新型農(nóng)村金融機構(gòu)的核心問題在于如何設(shè)計制度——包括準(zhǔn)入機制和監(jiān)管機制改革，推動其演化為真正的“農(nóng)民自己的銀行”

隨著近來農(nóng)村金融市場開放風(fēng)生水起，原來全國各地形形色色的農(nóng)村資金互助組織正在逐漸正規(guī)化，并成為農(nóng)村金融領(lǐng)域的新生力量。

今年3月9日，吉林省梨樹縣榆樹臺鎮(zhèn)閆家村，經(jīng)中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)，中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機構(gòu)——百信農(nóng)村資金互助社正式掛牌營業(yè)，其前身是成立于2003年11月的閆家村百信農(nóng)民合作社。

4月2日，四川廣元市蒼溪縣文林場的村民也在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)分局的輔導(dǎo)下，召開了“益民農(nóng)村資金互助社”籌備成立大會。

在今年1月銀監(jiān)會發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》指引下，農(nóng)村資金互助社正在緊鑼密鼓地鋪開。

自農(nóng)村合作基金會1999年被國務(wù)院“3號文”嚴(yán)令統(tǒng)一取締后，這是金融監(jiān)管當(dāng)局首次對民間草根金融機構(gòu)的一次推動。其政策依據(jù)是，去年中央“1號文件”“引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”的要求，以及12月20日銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入。

對于這一努力，外界毀譽參半。支持者稱其為正視農(nóng)村金融現(xiàn)實的有益嘗試，且希望在持續(xù)金融監(jiān)管的條件下不再重蹈農(nóng)基會的覆轍；反對者則認(rèn)為，這些機構(gòu)缺乏必要的設(shè)計和準(zhǔn)備，試點倉促，甚至很難擺脫官辦金融的特點，“未來必敗無疑”。

新型農(nóng)村金融機構(gòu)的出現(xiàn)，至少意味著農(nóng)村金融體系在真正向農(nóng)戶靠攏。廣東金融學(xué)院教授陸磊認(rèn)為，問題的核心在于如何設(shè)計制度——包括準(zhǔn)入機制和監(jiān)管機制改 革，以推動其演化為真正的“農(nóng)民自己的銀行”。

百信互助社原生態(tài)

2003年11月，吉林省梨樹縣榆樹臺鎮(zhèn)閆家村姜志國等五戶養(yǎng)羊農(nóng)戶，采取“有錢幫助沒錢，內(nèi)部開展互助，調(diào)節(jié)資金余缺”的形式，發(fā)起成立了榆樹臺百信農(nóng)民合作社。2004年7月10日，這一機構(gòu)升級為百信農(nóng)民資金互助合作社。

資金互助社的基本模式是：以農(nóng)戶入股方式發(fā)起成立合作社組織，實行成員大會制度，推選理事會負(fù)責(zé)日常決策與管理，推選監(jiān)事會進(jìn)行日常監(jiān)督；理事會與監(jiān)事會實行一人一票表決制度。合作社鼓勵社員短期借款，社員十日內(nèi)借款免息只收手續(xù)費，一年內(nèi)的借款費用略低于當(dāng)?shù)匦庞蒙缳J款利息，超過一年的貸款利息要高于當(dāng)?shù)匦庞蒙绲馁J款利息。

據(jù)百信農(nóng)村資金互助社現(xiàn)任監(jiān)事長張紅軍介紹，至2006年末，農(nóng)民資金互助小組共吸引了43戶農(nóng)民參加，共發(fā)放66筆貸款，累計金額21萬左右；期限最短一個月，最長一年；單筆金額最少1000元，最多5000元，資金均按時歸還。

2005年，百信資金互助社日漸名聞全國。從河南蘭考、山東魚臺、安徽南塘村，到山西栗家村、重慶綦江豐巖村，各地都有“百信模板”的復(fù)制。

今年3月，經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，百信農(nóng)村資金互助社終于有了合法金融機構(gòu)的身份。資金互助社的注冊資本為10.18萬元，32位發(fā)起人募股金額從100元到1.01萬元不等，其中村干部四人。

按照銀監(jiān)會有關(guān)要求，互助社制定了《信貸管理辦法》。據(jù)百信互助社模式的早期設(shè)計者、當(dāng)?shù)乇O(jiān)管官員姜柏林介紹，“新的章程和貸款管理辦法和以前互助社自己制定的制度變化不太大，還比以前適度放寬了?！比缫郧吧鐔T最高貸款不能超過股金的6倍，現(xiàn)在最高可以達(dá)到10倍；以前資金來源只有社員入股的股金，不能吸收存款，現(xiàn)在資金來源除了股金，還可以吸收本社社員存款及向其他金融機構(gòu)融入資金。

在新成立的百信農(nóng)村資金互助社規(guī)劃中，對未來的運作模式多有憧憬。比如，與郵政儲蓄銀行或者農(nóng)業(yè)銀行、政策性銀行合作，“銀行把資金批發(fā)給農(nóng)村資金互助社，由其放貸給農(nóng)民，通過這種方式擴大金融供給，從而吸引更多的本村農(nóng)戶加入資金互助社，促進(jìn)有效需求增加，股金規(guī)模、資金規(guī)模擴大。”

姜柏林說，“如果每個村或者幾個村有這樣一個農(nóng)村資金互助社，通過村村聯(lián)合，就能產(chǎn)生對農(nóng)村信用社的競爭壓力，促進(jìn)農(nóng)村信用社提高服務(wù)效率和機制轉(zhuǎn)變。”

益民互助社：直面風(fēng)控

百信資金互助社躋身金融正規(guī)軍后不久，4月 2日，四川廣元市蒼溪縣益民農(nóng)村資金互助社正式召開了籌備發(fā)起人成立大會。

“有的資金互助社只有幾十戶就成立了，但這很難產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，提供的金融服務(wù)很有限；我們要把資金互助社建立成真正的農(nóng)村信用合作社——為社員提供服務(wù)的金融機構(gòu)，”廣元市銀監(jiān)分局合作處處長鄭強表示，銀監(jiān)分局要求入社社員必須在1200戶以上，這個數(shù)字相當(dāng)于周邊十個村子總住戶（2348戶）的一半。

到目前為止，已經(jīng)有1402戶村民有意加入益民資金互助社。按照監(jiān)管要求，這些村民將最低入股100股（每股1元），最高入股3萬元，目前已經(jīng)募集資金超過30萬元。

“（資金互助社）開業(yè)容易，關(guān)鍵在于風(fēng)險如何控制。” 四川銀監(jiān)局副局長陳躍軍認(rèn)為，作為沒有銀行入股參與、由村民互助管理的金融機構(gòu)，如何管理防范風(fēng)險一直是監(jiān)管部門關(guān)注的課題。

為了防范風(fēng)險，廣元銀監(jiān)分局采取了多重措施。

首先，監(jiān)管部門計劃找一家托管銀行，將超過資本金的庫存現(xiàn)金或者存款的一定比例存入托管行，這樣可以對互助社的資金流向進(jìn)行監(jiān)控，也可以在業(yè)務(wù)上對資金互助社進(jìn)行指導(dǎo)；其次，要求資金互助社必須只服務(wù)社員。

“我們準(zhǔn)備將所有的業(yè)務(wù)捆綁社員證，沒有社員證就不能做業(yè)務(wù)，無論是存款、貸款，還是股金分紅。”鄭強介紹說，“鎖定服務(wù)對象，只為社員服務(wù)，貸款就很難發(fā)生損失，在很多層面上也可以減少監(jiān)管?！?/p>

為了防范操作風(fēng)險和道德風(fēng)險，銀監(jiān)分局在各個層面進(jìn)行了指導(dǎo)：在每個村子設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，并參照農(nóng)信社的授信評級辦法，指導(dǎo)益民資金互助社起草《農(nóng)戶授信管理辦法》等規(guī)章；在業(yè)務(wù)模式上，專門針對生活、教育、消費貸款，設(shè)立比較簡單、容易操作的信貸方式，即一個貸款品種、一種貸款利率、一種還款方式，只為股東服務(wù)；所有的貸款利率都是固定的，期限為一年，按月歸還本息。最后，還要提高資金互助社的經(jīng)營透明度，要將一切業(yè)務(wù)公示。為了經(jīng)營穩(wěn)健順暢，要求農(nóng)信社以及有一定經(jīng)驗的管理人員進(jìn)入監(jiān)事會或做業(yè)務(wù)顧問，擬聘任的工作人員也將由監(jiān)管部門進(jìn)行培訓(xùn)。

“如果這些措施能夠全部落實，互助社的經(jīng)營能把風(fēng)險降到最低?！编崗姺Q。

挑戰(zhàn)監(jiān)管智慧

村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)的出現(xiàn)，對于監(jiān)管機構(gòu)提出了新的要求。從現(xiàn)有的農(nóng)村資金互助社的發(fā)展過程來看，他們基本是在監(jiān)管當(dāng)局的輔導(dǎo)下從無到有成立起來的，這固然十分必要，也帶來一些新的問題。

銀監(jiān)會已于今年1月22日發(fā)布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）， 對這一嶄新金融形態(tài)的規(guī)范發(fā)展定規(guī)。不過，這一規(guī)定與農(nóng)村農(nóng)民的實際現(xiàn)狀并非完全符節(jié)若合。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員陳劍波看來，銀監(jiān)會是比照商業(yè)銀行的監(jiān)管思想在要求資金互助社。比如五級分類、資本充足率等指標(biāo)要求等，基本等同于工行、中行這樣的大銀行。然而，在《商業(yè)銀行法》體系下的信貸管理方法、信用評價體系、財產(chǎn)抵押制度等，卻不適用于農(nóng)村金融。

按照《暫行規(guī)定》第九條第五款規(guī)定：農(nóng)村資金互助社有符合要求的營業(yè)場所，安全防范設(shè)施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施，這一要求比照了正規(guī)金融機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，包括配套防盜門、防盜窗、報警器、點鈔機、保險柜、電腦和打印機等，加上營業(yè)場所的裝修及房屋租金等。

據(jù)此，百信資金互助社共花費了近8萬元，這對于平均年收入僅以千元計的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，堪稱“巨資”。此外，該互助社還聘請了一名月工資800元的會計。

“我們算過賬，照目前狀況，除去投入營業(yè)場所等基礎(chǔ)設(shè)施費用，每年變動成本應(yīng)在10萬元之內(nèi)；每年需放貸80萬到100萬元，這些辦公費用和人員工資等才能持平?！睆埣t軍不無尷尬地告訴記者。

此前，互助社只是以互助為目的，并無盈利目的，前三年互助社累計放款只21萬元左右，共盈利僅約5000元?！拔覀冇媱澤暾堉мr(nóng)再貸款，希望對于資金互助社這一新生事物能夠給予政策支持?！睆埣t軍說。

“合作社是內(nèi)部互助性質(zhì)，僅吸收本社社員存款，正式營業(yè)場所沒有必要。在菲律賓，市政府門口有個簡單的水泥棚子，每天早上一個政府官員就在這里發(fā)放小額貸款，連個辦公桌都沒有。錢都花在營業(yè)場所等設(shè)施上，只會加大管理成本?！笔澜玢y行高級金融專家王君如是評價。

“當(dāng)然，根本問題還是合作社的治理機制問題——如果它是社員所有的，那么他們有沒有決策權(quán)利？理事會、監(jiān)事會是怎么產(chǎn)生的？會員有沒有能力換選理事會或監(jiān)事會成員？將來盈利了或虧損了，風(fēng)險怎么承擔(dān)？”王君反問。

農(nóng)村合作基金會的教訓(xùn)亦不遙遠(yuǎn)。自從銀監(jiān)會放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入之后，民間投資熱情反響強烈，目前村鎮(zhèn)銀行的自然人股東，最終大都由當(dāng)?shù)卣块T或者銀監(jiān)局部門推薦產(chǎn)生。專家擔(dān)心，如果互助社仍然是自上而下的官辦體制，就會造成社員權(quán)利被各種外部權(quán)力或善意或惡意地持續(xù)侵犯。

另一方面， 新型農(nóng)村金融機構(gòu)普遍推開后，基層監(jiān)管力量已然捉襟見肘。目前按照屬地原則，地方銀監(jiān)分局大多授權(quán)基層監(jiān)管辦事處全面負(fù)責(zé)對其監(jiān)管工作。比如，吉林銀監(jiān)局就要求四平銀監(jiān)分局對百信農(nóng)村資金互助社采取“盯住式”監(jiān)管，但各縣級監(jiān)管辦事處一般只有三到五個人，原來的監(jiān)管任務(wù)（包括對農(nóng)信社和郵儲銀行的監(jiān)管）已經(jīng)十分繁重。

今年7月1日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》即將實施，這被認(rèn)為是農(nóng)村合作組織有法可依的積極信號。然而，農(nóng)村資金互助社這一模式如何真正激發(fā)農(nóng)村的民間智慧，結(jié)合必要和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管與輔導(dǎo)，恐怕還有很長的路要走。