摘要：在我國村民自治進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與上級政府間存在著剪不清，理還亂的混沌關系，此中尤以基層政權與村民自治組織間的錯位關系為甚。此種沉疴痼疾倘若不加以重視，將會束縛我國村民自治制度的真正實現(xiàn)及基層政權行政職能的有效履行，制約農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，影響到整個社會的安定局面。

關鍵詞：基層政權；村民自治；錯位

中圖分類號：Ｄ62文獻標識碼：Ａ 文章編號：1003－949Ｘ(2007)－12－0011－02

農(nóng)村建設歷來是中央關注的重點，目前，中央所首倡的新農(nóng)村建設已取得了令人矚目的成績，但卻依然遭遇瓶頸。筆者身處農(nóng)村，對此感觸頗深。無論從事涉百姓尋常生活的層面，還是從整個農(nóng)村體制建設的層面看都存在許多亟待解決的問題：如農(nóng)村自治組織如何規(guī)范運作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權如何重整等等。本文所頡取僅是農(nóng)村體制方面所存在的一個困擾已久的問題，即如何從法律層面健全和完善農(nóng)村基層政權。

一、法律文本的厘清與現(xiàn)實推進的凝滯

隨著政社合一的人民公社體制的解體，“傳統(tǒng)的行政命令－服從型的鄉(xiāng)村關系為新型的‘鄉(xiāng)政村治格局’所取代”，質言之即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立基層政權，行使國家行政管理職能，在行政村建立村民委員會，對與本村相關的事務享有自治權。反映在現(xiàn)實法律文本中即如憲法第107條與第111條“鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，“居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”。而在《村民委員會組織法》中對此則做了更為詳盡的論述，該法第1至4條皆言明了村民自治組織的性質，且以第4條所述最為明確“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?/p>

基于上述原因，我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系應定位為指導關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府間則是領導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的是行政權，村級組織享有的是自治權，但在現(xiàn)實的法律文本推進過程中，卻陷入了凝滯不前的局面?；鶎诱嘧鳛檗r(nóng)村自治組織與上級政權相聯(lián)系的紐帶，存在的”領導模式”與“指導模式”相互交叉的錯位致使基層政權無法正確履行上級行政機關賦予的職能。一種情況是村民自治的推行有名無實，自治權被束縛在極小的范圍內(nèi)；另一種是基層政權對于上級政府的命令采取有保留的執(zhí)行或當出現(xiàn)損害其利益的情形時加以抵制。上述僅為現(xiàn)實困境之概述，我們有必要對此種多重矛盾交錯的情形具體予以說明。

二、基層政權的多重錯位解析及其成因追溯

其一，基層政權與上級政府間之錯位關系，包括兩種相異情形：

一種是唯命是從型。此種形態(tài)的基層政權完全依附于上級政府，對于上級之命令予以全盤接受，是典型的以行政命令為導向的執(zhí)政方式。由于某些上級政府缺少對農(nóng)村情況的調(diào)研，其推行的政策有時嚴重脫離實際卻仍得到嚴格貫徹；另一種是剛愎自用型。即基層政權以自身利益為出發(fā)點，進而取舍上級政府之命令。二者一致則皆大歡喜，倘若觸及其利益，則將上級文件束之高閣。

其二，基層政權與農(nóng)村自治組織間之錯位關系，亦有兩種不同之態(tài)勢：

一為基層政權對村民委員會過度干涉之錯位。在選舉任命層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民選舉，侵犯村民選舉權利；在干部任命上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至違法委派、指定或撤換選舉產(chǎn)生的村委會干部；在具體工作層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅干涉村委會的財政權，還習慣用行政命令取代村委會的民主決策，給村委會干部工作設置障礙?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府采取硬性控制或軟性支配的方式限制村委會的自治權，使村民委員會越來越凸現(xiàn)行政化之趨勢；再者為村民委員會過度自治化之錯位。自治組織單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實際上，越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說，村委會的這種行為在一定范圍內(nèi)，是合理合法的，因為《村組法》賦予了村委會自治權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。但任何合理行為超出一定限度也可能變得不合理。村委會作為村民的合法代言人有權決定自己的內(nèi)部事務。沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，如對本村村民的超計劃生育不聞不問。從而使村委會呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向。

最后，此種積習有著其深刻的歷史及現(xiàn)實原因。中國作為一個發(fā)展中國家和比較落后的農(nóng)業(yè)大國，需要經(jīng)濟的快速發(fā)展，而現(xiàn)代化進程又需要國家對開發(fā)進行有效的控制，對資源進行合理的抽取，對未來進行合乎實際的規(guī)劃。隨著農(nóng)村改革的不斷深化，一方面農(nóng)村的財富急劇增長，國家抽取到更多資源；另一方面，農(nóng)村的政治結構也發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)民相對從前處于一種相對分散的狀態(tài)，這使得國家的方針、政策在農(nóng)村難以貫徹，影響了國家對農(nóng)村的社會控制。同時，諸如社會治安混亂，干群矛盾突出，農(nóng)民預防的抵御市場風險的能力低下等新農(nóng)村問題又在影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。就目前而言，國家仍然需要農(nóng)村為整個國家提供糧食作物，工業(yè)原料以及廉價勞動力。為了達到這些目的國家必須加強在農(nóng)村的控制。此時如何在保持國家對農(nóng)村的控制的同時保障農(nóng)民的合法權益就成了一看似矛盾的問題。

三、新農(nóng)村視野下基層政權建設的調(diào)試之路與前景展望

目前理論界對于基層政權的職能定位之討論無外乎兩類：其一為“取消論”，即贊成廢棄鄉(xiāng)一級政權組織，其認為我國自秦漢以來，基本上以縣作為基層政權組織，因此可撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的行政層級；與此對應，另一種則為“服務論”，即在承認現(xiàn)有政權層級合理性的前提下，對目前的基層政權進行壓縮，“變控制決策型政府為服務型政府”。雖然我國基層政權職能錯位現(xiàn)象嚴重，但出于我國具體的國情，“服務論”在現(xiàn)實操作層面更具意義。合理的做法即是對現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以改良，使其與上級政府和農(nóng)村自治組織間能銜接的更為緊密。合理的調(diào)試、準確的定位才是未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權發(fā)展的必由之路。理順基層政權與村民自治組織及縣級政府間的應然關系，必須結合中央所要求的建設新農(nóng)村的目標進行調(diào)試。2006年初中共中央、國務院下發(fā)《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，這份文件是中央改革開放以來關于“三農(nóng)問題”的第8個一號文件，全面展示了中共十六屆五中全會提出的建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務，其中也提出了加強農(nóng)村民主的要求。在實際中需要我們更為精細地去落實中央政策，下文即為筆者的幾點建議。

首先是提高現(xiàn)行法律的可操作性。上述問題存在的原因很大一部分歸咎于法律制度的缺失，因此對于實踐中曝露的弊病需以法律制度的完善予以解決。以目前的《村民委員會組織法》為例，該法規(guī)定村民委員會具有“公共服務職能、準司法職能、經(jīng)濟規(guī)劃職能組織、管理經(jīng)濟職能及多方面的教育職能”?？梢姺少x予了村民自治組織極大的權力，在法理層面上使得自治組織相對于村民有了先天的行政優(yōu)勢，依據(jù)法律這可能使得村民委員會有機會濫用村里的各種資源，進而將自治權]變?yōu)樾姓唷Ｈ绻l(xiāng)鎮(zhèn)政府對此聽之任之，將會使其異化為不受約束的組織，這當然有違建立此制度的初衷；但是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事事都干涉，卻又會出現(xiàn)另一極端的現(xiàn)象，即村民自治組織的自治權受到壓制，其實際行使的自治權較法律規(guī)定之范圍要小。

其次是政府與村民自治組織文化理念的革新。理念的更新能保證制度的快速落實。改革不可能一蹴而就，雖然目前理論屆認可了“小政府，大服務”的說法，但在理解上卻存在偏頗。筆者認為此中之“小”與“大”絕不能囿于形式，而應是觀念上的換位。盲目的撤鄉(xiāng)除鎮(zhèn)，既不利于縣級政府有效的進行管理，也不利于整個農(nóng)村的穩(wěn)定。在配套措施制定與完善之前，對基層政權進行大規(guī)模換血的條件還不成熟。但良好執(zhí)政理念的培植卻需要很長的時間，因而更應重視。“民為貴，社稷次之，君為輕?！北闶敲癖疚凰枷氲馁N切反映。目前的基層政權的工作人員往往以官自居，對尋常百姓的疾苦或漠視或推委，致使農(nóng)村許多不法現(xiàn)象久拖未決。長此以往，一方面造成了民眾對于政府的不信賴。當其權益受損時，若程度較輕，則息事寧人。即便是到了不得不向上反映的程度，通常也是越級申訴。關于上訪村的報道便是此問題的突出表現(xiàn)。另一方面這勢必也會使農(nóng)村基層自治組織的工作理念發(fā)生異化。正所謂上行下效，雖然兩者間不是領導與被領導的關系。但在現(xiàn)實生活中，后者無疑會以前者為模板，在問題的處理上效法前者，將本屬自治范圍的事項予以推脫。

最后則需使人民群眾享有充分的民主權利，改變過去村干部選舉徒具形式的問題。這一方面需要加強對于人民群眾的文化教育，使其明了參政的手段、形式及重要性，從而讓其真正融入到村務、鄉(xiāng)務之中，對于周遭不公現(xiàn)象敢于言明，保護自身的合法權益不受侵害。目前實踐中暴露的問題與群眾消極應對自身權利的態(tài)度也有著千絲萬縷的聯(lián)系，后者實則無形中助長了農(nóng)村地區(qū)的種種歪風邪氣。新農(nóng)村建設的主體必然是新時代的農(nóng)民，必須從觀念、素質結構及綜合技能上逐步擺脫“傳統(tǒng)農(nóng)民”的束縛，形成一個新型農(nóng)民階層，其中觀念素質的提升當然包括了農(nóng)民參政意識的加強。

需要澄清的是，上述四點并非獨立之因素，彼此間是一滲透促進的關系，相互間并無阻隔。新農(nóng)村視野下的基層政權建設應將四者視作有機的整體，全方位的進行革新。

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