摘要:當(dāng)前地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制面臨效率悖論#65380;公共精神淪喪和公眾價(jià)值邊緣化等問題#65377;根據(jù)現(xiàn)代公共管理理論與實(shí)踐，可以從建立健全績效評(píng)估機(jī)制#65380;績效問責(zé)機(jī)制和公眾參與機(jī)制等方面來創(chuàng)新地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制#65377;

關(guān)鍵詞:地方政府;農(nóng)村公共產(chǎn)品供給;決策機(jī)制

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-949X(2007)-12-0029-03

從行政學(xué)發(fā)展歷史來看，行政決策機(jī)制的選擇有兩種基本取向，一是以威爾遜為代表的傳統(tǒng)公共行政的規(guī)則取向，二是以新公共管理為代表的現(xiàn)代公共管理的績效取向#65377;當(dāng)前地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制有明顯的規(guī)則取向特征，它在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在諸多問題#65377;本文嘗試以現(xiàn)代公共管理理論為基礎(chǔ)，探討地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制創(chuàng)新，以期拋磚引玉，受教于同仁#65377;

1.現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制存在的主要問題

現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制是一種自上而下的行政命令式?jīng)Q策機(jī)制，有濃厚的規(guī)則取向，其主要理論

淵源是以韋伯官僚制組織理論和威爾遜行政理論為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)公共行政理論#65377;這種決策機(jī)制強(qiáng)調(diào)決策規(guī)則與程序的核心地位，強(qiáng)調(diào)決策規(guī)則與程序和決策效率之間的密切聯(lián)系，要求行政決策的制定和執(zhí)行都必須遵循嚴(yán)格的規(guī)則與程序#65377;正如韋伯和威爾遜理論從誕生之日起就存在爭議一樣，建立在以韋伯和威爾遜理論為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)公共行政理論基礎(chǔ)之上的現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制也是飽受非議，它在運(yùn)行中至少存在下面幾個(gè)主要問題:

1.1官僚制決策的效率悖論

效率是地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的內(nèi)在價(jià)值追求#65377;現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)決策規(guī)則與程序和決策效率之間的關(guān)系，把決策者對決策規(guī)則和程序的服從作為實(shí)現(xiàn)決策效率最主要的手段，這本質(zhì)上是對官僚制決策效率的推崇#65377;官僚制決策是否必然是有效率的?這種決策效率是否是我們所追求的?有關(guān)研究對此表示了質(zhì)疑#65377;威廉姆·尼斯坎南認(rèn)為，官僚總是“力圖使其自由決定的預(yù)算最大化”[1]，而且這種預(yù)算最大化追求與公共利益無關(guān)，“對于任何一位官僚來說，因?yàn)樗男畔⒌挠邢扌院推渌说睦鏇_突，無論他個(gè)人動(dòng)機(jī)如何，都不可能按照公共利益來行動(dòng)”[2]#65377;韋伯在認(rèn)可官僚制在精確性#65380;穩(wěn)定性#65380;可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明方面的優(yōu)勢的同時(shí)，也對官僚制擴(kuò)張對自由價(jià)值的威脅表示出擔(dān)憂，他寫道，“面對勢不可擋的官僚制化趨勢，究竟如何才能保存?zhèn)€人行動(dòng)自由呢?”[3]戴維·畢瑟姆更是認(rèn)為，“官僚制固有的信息和組織能力通過保密和自我封閉，變成為一種反民主力量的過程，以及促使官僚制沿著這一方向發(fā)展的特定壓力#65377;”[4]眾多研究都表明，以官僚制決策為核心的行政決策機(jī)制并非必然是有效率的，而是面臨一種效率悖論:一方面官僚制決策具有速度#65380;統(tǒng)一和嚴(yán)格的服從等效率優(yōu)勢;另一方面官僚制的自我擴(kuò)張又很容易損害決策效率，并且強(qiáng)大的官僚制權(quán)力會(huì)對自由和民主等價(jià)值構(gòu)成了威脅#65377;現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制也同樣面臨這樣的效率悖論，一方面地方政府以行政命令式的決策方式供給農(nóng)村公共產(chǎn)品具有速度快，執(zhí)行容易的特點(diǎn)，另一方面卻存在農(nóng)民參與不足和所供非所需等問題#65377;

1.2公共精神的淪喪

地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是地方政府公共行政的重要組成部分，而公共行政有別于私人行政的關(guān)鍵特征是它的公共性#65377;公共性要求公共行政權(quán)力來源于公共授權(quán)，其運(yùn)行要處于公共監(jiān)督之下，并且行使公共行政權(quán)力的行政人員要具有為公眾服務(wù)的公共精神#65377;以傳統(tǒng)公共行政理論為基礎(chǔ)的現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制特別強(qiáng)調(diào)決策者對決策規(guī)則和程序的服從，它在相當(dāng)程度上使決策者成為了決策規(guī)則與程序的附庸，忽視了決策者的公共精神對于地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的積極價(jià)值#65377;它把對決策規(guī)則與程序的遵循作為評(píng)價(jià)決策的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有把決策者是否在決策過程中秉承公共精神納入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把遵守規(guī)則置于價(jià)值選擇的首位，而忽視追求公共利益的公共精神#65377;

1.3公眾價(jià)值的邊緣化

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的服務(wù)對象和受益對象是農(nóng)村公眾#65377;公眾性是農(nóng)村公共產(chǎn)品公共性的具體體現(xiàn)，它要求地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策強(qiáng)調(diào)公眾參與性，強(qiáng)調(diào)公眾價(jià)值，而現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制卻很容易導(dǎo)致公眾價(jià)值邊緣化#65377;現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制只重視來自政治方面的輸入，如中央政策等，而忽視公眾的反饋，忽視管理過程中的公眾參與#65377;事實(shí)上，“許多公共服務(wù)的用戶本身就是實(shí)際上的協(xié)作生產(chǎn)者”，[5]公共產(chǎn)品供給離不開公眾的參與，以農(nóng)村教育產(chǎn)品供給為例，沒有家長和學(xué)生的配合，教師根本就無法有效教學(xué)#65377;因此，在這個(gè)意義上，現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制忽視了管理過程中的公眾參與，使公眾價(jià)值被邊緣化#65377;

2.地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制創(chuàng)新的基本原則

與以威爾遜為代表的傳統(tǒng)公共行政不同，以新公共管理為代表的現(xiàn)代公共管理更傾向于建立績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，要求決策者以結(jié)果為導(dǎo)向，向決策績效負(fù)責(zé)，而不僅僅是向決策規(guī)則和程序負(fù)責(zé)#65377;鑒于現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制所存在的各種問題，我們認(rèn)為建立績效導(dǎo)向的決策機(jī)制是地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)選擇，它必須遵循以下幾個(gè)新公共管理的基本原則#65377;

2.1績效標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代公共管理理論對傳統(tǒng)公共行政理論的行政效率標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑，尤其是威爾遜的行政效率標(biāo)準(zhǔn)#65377;在威爾遜看來，“良好行政的規(guī)則”就是行政效率的體現(xiàn)，文森特·奧斯特羅姆把威爾遜的行政效率觀概括為“等級(jí)制組織的完善會(huì)使效率最大化，在此效率尺度為花費(fèi)最少的錢和做最少的努力”#65377;[6]現(xiàn)代公共管理理論則認(rèn)為，等級(jí)制組織的完善并不必然意味著行政效率的提高，“花費(fèi)最少的錢和做最少的努力”也并不意味著正確的行政效率#65377;效率只是一個(gè)簡單的投入產(chǎn)出比，它并不能體現(xiàn)政府公共事業(yè)管理的所有價(jià)值追求#65377;現(xiàn)代公共管理理論用“績效”這一概念取代了“效率”，地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的績效標(biāo)準(zhǔn)不僅要求“花費(fèi)最少的錢和做少的努力”得到最大的產(chǎn)出，還要求這些產(chǎn)出是有效的，也就是說不僅要有效率，還要有效果#65377;因此，地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制創(chuàng)新要遵循績效標(biāo)準(zhǔn)#65377;

2.2自由與責(zé)任對等

傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)規(guī)則與程序?qū)τ谛姓实闹匾?，在一定程度上?dǎo)致了決策者成為了決策規(guī)則與程序的附庸#65377;現(xiàn)代公共管理更注重決策者主動(dòng)性的發(fā)揮，要求把決策者從“繁文縟節(jié)”中解脫出來，使他們成為具有“企業(yè)家精神”的管理者#65377;它有兩條核心原則:一是通過放寬對工作資源使用的管制來“讓管理者可以管理”;二是通過明確說明對管理者的期望，并對照這些期望來衡量他們的成績，從而“使管理者愿意管理”#65377;如果管理者沒有管理上的自由，要求他們對績效負(fù)責(zé)是不合理的;而如果管理者的表現(xiàn)無足輕重，那么給予他們工作上的自主權(quán)就會(huì)顯得不夠謹(jǐn)慎#65377;[7]正如法學(xué)強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等一樣，現(xiàn)代公共管理理論強(qiáng)調(diào)自由與責(zé)任的對等，它一方面主張決策放權(quán)，給予決策者以決策自由，以發(fā)揮決策者的主觀能動(dòng)性，另一方面，又強(qiáng)調(diào)決策者的責(zé)任，也即決策者必須對的決策的結(jié)果(績效)負(fù)責(zé)#65377;因此，地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制創(chuàng)新要遵循自由與責(zé)任對等的原則#65377;

2.3公眾參與的民主價(jià)值

在傳統(tǒng)公共行政中，公眾參與主要是在政治領(lǐng)域，也就是通過選舉來表明公眾的政策偏好和彰顯公眾參與的民主價(jià)值#65377;現(xiàn)代公共管理理論，把政府管理過程視為一種公共服務(wù)的提供過程，認(rèn)為地方政府應(yīng)該充當(dāng)更積極的角色，因?yàn)椤暗胤秸x客戶更近，能針對當(dāng)?shù)氐男枨蠛屠鎸Ψ?wù)進(jìn)行調(diào)整”，[8]并且有利于公眾參與到公共服務(wù)過程中來#65377;在現(xiàn)代公共管理中公民參與的民主價(jià)值得到了更充分的重視，他們不僅僅被看成是公共服務(wù)的消費(fèi)者#65380;協(xié)作生產(chǎn)者，而且被認(rèn)為是管理過程的重要參與者#65377;現(xiàn)代公共管理認(rèn)為公眾參與政府管理，不僅僅是一種改善績效的手段，它本身就是一種績效的體現(xiàn)，因?yàn)槊裰魇钦芾砜冃У膬?nèi)在價(jià)值訴求，而公眾參與政府管理過程本身就是民主價(jià)值的具體體現(xiàn)#65377;因此，地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制創(chuàng)新要對農(nóng)民參與給予更多的關(guān)注#65377;

3.地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制創(chuàng)新的主要途徑

通過對現(xiàn)行地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制運(yùn)行中存在問題及其創(chuàng)新所應(yīng)遵循的基本原則的分析，我們認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面著手構(gòu)建績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制#65377;

3.1建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效評(píng)估機(jī)制#65377;

績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制的一個(gè)重要的特征，就是把績效作為衡量地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的核心標(biāo)準(zhǔn)，把績效作為激勵(lì)和約束決策者的重要手段，因此建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效評(píng)估機(jī)制就成為首要的任務(wù)#65377;

地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效評(píng)估機(jī)制是評(píng)估指標(biāo)體系#65380;評(píng)估主體#65380;評(píng)估程序和評(píng)估申訴等要素之間相互關(guān)系的總和#65377;建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效評(píng)估機(jī)制也就是要優(yōu)化各要素以及各要素的組合，具體可以從以下幾個(gè)方面著手:一是要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系#65377;要根據(jù)具體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的客觀屬性構(gòu)建科學(xué)可行的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效評(píng)估指標(biāo)體系，把定性指標(biāo)和定量指標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來#65377;二是要構(gòu)建多元主體評(píng)估機(jī)制#65377;把上級(jí)評(píng)估和下級(jí)評(píng)估#65380;內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估#65380;綜合評(píng)估和專業(yè)評(píng)估有機(jī)地結(jié)合起來#65377;三是要對評(píng)估程序進(jìn)行合理的制度安排#65377;程序是否規(guī)范直接影響著績效評(píng)估的質(zhì)量，[9]因此，必須在對地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，對評(píng)估程序進(jìn)行科學(xué)的制度安排，以制度的形式把評(píng)估程序規(guī)范下來#65377;四是要建立評(píng)估結(jié)果申訴機(jī)制#65377;由于評(píng)估過程的復(fù)雜性，評(píng)估并非總是準(zhǔn)確的，而評(píng)估的結(jié)果又往往與評(píng)估對象的利益密切相關(guān)，因此必須建立評(píng)估結(jié)果申訴機(jī)制，允許評(píng)估對象在對評(píng)估結(jié)果的不認(rèn)可的情況下向上級(jí)部門提請申訴，以維護(hù)評(píng)估對象的正當(dāng)權(quán)利，保證評(píng)估的公正性#65377;

3.2建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效問責(zé)機(jī)制#65377;

根據(jù)自由與責(zé)任對等的原則，績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制要求決策者承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任，這就需要建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效問責(zé)機(jī)制#65377;

地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效問責(zé)機(jī)制涉及到“由誰來問責(zé)”#65380;“就什么問責(zé)”#65380;“如何問責(zé)”和“問責(zé)的效果如何”四個(gè)方面#65377;“由誰來問責(zé)”是問責(zé)主體的問題，在問責(zé)主體的選擇上要堅(jiān)持主體的權(quán)威性和多元性，權(quán)威性是問責(zé)力度的保障，而多元性是問責(zé)合法性的保障，因此，要把人大問責(zé)#65380;上級(jí)問責(zé)#65380;社會(huì)問責(zé)和市場問責(zé)結(jié)合起來#65377;“就什么問責(zé)”指的是問責(zé)的事項(xiàng)，績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策責(zé)任機(jī)制所涉及的問責(zé)事項(xiàng)主要是決策的績效#65377;“如何問責(zé)”指的是問責(zé)的程序問題，沒有一套科學(xué)可行的問責(zé)程序，問責(zé)就無法有序地進(jìn)行，因此，要建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效問責(zé)機(jī)制就必須制定一套科學(xué)可行的問責(zé)程序#65377;“問責(zé)的效果如何”指的是問責(zé)的結(jié)果問題，如果僅僅是“問責(zé)”，而不就責(zé)任的履行情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，問責(zé)就失去了其應(yīng)有的激勵(lì)與約束作用，因此，建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效問責(zé)機(jī)制就必須建立一套科學(xué)的獎(jiǎng)罰機(jī)制#65377;

3.3建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策公眾參與機(jī)制#65377;

在現(xiàn)代公共管理理論框架中，公眾參與是手段和目的的有機(jī)統(tǒng)一#65377;一方面，農(nóng)村公眾作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的協(xié)作生產(chǎn)者，把農(nóng)村公眾吸收到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過程中來，有利于提高決策的科學(xué)性和管理的有效性;另一方面，農(nóng)村公眾直接參與公共產(chǎn)品供給決策過程也是民主的一種重要形式，是一種超越傳統(tǒng)選舉民主的新型參與民主，具有重要的民主價(jià)值#65377;托克維爾曾說過，“個(gè)人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”，[10]農(nóng)村公眾作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策績效擁有最權(quán)威的發(fā)言權(quán)，因此，建立健全地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策公眾參與機(jī)制，讓農(nóng)村公眾以各種形式參與到地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的各個(gè)環(huán)節(jié)中來，把公眾滿意度作為最重要的績效指標(biāo)是構(gòu)建績效導(dǎo)向的地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策責(zé)任機(jī)制的必然要求#65377;具體而言，一方面要做好決策信息公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)，另一方面則要建立各種靈活的機(jī)制使農(nóng)村能有效地參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策#65377;

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責(zé)任編輯:李明