部門立法有其有利的一面，但其帶來的問題也不可小覷。由于在起草時，部門常常將自身權(quán)利最大化、自身義務(wù)最小化，把不正當?shù)摹八截洝焙蜎]有法律依據(jù)的權(quán)利夾帶進去，有失客觀公正的法案也便呈現(xiàn)于世人面前。

7月12日，重慶市政府法制辦公室分別與重慶行政學(xué)院、重慶大學(xué)等單位簽訂《重慶市招投標管理條例》、《重慶市政府信用管理辦法》等６個立法項目委托起草協(xié)議，重慶市開始試行立法回避制度。該市規(guī)定，今后凡是與部門權(quán)力和利益結(jié)合過于緊密的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，都將采取委托立法的辦法，以避免立法背后的“部門利益擴張”。

不獨重慶，北京、河南、貴州等地也于近幾年嘗試委托立法變革，以期借助第三方立法力量來革除部門立法的弊端。從部門立法到民間立法，這樣的嘗試到底能不能承擔得起立法變革的重托呢？

部門立法為何飽受詬病

我國的部門立法是改革開放政策的產(chǎn)物，最初是為了解決經(jīng)濟發(fā)展中無法可依的問題，并為人大立法積累經(jīng)驗。應(yīng)當說，30年來，部門立法為經(jīng)濟發(fā)展和法制建設(shè)做出了重大貢獻，有力地促進和推動了體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型。與此同時，隨著部門立法弊病呈現(xiàn)，各地立法改革嘗試風(fēng)起云涌。

客觀地說，立法機關(guān)對專業(yè)信息資源的掌控是比較匱乏的，它對一些具有較強專業(yè)性的法規(guī)項目，常常會感到力不從心。而主管部門對管轄領(lǐng)域情況的熟悉，對立法項目所需的專業(yè)知識是其他主體都不可比擬的。從確保立法質(zhì)量及未來執(zhí)法的可操作性角度，委托部門立法或進行立法起草幾乎是不可避免的。這也是部門成為委托立法當仁不讓主體的根本原因。很難想象，有關(guān)專利、商標等專業(yè)性極強的立法，如果離開了知識產(chǎn)權(quán)局和商標局的參與，其立法質(zhì)量如何能夠保證；維護市場秩序、規(guī)范競爭行為、保護經(jīng)營者合法權(quán)益的立法，不委托主管市場監(jiān)督管理的工商行政部門，也無異于資源浪費。

誠然，部門立法有其有利的一面，但其帶來的問題也不可小覷。由于在起草時，部門常常將自身權(quán)利最大化、自身義務(wù)最小化，把不正當?shù)摹八截洝焙蜎]有法律依據(jù)的權(quán)利夾帶進去，有失客觀公正的法案便呈現(xiàn)于世人面前。

部門立法產(chǎn)生的“惡法”不勝枚舉，某市公安局所作的部門立法規(guī)定，出國務(wù)工人員必須接受某公司的派遣，即便是自己聯(lián)系或占用其他單位指標，也必須向該公司交納一筆可觀的培訓(xùn)費和一系列的手續(xù)費。這一規(guī)定引起了相關(guān)企業(yè)與外派人員的強烈反對，被指責為典型的以立法搭售私利。鐵道部制定的《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》，對火車撞死普通行人的賠償標準僅是區(qū)區(qū)幾百元，被斥為“一個人還不如一頭?！?。在法規(guī)漠視生命的背后，卻充分體現(xiàn)了部門立法者的意志。而正是部門立法夾帶太多的私貨讓法律喪失了作為其核心價值的公信力。

從地方情況看，以率先試行立法回避的重慶市為例，按照市政府法制辦負責人的說法，該市現(xiàn)有法律法規(guī)中至少有1/3或多或少存在著維護主管部門利益的傾向。最直觀的是主管部門借立法之機設(shè)置不恰當?shù)男姓S可、行政處罰，增加不必要的辦事環(huán)節(jié)，或過多地強調(diào)其管理職權(quán)而不考慮被管理者的利益，不僅會給被管理者造成不便，還可能極大地增加被管理者的辦事成本。部門立法中立性不夠這個最大的硬傷，在強化和保護部門利益、弱化其他方利益的同時，還嚴重阻礙了司法進步。帶有部門利益色彩的立法，不僅立法質(zhì)量難以保證，也因部門利益法制化與民眾合法權(quán)益之間的碰撞，不時受到相對人的質(zhì)疑和抵制。

民間立法，是補充還是主體

為規(guī)避立法的部門利益傾向，各地紛紛探索新的委托立法途徑，開展立法回避，引入“外腦”，邀請身份中立、專業(yè)知識雄厚的有關(guān)中介組織，如行業(yè)協(xié)會、律師事務(wù)所、咨詢公司、科研院校的專家學(xué)者參與到法規(guī)的起草中來。在這一大背景下，重慶市政府推出了“立法回避”，并引起了媒體的持續(xù)熱議。支持者對此褒獎有嘉，譽之為開中國委托立法之先河，使立法走向民間，消除了立法過程中的部門色彩，將大大提高立法的科學(xué)性、民主性、公正性。

但委托民間立法也有其實實在在的困難與問題。將主管部門回避掉，不僅造成資源的巨大浪費，能否立出公正性、高質(zhì)量、可操作的法律也有頗多疑問。況且在執(zhí)法階段，部門是無論如何回避不了的，它對沒有參與的立法的態(tài)度是積極配合、切實貫徹，還是消極怠工、陽奉陰違，這已經(jīng)成為第三方立法帶來最大的不確定性。其實，民間立法無論是受托人為中介組織，還是專業(yè)人士，它都難以真正“居中”，擺脫私益對立法的影響。

作為民間立法的一大受托主體——專家學(xué)人，雖然有著厚實的專業(yè)知識，但其掌握的資訊是否充分，對問題的理解是否全面，起草的草案會不會過于“灰色”而成為空中樓閣，都存在著疑問。單就中立性來看，沒有人能證明知識與道德操守是正相關(guān)的。知識代表不了美德，誰也不能保證學(xué)富五車的知識分子能在物質(zhì)利益面前保持住獨立人格。殊不知這個學(xué)派本身就是壟斷資本與學(xué)術(shù)研究的聯(lián)姻，而“郎旋風(fēng)”刮過之后，中國大陸經(jīng)濟學(xué)界的集體失語，讓世人領(lǐng)略了主流經(jīng)濟學(xué)家的學(xué)術(shù)操守。

委托民間立法是對公權(quán)私用的政策回應(yīng)。它基于對民主民生的關(guān)注，希望借助外力規(guī)避部門強勢利益對立法的負面影響，造就中立的良法，是對立法體制變革進行的一次大膽探索。但委托民間進行立法起草總體上只能是一種補充，完全回避部門在立法中的主體作用，則會“按下葫蘆浮起瓢”。要真正解決立法的部門利益化問題，關(guān)鍵在于找到一條制衡部門利益過分擴張的有效途徑。雖然強制利害關(guān)系部門回避、委托民間起草立法有矯枉過正之嫌，但這一立法探索折射出來的開門立法精神，卻為平衡各方利益，開辟了一條新路。

立法變革的方向在哪里

法律是社會關(guān)系的調(diào)整器。作為一項社會規(guī)則，它不僅承載著管理社會的功能，更是化解利益矛盾的利器。為此，它要傾聽社會方方面面的呼聲，匯集民眾心愿，容納不同意見。由某一主體承攬、主導(dǎo)立法進程，必然悖離民主立法的原則。哪怕是這一主體再怎么口口聲聲“為生民立命”，都難以保證立法的質(zhì)量和法律的公正性。

雖然絕對的公平很難做到，理想的狀態(tài)很難實現(xiàn)，但每次開門立法的成果總是能接受住歷史的考驗。新中國成立后五四憲法的誕生就是如此，當時起草委員會的33人中，既有中央政治局委員，也有各個民主黨派的負責人。憲法起草過程中廣泛征求群眾意見，全民討論持續(xù)了3個月，5億人中有1.5億人參與，憲法起草委員會整理的意見達100多萬條。遇到洪水暴發(fā)，幾個省的鐵路被沖垮，中央派飛機將那里全民討論的意見大包大包地運到北京。“偏聽則暗，兼聽則明?！绷挤ū厝慌c廣開言路密切相關(guān)。

開門立良法。為此，開門立法在法律起草之前，應(yīng)集思廣益、積聚民智，開展開放性地辨真辨?zhèn)蔚拇笥懻?，讓各界人士暢所欲言。這是開門立法保證法律質(zhì)量的前提。在起草時，則需慎之又慎，因為立法本質(zhì)上是一個利益博弈的過程，各種問題和矛盾在這里交織匯集。開門立法在規(guī)避了部門、行業(yè)或?qū)＜业葐我恢黧w主導(dǎo)立法進程的同時，也為利益各方進行公開博弈提供了一個平臺。此時，需要特別關(guān)注的是強勢利益主體在立法活動中的運作和對立法過程的利用，它會使立法經(jīng)歷“曲折”和“坎坷”，規(guī)范中權(quán)利義務(wù)內(nèi)容失衡，進而影響到法律的權(quán)威和社會公平正義。在草案出籠后，必須對法律草案進行評估。這既是防范利益集團對立法侵蝕的需要，亦是協(xié)調(diào)法律間沖突的要求。不論委托民間立法的路還能走多遠，也不論其起草的法案能在多大程度上為立法者所采用，改革者那種極力避免權(quán)力異化的探索熱情仍然值得肯定。

（作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）