作為事關(guān)民生制度安排的一部重要法律，用“萬眾矚目”來形容中國人對《社會保險法》起草工作的關(guān)注，一點都不過分。無論是整體框架的搭建，還是某一方面的內(nèi)容，哪怕是涉及一個細(xì)節(jié)的條款，都會極大的吸引人們的眼球。這一段時間，社會保險費的征繳權(quán)歸屬問題，正被吵得沸沸揚揚。

將各種主張、觀點或說法加以分解、梳理，便會發(fā)現(xiàn)，分歧的焦點無非在于，作為社會保障資金來源的社會保險費，是交由稅務(wù)機關(guān)征收好？還是交由社會保障部門征收好？

從表面上看，社會保險費征繳權(quán)的歸屬，只不過是政府部門之間的職能分工問題。但深入一步，它事關(guān)包括社會保障以及整個政府收支管理制度的規(guī)范化進(jìn)程，是一項牽涉到國家長治久安根本大計的制度安排。鑒于此事關(guān)系實在重大，不由得不對此發(fā)表一些議論。

筆者所想到的是，在處理社會保險費征繳權(quán)的歸屬問題上，不能不把握如下三個基本事實：

其一，社會保險費也是有一種政府收入形式。作為政府取得收入的一種形式，社會保險費與其他的政府收入形式只有形式上的區(qū)別，而沒有實質(zhì)性的不同。社會保險費收入也好，以稅收為代表的其他政府收入也罷，都是政府為了履行其職能而憑借政治權(quán)力或社會管理者身份而向非政府部門取得的收入。這就意味著，對于社會保險費收入，應(yīng)當(dāng)也必須按照與其他政府收入無異的規(guī)范，而納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理軌道。不能因其稱之為“費”而不是“稅”，或者不能因其目前暫時游離于政府預(yù)算之外，便給與其不同于其他政府收入的特殊待遇，甚至將處于轉(zhuǎn)軌過程中的非規(guī)范性格局長期化、制度化。

其二，社會保障支出也是一個政府支出項目。作為政府必須撥付的一項支出，社會保險支出與其他的政府支出項目，只有項目上的區(qū)別，而沒有實質(zhì)性的不同。社會保障支出也好，其他的政府支出項目也罷，都是政府為了履行職能而花費的資金。這就意味著，對于社會保障支出，應(yīng)當(dāng)也必須按照與其他政府支出項目無異的規(guī)范，而納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理軌道。不能因其系“社會保險”項下的支出而不是諸如“教育、外交、公安”等項下的支出，或者不能因其目前暫時游離于政府預(yù)算之外，便對社會保障支出另眼相看，甚至將處于轉(zhuǎn)軌過程中的非規(guī)范性格局長期化、制度化。

其三，社會保障部門也是一個政府職能部門。作為一個政府職能部門，社會保障部門與其他的政府職能部門，只有分工的區(qū)別，而沒有實質(zhì)性的不同。社會保障部門也好，其他的政府職能部門也罷，都是政府為了履行職能所設(shè)立的。既然同屬政府職能部門，社會保障部門的收支運作，應(yīng)當(dāng)也必須按照同其他政府職能部門無異的規(guī)范，而納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理軌道。不能因其是社會保障部門而不是諸如教育、外交或公安部門等方面的職能部門，或者不能因其花在社會保險項下的部分支出目前暫時游離于政府預(yù)算之外，便對社會保障部門的收支另行安排，甚至將處于轉(zhuǎn)軌過程中的非規(guī)范性格局長期化、制度化。

既然是一種政府收入形式，既然是一個政府支出項目，既然是一個政府職能部門，既然要同其他方面的政府收支管理一起納入統(tǒng)一的管理軌道，那也就意味著，社會保險費的征繳權(quán)歸屬，不能躍出如下的三條基本規(guī)范：

第一，政府部門經(jīng)費實行財政統(tǒng)一“供給制”。只要是政府部門，只要是政府部門履行職能所需的支出，都必須全部來源于財政預(yù)算撥款。而不允許憑借其自身的權(quán)力自行籌措，更不能搞所謂部分依賴財政撥款、部分依賴自籌經(jīng)費的“雙軌制”。否則政府部門難免兼具社會管理者和牟利者兩種角色或兼融公共利益和企業(yè)利益兩種動機，也難免為各種旨在謀取個人利益、部門利益的非規(guī)范性收錢行為、用錢行為制造口實，提供土壤。

第二，全部政府收支進(jìn)預(yù)算。只要是政府收支，只要是政府部門履行職能所需的收入與支出，都必須全部納入政府預(yù)算，置于人民代表大會和全體人民的監(jiān)督之下。而不允許有游離于預(yù)算之外的收支，更不能搞所謂自立規(guī)章、自收自支的所謂“制度外收支”。否則政府部門難免有非規(guī)范性的收支運作，也難免有同個人利益、部門利益脫不了干系的收支運作，甚至難免部分收入進(jìn)入個人或部門“小金庫”，并成為各種非規(guī)范性支出的經(jīng)費來源。

第三，財政部門統(tǒng)攬政府收支。只要是政府收支，只要是于政府收支有關(guān)的事項，都必須由財政部門統(tǒng)一管起來。而不允許有非財政部門從事財政活動，更不允許非財政部門繞開財政部門直接向企業(yè)和居民收錢并直接用于其支出事項。否則難免打亂政府部門之間的職能分工，更難以割斷政府部門的行政、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對象之間在“錢”上的直接聯(lián)系，進(jìn)而使本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動機的企業(yè)行為。

作者系中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長，教授，博士生導(dǎo)師