被明確賦予了專業(yè)性監(jiān)管職責(zé)。

征求意見稿提出，“國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)一管理全國能源工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助相關(guān)能源管理工作”。同時，征求意見稿還提出，“國務(wù)院設(shè)立國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對電力、燃?xì)夤芫W(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域的公平開放、普遍服務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等實(shí)行專業(yè)性監(jiān)管”。

相比之下，國務(wù)院能源主管部門的職責(zé)更為宏觀，主要包括編制和實(shí)施國家能源戰(zhàn)略，制定能源規(guī)劃和政策，推進(jìn)能源領(lǐng)域的發(fā)展與改革工作。

“監(jiān)管更多地與市場有關(guān)，與專業(yè)有關(guān)。國外的市場監(jiān)管一方面是對反壟斷的監(jiān)管，另一方面是對自然壟斷的監(jiān)管，比如管網(wǎng)?！毙d說，“監(jiān)管與主管的權(quán)力可以分開。市場不成熟的情況下，監(jiān)管也無法獨(dú)立，在主管部門之下設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)更能有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作?！?/p>

不過，值得注意的是，征求意見稿中并沒有明確提出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須接受能源主管部門領(lǐng)導(dǎo)。對此，吳鐘瑚表示，保持兩者適當(dāng)分離，是想探索一種有中國特色的能源管理模式，具體到能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，還需要依靠三定方案來確定。

又一“婆婆”？

不過，中國一家大型國有石油公司法律部門負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者表示，《能源法》將來是否有效，關(guān)鍵在于怎么操作，未來設(shè)立的能源主管部門能否把權(quán)力集中起來。從征求意見稿來看，似乎還難以做到這一點(diǎn)。

“如果設(shè)立能源主管部門，必須把發(fā)改委、國土資源部一些職權(quán)無條件拿過來。否則等于企業(yè)憑空加了個‘婆婆’?！鄙鲜鋈耸空f。

他對立法小組有保留看法，“小組里來自電力背景的人士太多，來自煤和石油背景的人士參與很少。電是二次能源，與一次能源還有很大差別的?！?/p>

根據(jù)征求意見稿，能源礦產(chǎn)資源開發(fā)實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。不過，國務(wù)院能源主管部門并不單獨(dú)具備項(xiàng)目審批權(quán)，開發(fā)能源礦產(chǎn)，還需獲得國土資源主管部門批準(zhǔn)。

征求意見稿規(guī)定，申請石油、天然氣、核能礦產(chǎn)資源勘探或者開采項(xiàng)目，先要獲得國務(wù)院能源主管部門批準(zhǔn)，再向國務(wù)院國土資源主管部門申請勘查或者采礦許可證；申請煤炭資源勘探或者開采項(xiàng)目，經(jīng)國務(wù)院能源主管部門或者其授權(quán)的省組人民政府能源主管部門批準(zhǔn)后，還需向國務(wù)院國土資源主管部門或者其授權(quán)的省級人民政府國土資源主管部門申請勘查或者采礦許可證?！捌髽I(yè)轉(zhuǎn)讓能源資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原項(xiàng)目審批部門批準(zhǔn)。”

“先請能源主管部門批，再請國土資源部批，屬于人為增加一道程序，對企業(yè)來講增加成本?！鄙鲜銎髽I(yè)負(fù)責(zé)人稱。

雖然《能源法》尚在征求意見階段，不過關(guān)于未來成立“能源部”的傳言已經(jīng)愈演愈烈。在剛剛結(jié)束的中共十七大上，能源部在會上再起熱議，大部制意向討論甚多。不過，立法組常駐專家吳鐘瑚此前曾對《財經(jīng)》記者表示，能源部的事情要等待明春全國“兩會”后才有望決定。

多元投資

肖國興對《財經(jīng)》記者表示，從制度的設(shè)計角度講，一國能源的開發(fā)利用，關(guān)鍵在于處理好政府與市場的關(guān)系。對此問題，征求意見稿沒有回避。“征求意見稿客觀地根據(jù)中國的實(shí)際情況，對市場制度，比如開放、產(chǎn)權(quán)、準(zhǔn)入，有一個非常明確的規(guī)定?！毙d說。

據(jù)悉，征求意見稿明確提出了能源投資產(chǎn)權(quán)制度，并規(guī)定“能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度”。不過，多元化產(chǎn)權(quán)投資制度具體包括哪些內(nèi)容，征求意見稿并未詳細(xì)描述。

根據(jù)征求意見稿，“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域?qū)嵭袊匈Y本控股或者國有獨(dú)資的投資產(chǎn)權(quán)制度，相關(guān)企業(yè)實(shí)施重組或資產(chǎn)并購時，應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院能源主管部門申報。具體辦法由國務(wù)院能源主管部門會同有關(guān)部門制定?！?/p>

具體到上下游業(yè)務(wù)，肖國興表示，在上游領(lǐng)域，石油、天然氣和核資源均由國有資本絕對控股，煤炭開放的范圍比較大，但是國有資本也占優(yōu)勢。

“隨著市場的逐步成熟，國有控股的范圍還會慢慢縮小，但是絕對會保留?！毙d說。