摘要：財(cái)政民主與現(xiàn)代預(yù)算是相伴而生的，預(yù)算制度作為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，與生俱來(lái)地追求民主、法治等基本價(jià)值。預(yù)算民主原則的章顯體現(xiàn)在預(yù)算權(quán)的分配與制衡，預(yù)算決策的民主性，預(yù)算事務(wù)的公開(kāi)性和預(yù)算監(jiān)督的有效性幾個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；民主

中圖分類號(hào)：ＤＦ431文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1003－949Ｘ(2007)－12－0027－02

1．預(yù)算民主原則的生成

財(cái)政一詞譯自英語(yǔ)中的“Ｐｕｂｌｉｃ Ｆｉｎａｎｃｅ”，是指為了公共目的或由代表社會(huì)的公共組織即政府進(jìn)行融資活動(dòng)?？梢?jiàn)，僅從字面上財(cái)政與民主也有著天然的聯(lián)系。財(cái)政從來(lái)都是階級(jí)利益沖突最激烈的一個(gè)領(lǐng)域。在1215年的英國(guó)，資產(chǎn)階級(jí)貴族就迫使國(guó)王簽訂《大憲章》做出一系列的讓步，包括國(guó)王在征稅時(shí)必須召開(kāi)由大貴族參加的“大會(huì)議”，以征得貴族的同意。有學(xué)者稱“這是世界歷史上第一次對(duì)國(guó)王征稅權(quán)得限制”。到13世紀(jì)的下半葉，各郡縣的代表也常應(yīng)召與會(huì)，以便表明對(duì)貴族在政治上的支持，并且更經(jīng)常地對(duì)科征賦稅表示是否同意；經(jīng)過(guò)“光榮革命”后，英國(guó)的1689年的《權(quán)利法案》和1701年的《王位繼承法》重申，國(guó)王不得隨意征稅和支配稅收；并規(guī)定征稅收入和使用預(yù)算支出都必須征得議會(huì)的批準(zhǔn)，采用按年度分配收支，在年前做出計(jì)劃，提請(qǐng)議會(huì)審批和監(jiān)督的辦法。這些規(guī)定，標(biāo)志著財(cái)政民主制度在英國(guó)的確立，同時(shí)也標(biāo)志著資本主義預(yù)算制度的誕生。所以從某種程度上說(shuō)，財(cái)政民主與現(xiàn)代預(yù)算是相伴而生的。預(yù)算制度作為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，與生俱來(lái)地追求民主、法治等基本價(jià)值。

預(yù)算則是指具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收支活動(dòng)的預(yù)期收支指標(biāo)與平衡關(guān)系的一覽表以及管理制度。它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。

預(yù)算民主原則是指預(yù)算編制審批執(zhí)行調(diào)整監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程均應(yīng)體現(xiàn)人民的參與和決定權(quán)。一方面，預(yù)算民主體現(xiàn)為議會(huì)對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)；另一方面，除了通過(guò)議會(huì)形式參與預(yù)算的權(quán)力之外，人民還應(yīng)當(dāng)有其它渠道可以參與和監(jiān)督預(yù)算，例如通過(guò)報(bào)紙電視網(wǎng)絡(luò)等媒介工具了解和反饋信息。

2．預(yù)算民主原則的彰顯：法律規(guī)則之構(gòu)建

2．1預(yù)算權(quán)的分配與制衡

預(yù)算權(quán)是預(yù)算法授予預(yù)算法律主體的某種權(quán)益，它表現(xiàn)為預(yù)算法律主體有權(quán)實(shí)施一定的行為。它主要包括：預(yù)算立法權(quán)、預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)等。而預(yù)算分權(quán)就是要將預(yù)算權(quán)力在立法機(jī)關(guān)、政府、政府財(cái)政職能部門(mén)及內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理的分配，以形成一個(gè)相互制衡的運(yùn)作體系。在公共預(yù)算中，行政機(jī)關(guān)作為信息的擁有者和執(zhí)行者都處于優(yōu)勢(shì)地位，“立法機(jī)關(guān)制約行政機(jī)關(guān)的一個(gè)主要方法，便是制度法律－－對(duì)行政機(jī)關(guān)有約束力的法律，要求行政機(jī)關(guān)加以遵守和執(zhí)行?！绷⒎C(jī)關(guān)往往是民眾參與國(guó)家事務(wù)的代議機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重要渠道。法律賦予代議機(jī)關(guān)預(yù)算立法權(quán)以明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制和執(zhí)行范圍、內(nèi)容和違規(guī)責(zé)任等；賦予代議機(jī)關(guān)預(yù)算審判權(quán)以約束行政機(jī)關(guān)不得擅自變更預(yù)算的內(nèi)容、收支金額或隨意放棄或減少預(yù)算執(zhí)行等；賦予代議機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)以間接威懾、督促和指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算行為。同樣，代議機(jī)關(guān)在形式預(yù)算審批權(quán)時(shí)，應(yīng)為行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行保留適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，且應(yīng)符合在先立法和遵守預(yù)算本身的規(guī)律。例如，依據(jù)預(yù)算年度性，不得表決多年預(yù)算等。

2．2預(yù)算決策的民主性

預(yù)算決策的民主性，是預(yù)算民主性的首要要求，是指預(yù)算的一切活動(dòng)，其決策必須經(jīng)由民主程序做出，以保證真正由人民當(dāng)家作主，并反映人民的利益和愿望。在我國(guó)，預(yù)算活動(dòng)實(shí)際上是政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式，這種過(guò)分地強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算的控制而忽略預(yù)算的議會(huì)主權(quán)和民主監(jiān)督則違背了預(yù)算的憲法精神。

預(yù)算決策的民主性首先表現(xiàn)為各級(jí)政府的預(yù)算編制活動(dòng)應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決策和控制。預(yù)算編制是指各級(jí)政府、政府各部門(mén)單位按照一定的程序制度預(yù)算收支和預(yù)算支出年底計(jì)劃的活動(dòng)。政府進(jìn)行預(yù)算編制活動(dòng)應(yīng)遵守一定的原則，以指導(dǎo)編制活動(dòng)的進(jìn)行。各國(guó)的預(yù)算管理理念不同，預(yù)算編制的原則也不同。20世紀(jì)以前，西方國(guó)家普遍奉行古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的預(yù)算平衡理論，在預(yù)算編制時(shí)，通常要求遵循完整性、年度性、可靠性、準(zhǔn)確性、公開(kāi)性、分類性和明確性等基本原則，尤其是30年代，各國(guó)奉行凱恩斯主義后，為體現(xiàn)政府預(yù)算的主動(dòng)性和經(jīng)濟(jì)功能，又提出了許多不同的原則。但大多數(shù)國(guó)家均有一個(gè)共同點(diǎn)就是以法律的形式對(duì)預(yù)算編制原則予以明確規(guī)定。例如，日本《憲法》中規(guī)定了總額預(yù)算主義原則，要求預(yù)算應(yīng)計(jì)入政府的全部收支，并要求收入和支出列示到能反映實(shí)際情況的科目為止。

預(yù)算決策的民主性其次表現(xiàn)為代議機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審批權(quán)上。預(yù)算審批權(quán)分為預(yù)算的審查和批準(zhǔn)兩個(gè)部分。預(yù)算審查的重點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面：合法性審查，即審查預(yù)算收支是否符合法律、法規(guī)，尤其關(guān)于法定支出的比例和增長(zhǎng)幅度的要求；真實(shí)性審查，即審查預(yù)算有無(wú)隱瞞少列或虛列的情況，對(duì)預(yù)算收支的測(cè)算是否科學(xué)合理，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況是否吻合；政策性審查，即審查預(yù)算有無(wú)貫徹有關(guān)方針政策，預(yù)算結(jié)構(gòu)以及重點(diǎn)項(xiàng)目安排和保障是否體現(xiàn)確保重點(diǎn)統(tǒng)籌兼顧的原則；效益性審查，即審查預(yù)算是否貫徹勤儉節(jié)約，能否最大限度的發(fā)揮財(cái)政資金的效益；科學(xué)性審查，即審查預(yù)算設(shè)計(jì)是否規(guī)范，能否直觀地反映預(yù)算全貌和項(xiàng)目信息等。代議機(jī)關(guān)審查上述方面，如果認(rèn)為符合相關(guān)要求，應(yīng)予以批準(zhǔn)，反之則動(dòng)用否決權(quán)要求行政部門(mén)自行修改重新提交或由代議機(jī)關(guān)直接修改預(yù)算，然后予以通過(guò)。前者是我國(guó)解決預(yù)算修改事宜的常用途徑，后者則涉及到代議機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中的預(yù)算修正權(quán)。民主核心是主權(quán)在民，但歸屬于人民的權(quán)力還仰賴權(quán)力的分立與制衡才能使之服務(wù)于民。因此，為防止放任代議機(jī)關(guān)自由地修正預(yù)算，各國(guó)對(duì)代議機(jī)關(guān)的預(yù)算修正權(quán)往往予以制約。如在美國(guó)，代議機(jī)關(guān)可以任意修改預(yù)算額度與項(xiàng)目，但總統(tǒng)擁有否決權(quán)。

2．3預(yù)算事務(wù)的公開(kāi)性

預(yù)算事務(wù)的公開(kāi)，是指以明確的形式向社會(huì)公布預(yù)算編制、執(zhí)行等整個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)中除了涉及國(guó)家秘密等不能公開(kāi)以外的所有信息。民主從來(lái)都是以民主事務(wù)的公開(kāi)為前提的，預(yù)算民主理所當(dāng)然地也要以預(yù)算事務(wù)地公開(kāi)為前提。美國(guó)甚至在其《憲法》第1條第九款中專門(mén)規(guī)定政府財(cái)政收支情況的公布要求。在人民自己不能對(duì)不了解的國(guó)家事務(wù)充分發(fā)表意見(jiàn)，代議機(jī)關(guān)不了解相關(guān)情況的前提下，是很難做出符合人民意愿、有效而且合理的預(yù)算決策的?？梢?jiàn)，預(yù)算民主離不開(kāi)預(yù)算事務(wù)的公開(kāi)，人民對(duì)預(yù)算事務(wù)的知情是預(yù)算民主的必要條件。

預(yù)算公開(kāi)，從主體方面看，不僅要包括行政部門(mén)即政府的義務(wù)，也要包括代議機(jī)關(guān)的義務(wù)。政府是預(yù)算決策的編制者組織執(zhí)行者和主要信息的擁有者；內(nèi)容方面，主要包括三方面：(1)預(yù)算的依據(jù)即預(yù)算所依據(jù)的背景材料、說(shuō)明、解釋等必須公開(kāi)；(2)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決策過(guò)程必須公開(kāi)；(3)批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容必須公開(kāi)；在公開(kāi)的范圍和方式上，應(yīng)當(dāng)以使人民群眾充分和方便了解預(yù)算事務(wù)為原則。對(duì)此，國(guó)外學(xué)術(shù)界有廣義和狹義的不同理解。狹義的透明度是指政府公布信息應(yīng)具有一定的數(shù)量和準(zhǔn)確性；廣義上則包括信息披露的公開(kāi)性、清晰性、誠(chéng)實(shí)性和共同理解性。

2．4預(yù)算監(jiān)督的有效性

預(yù)算監(jiān)督的目的在于體現(xiàn)人民意志的預(yù)算決策能不折不扣地得到實(shí)現(xiàn)。因此，許多國(guó)家都在憲法或財(cái)政立法中對(duì)此做出專門(mén)地規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財(cái)產(chǎn)法》的規(guī)定，審計(jì)總署可以自行或應(yīng)議會(huì)的請(qǐng)求，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效性進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)收支與預(yù)算不符的，審計(jì)總署應(yīng)向有關(guān)的大臣保告。

首先，要加強(qiáng)議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)是指在預(yù)算案的形成、審批和執(zhí)行的全過(guò)程中，議會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)察的權(quán)力。這項(xiàng)權(quán)力具有以下幾大特征：(1)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的主體具有特定性，為立法機(jī)關(guān)；(2)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)監(jiān)督的對(duì)象使財(cái)政資金的收入和使用；(3)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)具有明顯的間接控制性；(4)它的有效運(yùn)作是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。預(yù)算制度的建立，是政治民主化的里程碑，議會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管，則是預(yù)算民主的根本要義。眾所周知，民主的目的在于保障社會(huì)公民的需求，預(yù)算民主的目的在于保證人民真正享有管理國(guó)家財(cái)政事務(wù)的權(quán)力。因此，議會(huì)對(duì)預(yù)算資金運(yùn)行的監(jiān)督，對(duì)于預(yù)算民主的貫徹和推進(jìn)有非常重要的作用。而預(yù)算民主的核心內(nèi)容是在預(yù)算編制、審批和執(zhí)行階段對(duì)其進(jìn)行全過(guò)程全方位的監(jiān)督。例如，在預(yù)算編制過(guò)程中，議會(huì)審查政府的編制活動(dòng)是否遵循了一定的編制原則，是否按照法定的程序和方法編制預(yù)算。

其次，應(yīng)充分發(fā)揮其它機(jī)構(gòu)的輔助監(jiān)督作用。一方面可以借助審計(jì)手段加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。從世界各國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的共同特點(diǎn)和趨勢(shì)來(lái)看，雖然各個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱職權(quán)不一，但共同點(diǎn)就是協(xié)助代議機(jī)關(guān)審批監(jiān)督預(yù)算。美國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)就有很強(qiáng)的監(jiān)督控制功能；另一方面可以建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于預(yù)算是專業(yè)性、時(shí)效性、技術(shù)性要求極高的工作，因此，有專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督會(huì)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的有效性。

再次，應(yīng)當(dāng)重視輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，這是人民群眾參加預(yù)算事務(wù)管理的一個(gè)合法途徑。隨著預(yù)算的公開(kāi)化，新聞媒體和人民群眾對(duì)預(yù)算問(wèn)題的關(guān)心程度也會(huì)提高，他們的監(jiān)督有利于法定監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。

綜上所述，預(yù)算權(quán)的分立與制衡，預(yù)算決策的民主性預(yù)算事務(wù)的公開(kāi)性預(yù)算監(jiān)督的有效性，是預(yù)算民主的基本要求。這些要求之間相互聯(lián)系，共同保證實(shí)現(xiàn)預(yù)算的民主化。

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責(zé)任編輯：豐軍