一年多來(lái)，深圳嘗試將“問(wèn)責(zé)”概念引入行政運(yùn)作中，并形成制度化的實(shí)踐，其積極意義自不待言，但這一創(chuàng)舉仍有巨大的改進(jìn)空間。

行政問(wèn)責(zé)的深圳“新政”

2007年，深圳市把失職瀆職官員公開道歉納入制度化軌道，推出了“公開道歉制度”，以作為“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的延續(xù)與細(xì)化。該制度要求，如果公務(wù)員一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的行政不作為或失職瀆職問(wèn)題，要以登報(bào)發(fā)表聲明等形式向公眾道歉。深圳市此舉，不僅在培養(yǎng)官員的“道歉意識(shí)”方面再次充當(dāng)了“排頭兵”，更體現(xiàn)了一種民意和民主的進(jìn)步。

深圳市行政問(wèn)責(zé)始于2005年。為了打造一支高素質(zhì)、高水平、敢抓敢管、勇于任事的現(xiàn)代公共管理團(tuán)隊(duì)，是年10月，深圳市作出了關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”、實(shí)施“治庸計(jì)劃”，加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的決定。隨后出臺(tái)的《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》等“1+6”配套文件，詳細(xì)劃分了行政責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究的方法?！?+6”文件首次在全國(guó)確立的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制、行政許可責(zé)任追究、訓(xùn)誡制度和警醒教育制度等，旨在通過(guò)完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使行政監(jiān)督無(wú)處不在，形成強(qiáng)大的內(nèi)部監(jiān)督壓力。作為落實(shí)“1＋6”文件的一項(xiàng)具體行動(dòng)，2006年初，深圳市再次在全國(guó)率先探索性地推出了政府部門白皮書制度，將部門責(zé)任、工作任務(wù)及目標(biāo)等向社會(huì)公開，一時(shí)被譽(yù)為“開風(fēng)氣之先”。

綜觀一年多來(lái)深圳市的問(wèn)責(zé)“新政”，主要體現(xiàn)出如下一些特點(diǎn)：

一是問(wèn)責(zé)日趨常態(tài)化。據(jù)該市2007年6月11日的新聞發(fā)布會(huì)披露，在一年多的“責(zé)任風(fēng)暴”中，全市共問(wèn)責(zé)294人。這種“風(fēng)暴式問(wèn)責(zé)”讓一些官員感到了前所未有的震撼。如果說(shuō)肇始于2005年的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”和“治庸計(jì)劃”還停留于一場(chǎng)風(fēng)暴的話，那么如今，行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為深圳政治生活中的一道常見的風(fēng)景線。今天的深圳，無(wú)論是官方還是民間，人們已經(jīng)習(xí)慣于認(rèn)同這樣一種現(xiàn)象。當(dāng)官必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，公務(wù)人員在行使公共權(quán)力時(shí)必須有一份沉甸甸的壓力，“太平官”不能再優(yōu)哉游哉地混下去了。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)對(duì)于提高公務(wù)人員的政治責(zé)任心，澄清吏治，解決公務(wù)員“能出”、“能下”的問(wèn)題，形成一種新的為官文化和氛圍，都有著十分積極的意義。

二是問(wèn)責(zé)日趨制度化。2005年，深圳問(wèn)責(zé)“新政”伊始，打的就是“責(zé)任風(fēng)暴”的旗號(hào)。官員問(wèn)責(zé)之所以被稱作“風(fēng)暴”，除喻其嚴(yán)厲、果敢之外，也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，問(wèn)責(zé)在程序設(shè)置制度上尚待完善。一年多過(guò)去了，這場(chǎng)風(fēng)暴不但沒(méi)有成為過(guò)眼云煙，而是在實(shí)踐中一步步地朝著制度化的方向發(fā)展。比如，為強(qiáng)化部門和崗位責(zé)任推出的部門責(zé)任白皮書制度以及針對(duì)白皮書的完成情況所開展的網(wǎng)上民眾評(píng)價(jià)等。再比如，通過(guò)制定專門的行政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議規(guī)則，建立監(jiān)察、財(cái)政、人事、審計(jì)、法制及政務(wù)監(jiān)督部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度等。如今，該市已基本建立了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、賞罰分明、可操作性強(qiáng)的行政責(zé)任體系，促進(jìn)了政府監(jiān)督工作的系統(tǒng)化、規(guī)范化和法制化。該市有關(guān)部門目前正積極推動(dòng)將關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定列入該市人大立法計(jì)劃，希冀能夠以地方法規(guī)形式頒布。如果行政問(wèn)責(zé)最終能通過(guò)立法的形式完善而不是以行政命令來(lái)實(shí)施，將對(duì)行政問(wèn)責(zé)體系建設(shè)起到強(qiáng)有力的保障作用。

三是問(wèn)責(zé)日趨民眾化。深圳市在問(wèn)責(zé)中，走過(guò)了一條從對(duì)上負(fù)責(zé)逐漸向?qū)ι县?fù)責(zé)與對(duì)民眾負(fù)責(zé)相結(jié)合的道路。以政府部門白皮書制度為例，深圳市意識(shí)到，白皮書必須成為有公信力的政府文本，而維持公信力的關(guān)鍵在于確立某種民眾評(píng)價(jià)機(jī)制。因此，市政府著力于引入民意互動(dòng)，要求各部門的白皮書均需按要求采取多種形式發(fā)布，以便于廣大市民查閱、知曉白皮書的內(nèi)容，并參照白皮書上列出的指標(biāo)，給政府部門“打分”。再以“公開道歉制度”為例，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府官員的“道歉意識(shí)”是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志；對(duì)政府及其官員來(lái)說(shuō)，“道歉意識(shí)”體現(xiàn)了對(duì)民意的尊重與敬畏。而在對(duì)政府執(zhí)行力建設(shè)情況進(jìn)行檢查評(píng)議中，深圳采取開辦“民心橋”、“直通車”等方式，贏得了民眾的普遍好評(píng)。所有這些舉措，不僅為公眾的政治參與提供了更多的渠道，而且也向公務(wù)人員傳達(dá)了一種重要信息：他們必須為自己公共權(quán)力的行使承擔(dān)責(zé)任，他們的“烏紗帽”將不僅掌握在他們的上級(jí)手中，他們治下的百姓也將有更大的評(píng)判權(quán)。

席卷中國(guó)的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”

實(shí)際上，在中國(guó)，官員“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”發(fā)軔已久。近年來(lái)，有關(guān)官員問(wèn)責(zé)的報(bào)道屢見不鮮，“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”一度成為眾多媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。2003年，以衛(wèi)生部原部長(zhǎng)張文康和北京市原市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)的離職為標(biāo)志，“官員問(wèn)責(zé)”逐步在中國(guó)推開。隨后的一年里，中石油原總經(jīng)理馬富才、吉林省吉林市原市長(zhǎng)剛占標(biāo)、北京密云縣原縣長(zhǎng)張文先后引咎辭職。僅2004年，被撤職、查辦、處分和追究刑事責(zé)任的中下層官員，至少在百人以上。

這一系列由重（特）大事故引發(fā)的大規(guī)模的去職浪潮，在當(dāng)代中國(guó)行政史上幾乎是空前的，它不僅改變了數(shù)百名官員的仕途走向，也深深觸動(dòng)了中國(guó)4千多萬(wàn)公務(wù)人員的內(nèi)心。它們對(duì)于中國(guó)官場(chǎng)的強(qiáng)烈影響，不亞于此前SARS危機(jī)帶給公眾的震撼。難怪媒體驚呼，這是自上而下刮來(lái)的一場(chǎng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。

“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”因何而起？對(duì)于當(dāng)今中國(guó)的行政生態(tài)而言，它意味著什么？細(xì)究這場(chǎng)風(fēng)暴背后的政治邏輯，不難發(fā)現(xiàn)，早在2002年，黨的十六大就提出了“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制、辭職制和用人失察失誤責(zé)任追究制”；2004年2月，中共中央頒布實(shí)施了執(zhí)政54年來(lái)第一個(gè)全面、系統(tǒng)推行自我約束、促進(jìn)自我發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，明確將“詢問(wèn)和質(zhì)詢”單列一節(jié)；同年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，建立健全決策責(zé)任追究制度、建設(shè)責(zé)任政府成為這一綱要的重要內(nèi)容；4月，中辦集中印發(fā)了5個(gè)關(guān)于干部人事制度改革的文件，這5個(gè)文件連同早前由中央紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》，被形象地稱之為“5＋1”文件?！?＋1”文件中最引人注目的，就是關(guān)于推行以引咎辭職為標(biāo)志的“問(wèn)責(zé)制”的規(guī)定；7月，被溫家寶總理稱為“行政機(jī)關(guān)自我革命”的《行政許可法》正式實(shí)施……

當(dāng)我們把這場(chǎng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”置于黨和政府的大政方針政策之下解讀時(shí)，就不難理解這場(chǎng)風(fēng)暴的源頭。這一系列看似由重（特）大事故引發(fā)的問(wèn)責(zé)事件，不會(huì)僅僅停留于一場(chǎng)偶然的“風(fēng)暴”。它在更大程度上是一個(gè)切入點(diǎn)，一個(gè)改變公共權(quán)力對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)之終極指向的切入點(diǎn)。

行政問(wèn)責(zé)在中央層面啟動(dòng)之后，為了進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)責(zé)任政府建設(shè)，不少地方結(jié)合各自的具體情況推出了很多創(chuàng)新之舉。種種創(chuàng)新性試驗(yàn)，是各地實(shí)踐中央建設(shè)責(zé)任政府要求的寶貴探索。作為改革開放的排頭兵，深圳的根在于創(chuàng)新。在這場(chǎng)以行政問(wèn)責(zé)為主題的創(chuàng)新中，深圳嘗試以制度化、程序化、理性化的方式漸進(jìn)推行行政問(wèn)責(zé)，其對(duì)于全面的行政體制改革和干部人事制度改革起到了積極作用，同時(shí)也給人們留下了巨大的反思空間。

從“新政”到“良政”：?jiǎn)栘?zé)之路其修遠(yuǎn)兮

一年多來(lái)，深圳嘗試將問(wèn)責(zé)概念引入行政運(yùn)作中，并形成制度化的實(shí)踐，取得了較好的階段性成果，其積極意義自不待言。但是，一項(xiàng)“新政”能否成為一項(xiàng)“良政”，還有待歷史和人民的雙重檢驗(yàn)。筆者以為，深圳市的問(wèn)責(zé)之路，仍然有巨大的亟待改進(jìn)的空間。如果我們不對(duì)如下三個(gè)方面的問(wèn)題作認(rèn)真的反思，就很難有實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。

一是誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。十屆全國(guó)人大五次會(huì)議閉幕會(huì)后，溫家寶總理會(huì)見中外記者時(shí)說(shuō)：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，一切屬于人民，一切為了人民，一切依靠人民，一切歸功于人民?！毙姓?wèn)責(zé)的合法性正是基于“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的”，也因此，“政府工作人員除了當(dāng)好人民的公仆以外，沒(méi)有任何其他權(quán)力”。要言之，行政問(wèn)責(zé)的根本價(jià)值理念不是要強(qiáng)化官僚制，而在于強(qiáng)化公務(wù)人員對(duì)人民的服務(wù)質(zhì)量與責(zé)任心。

我們遺憾地看到，深圳問(wèn)責(zé)新政雖然已經(jīng)在一定程度上突出了公民在問(wèn)責(zé)的作用。但總體而言，該市現(xiàn)行問(wèn)責(zé)制主要還是由上級(jí)促成的“上問(wèn)下責(zé)”的運(yùn)作方式。以“公開道歉制度”為例，真正的官員道歉，應(yīng)該源于官員對(duì)公民及其民意代表手中選票的敬畏。但深圳市被問(wèn)責(zé)的官員向公眾表明“愧疚”之意，在很大程度上仍然停留于“聽從組織安排”的層面。這種靠上級(jí)文件推行、自上而下強(qiáng)令的“道歉”，容易在實(shí)踐中流于一種毫無(wú)誠(chéng)意的例行公事。如果問(wèn)責(zé)制度僅僅是“上問(wèn)下責(zé)”的話，那么，上級(jí)失職應(yīng)由誰(shuí)來(lái)追究呢？因而，問(wèn)責(zé)制不應(yīng)成為對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的另外一種強(qiáng)化方式，而應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)公民政治參與的契機(jī)與制度平臺(tái)。公民參與的程度，以及在此基礎(chǔ)上的行政透明度，是區(qū)分真問(wèn)責(zé)還是假問(wèn)責(zé)的分水嶺。以此來(lái)觀照深圳的問(wèn)責(zé)新政，就必須承認(rèn)，深圳的創(chuàng)新之舉仍不乏缺憾。再以“治庸計(jì)劃”為例，該市宣稱294名官員被問(wèn)責(zé)，但并沒(méi)有詳細(xì)披露這些被問(wèn)責(zé)的庸官“庸”在哪里，以及被問(wèn)責(zé)受到的具體處罰。如果只是籠統(tǒng)地發(fā)布治庸官階段性成果，而沒(méi)有詳細(xì)發(fā)布“治庸”的具體細(xì)節(jié)，就難以保障公眾的知情權(quán)。如果公民對(duì)于行政主體的知情權(quán)不能得到有效的保障，公民對(duì)行政主體的監(jiān)督權(quán)自然也實(shí)現(xiàn)不了。

二是問(wèn)誰(shuí)之責(zé)任的問(wèn)題。誰(shuí)之責(zé)任的問(wèn)題，也即由誰(shuí)來(lái)向公民交待、由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。問(wèn)責(zé)的前提是在不同的部門、不同的公職之間有著合理的、嚴(yán)格的職責(zé)劃分。但當(dāng)前我國(guó)黨政之間、不同層級(jí)的政府體系之間、同一級(jí)政府體系的不同政府部門之間、行政首長(zhǎng)正副職之間的職責(zé)劃分，仍然存在不規(guī)范、職能重疊等現(xiàn)象。我們必須合理配置和劃分權(quán)力、明確機(jī)構(gòu)的職能及其工作人員的職責(zé)。否則，責(zé)任人難以確定，最終有可能使問(wèn)責(zé)制歸于無(wú)效或顯失公平，導(dǎo)致責(zé)任虛置或責(zé)任追究不到位。

在我們現(xiàn)行的政治生態(tài)下，這些責(zé)任被轉(zhuǎn)移到行政首長(zhǎng)身上，形成所謂的“行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”。以深圳為例，這種行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制仍然存在許多深層次的困惑。其一，公共部門的許多事項(xiàng)的特征本身就在于責(zé)任很難有一個(gè)明確的歸屬，需要由若干部門、機(jī)構(gòu)甚至是若干地方政府的協(xié)同努力，在這種情況下，強(qiáng)調(diào)某一個(gè)人的責(zé)任，甚至是某一個(gè)沒(méi)有多少實(shí)際決定權(quán)的人的責(zé)任，是難以收到真正效果的。這些體制性的弊端不解決，問(wèn)責(zé)永遠(yuǎn)也問(wèn)不出頭緒來(lái)。其二，大凡涉及行政事務(wù)方面的事故，通常追究的都是行政一、二把手的責(zé)任，但書記實(shí)際上負(fù)有更重要的決策和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在力推行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的過(guò)程中，深圳市市長(zhǎng)許宗衡稱：“作為市長(zhǎng)，我是政府系統(tǒng)加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)和廉政工作的第一責(zé)任人?！蔽覀円残老驳芈牭搅松钲谑形瘯浝铠欀覕S地有聲之言：“我就是深圳總責(zé)任體系的第一責(zé)任人！”這固然表明了市委書記和市長(zhǎng)本人敢于承擔(dān)的道德勇氣，但畢竟還沒(méi)形成一種制度化的、權(quán)責(zé)明晰責(zé)任承擔(dān)體系。

三是問(wèn)何種責(zé)任的問(wèn)題。問(wèn)何種責(zé)任的問(wèn)題，即要求公務(wù)人員承擔(dān)什么樣的責(zé)任的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面：政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任和工作責(zé)任。在實(shí)踐中，我們往往將政治責(zé)任、法律責(zé)任和工作混為一談。本來(lái)應(yīng)當(dāng)以政治方式承擔(dān)責(zé)任，即不再承擔(dān)公職，卻要求責(zé)任主體承擔(dān)法律責(zé)任，使之付出過(guò)重的代價(jià)。本應(yīng)以法律方式承擔(dān)的責(zé)任，卻減輕為政治責(zé)任，如易地當(dāng)官等。如果官員的失職或?yàn)^職行為特別嚴(yán)重時(shí)，要特別警惕他把問(wèn)責(zé)制當(dāng)作選擇性懲罰措施，從而以政治責(zé)任來(lái)掩蓋和推脫紀(jì)律和法律責(zé)任。還是以“公開道歉制度”為例，盡管深圳市在政府責(zé)任和社會(huì)道義上勇于承擔(dān)，是一種進(jìn)步；但如何防止“道歉”成為某些公職人員逃避責(zé)任的幌子，還有待進(jìn)一步加以明確。

當(dāng)然，我們不能過(guò)于苛求尚在發(fā)展中的深圳問(wèn)責(zé)新政，畢竟“畢其功于一役”是不現(xiàn)實(shí)的。但我們必須清醒地意識(shí)到，唯有反思和正視上述三個(gè)問(wèn)題，我們才有可能使問(wèn)責(zé)“新政”成為具有革命性意義的問(wèn)責(zé)“良政”。反之，它可能只是一場(chǎng)來(lái)去匆匆的“暴風(fēng)驟雨”。我們希望看到，在持之以恒的努力之后，深圳市及其他地方在問(wèn)責(zé)上能有更多的創(chuàng)舉。

（作者系中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）