無論哪一級政府，其天然具有的社會利益再分配職能是毋庸置疑的。但是，惟獨中央政府才應(yīng)該且必須是最后的利益再分配者。

需要說明的是，市場是利益的初次分配者，而市場在很多情況下面臨失靈——比如環(huán)境污染和產(chǎn)權(quán)保護。這里的關(guān)鍵在于誰享有收益、誰承擔(dān)成本的責(zé)任機制。

若干貌似簡單的例子都證明了這一深刻命題，諸如長期困擾中國的淮河和太湖流域污染，黃河水資源在上游和下游間的分配等。前者體現(xiàn)了單個企業(yè)為盈利而使得污染成本由所在流域的全部公眾承擔(dān)，而后者則顯示為一條具有生命線性質(zhì)的河流在各個地段被無度使用，上游獲益則下游受損所導(dǎo)致的地方利益對立。因此，所有的問題必然集中到中央政府層次上加以仲裁、協(xié)調(diào)和決策。

一個經(jīng)常被誤以為正確的觀點是，中央政府的強大等同于中央計劃經(jīng)濟的殘余，而地方政府更多地體現(xiàn)為市場經(jīng)濟的代言人。殊不知，真正的市場經(jīng)濟所要求的基本原則是，政府與市場必須具有清晰的界限，任何一個政府都不能與市場混同，更不能成為市場的代言人，其惟一職能應(yīng)是解決市場失靈問題。

當然，以上論證僅僅說明了政府存在的必要性，并不意味著中央政府強大的必要性。但恰恰通過種種歷史反思，我們可以觀察到，地方政府的確具有市場經(jīng)濟代言人的特點，于是惟獨中央政府成為校正市場扭曲的重要角色——因為，種種成本都必然落實為中央政府的損失。

我們可以觀察一個簡單的宏觀經(jīng)濟事實：在2004年以前的歷次通貨膨脹，無一例外地體現(xiàn)為投資膨脹。而投資膨脹的出發(fā)點，是各地基本建設(shè)投資在行政力量推動下“大干快上”，因此，每一輪宏觀調(diào)控必然演變?yōu)橹醒胝c各省的艱難協(xié)調(diào)。欠發(fā)達地區(qū)認為自己發(fā)展還可以更快一些，更需要加快投資速度、提高投資規(guī)模，而發(fā)達地區(qū)從投資效益角度，強調(diào)自己更有理由發(fā)展得快一些。問題在于，由此導(dǎo)致的通貨膨脹成本由誰承擔(dān)？顯然，越不突擊花錢的地方越吃虧——因為它首先喪失了投資收益，同時還必須為通貨膨脹成本買單。

這一宏觀經(jīng)濟事實延伸到今天，我們可以看到投資所導(dǎo)致的損失一般體現(xiàn)為金融部門的沉淀性損失，并最終再度成為國家包袱，而收益卻早已被某些地區(qū)和個體所掠奪。于是，政府必須獨立于市場，而中央政府必須具有利益協(xié)調(diào)的基本能力和必要工具。

中央政府體現(xiàn)誰的利益？不少研究都提出，政府利益是不具備真正的獨立性的。正如我們在上文所提出的，至少地方政府的利益是無法獨立于當?shù)乩娴模@甚至是一件天經(jīng)地義的事情，本無可指責(zé)。但其中的問題在于，如果上述利益的追求不會讓本利益集團之外的任何人為此承擔(dān)成本，當然政府的行為不僅合法而且合理；但恰恰相反，在更多情況下，地方政府有相當多出于本地區(qū)和集團利益而迫使他人不得不承擔(dān)成本的做法。

要協(xié)調(diào)這種矛盾，就需要兩件東西：一是憲法，二是憲法的執(zhí)行者——中央。憲法規(guī)定利益沖突面前的交易規(guī)則，而規(guī)則由中央政府執(zhí)行。顯然，中央政府行為所體現(xiàn)的利益，應(yīng)是憲法所要求的全體國民的利益；而這里的憲法，應(yīng)是布坎南意義上的獲得了全體“一致同意”的憲法規(guī)則。

由此衍生的另外一個問題是，任何政府（包括中央）制定的政策都具有使一部分人受益而使另一個群體承擔(dān)成本的特征，比如財政扶貧就是納稅人承擔(dān)成本而貧困階層受益。顯然，問題在于由誰、經(jīng)由怎樣的程序來衡量和“拍板”哪方受益、哪方受損，以及受損者如何補償，其意愿能否得到充分表達等。這顯然又涉及到了社會公平與公正等深廣的問題。

那么，中央政府是否可以獨立裁定利益對立，即裁決權(quán)不會受到利益干擾？這是一個實踐性而非理論性的問題。

當前一個與環(huán)境和資源相關(guān)的故事非常有趣，相信其結(jié)局會更加有趣。某省一個農(nóng)民拍攝的華南虎照片的真假問題，實際上關(guān)系到某一個地方的巨大經(jīng)濟利益，這一級政府的公正性因利益相關(guān)而已經(jīng)不具備采信余地，而中央政府在這一利益面前的姿態(tài)將顯示其在利益分配中的立場。據(jù)此，我們已經(jīng)有理由相信我們?yōu)槭裁葱枰粋€強大的中央政府。借助賈誼的論斷，那就是“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力”。

作者為本刊研究員